مالیه عمومی؛ روح مشروطیت و سنگبنای حکومت قانون
ایران پیشامشروطه، دولتی داشت با درباری بههمریخته، خزانهای بیقانون و ذی نفوذان ملوک الطوایفی ممالک محروسه که کلید مالی کشور را در جیب خود میگذاشت. حقوق کارگزاران نه به قانون که به نزدیکی با قدرت وابسته بود و معیشت رعیت، منبع جبران بیانضباطی مالی حکومت. مالیات نه بر اساس قاعده، بلکه به اقتضای نیاز لحظهای و میل صاحبان نفوذ اخذ میشد. در چنین ساختاری، «دولت» وجود نداشت؛ آنچه بود، شبکهای از منافع شخصی و الیگارشیک بود که نام حکومت را یدک میکشید.
مشروطیت دقیقا در همین نقطه ایستاد: نظم مالی در برابر بیحسابوکتابی. تاکید بر بودجه، تفکیک دخل و خرج، نظارت مجلس بر مالیه و مقاومت در برابر هزینههای ناموجه، نه حاشیه، بلکه متن مشروطه بود. از همینروست که ورود مستشارانی چون مورگان شوستر و بعدتر آرتور میلسپو را باید نه مداخلهای صرفا اداری، بلکه تلاشی برای نجات دولت مدرن از فروپاشی مالی دانست. آنان آمدند تا بگویند حکومت بدون حساب، نه مشروع است و نه پایدار.
اما این پروژه ناتمام ماند. استبداد بازگشت، الیگارشی مالی قدرت گرفت و فشارهای خارجی – بهویژه روسیه تزاری – نظم مالی نوپا را در هم شکست. نتیجه آن شد که مالیه عمومی، بهجای آنکه ستون فقرات حکومت قانون شود، بار دیگر به میدان چانهزنی، استثنا و رانت بدل شد.
امروز، پس از بیش از یک قرن، باید با صراحت گفت: ما هنوز مشکل مالیه عمومی داریم. نه بهدلیل کمبود منابع، بلکه بهخاطر فقدان قاعده. هنوز ردیفهای بودجهای وجود دارند که نه بر اساس کارویژه حاکمیتی، بلکه به نامها، عناوین و روبناهای فرهنگی، تخصیص مییابند. نهادها و افرادی هستند که «ردیف» دارند، اما «اثر» ندارند.
در مقابل، حوزههایی که دقیقا در متن منافع ملی قرار دارند - دانشگاههای ملی، آزمایشگاههای مرجع، رفاه و تامین اجتماعی، و محیطزیست- در تنگنای مزمن بودجهای به سر میبرند. این نه خطای فنی، بلکه شکست اقتصاد سیاسی است؛ جایی که بودجه بهجای ابزار سیاستگذاری عمومی، به سند توزیع قدرت بدل میشود.
اینجاست که نقش هیات دولت برجسته میشود. دولت مدرن موظف است هر نهاد را با پنج پرسش ساده اما بنیادین بسنجد:
۱. این نهاد چه کمیت و کیفیت نیروی انسانی دارد؟
۲. چه وظایفی بر عهده گرفته است؟
۳. هدف آن چیست؟
۴. درونداد و بروندادش چیست؟
۵. و مهمتر از همه، اثر آن بر منافع ملی و عمومی چیست؟
هر ردیفی که پاسخ قانعکنندهای به این پرسشها ندارد، باید حذف شود. بودجه فردی، بودجه مداخلهگر و بودجه مردمآزار هیچ نسبتی با حکومت قانون ندارند. آنچه به کارویژههای اصلی دولت—امنیت، آموزش، سلامت، رفاه، محیطزیست و زیرساخت—ارتباط ندارد، نه حق تخصیص بودجه دارد و نه مشروعیت برداشت که در دنیا و آخرت عقوبت آن ماندگار است.
از سوی دیگر، مجلس نیز باید از دام چانهزنی محلی خارج شود. بودجه سند ملی است، نه پروژه توزیع رضایت منطقهای. نمایندگی ملت بهمعنای دفاع از منافع عمومی است، نه افزایش تعداد کارکنان، ماموریتهای بیاثر و نهادهای موازی در حوزههای انتخابیه که چنین رویهای تقویت ملوک الطوایفی را رقم خواهد زد. ارزیابی تعداد کارمندان، تناسب وظایف با اهداف، و سنجش نتایج و آثار نهادها باید جایگزین منطق چانهزنی شود.
مالیه عمومی، آزمون صداقت سیاست است. دولتی که نتواند دخلوخرج خود را قاعدهمند کند، هر قدر شعار قانون بدهد، در عمل از روح مشروطه فاصله دارد. اگر قرار است حکومت قانون جدی گرفته شود، باید از بودجه آغاز کرد؛ زیرا مالیه عمومی، نه یک امر حسابداری، بلکه روح مشروطیت است.
* هیات علمی علوم سیاسی دانشگاه فردوسی
