چرا دولتها برخلاف وعدههای سیاستمداران مدام بزرگتر میشوند؟
اقتصاد سیاسی دولتهای بزرگ
اما با گذر زمان و رسیدن به قرن بیست و یکم این نهاد چنان تغییر ماهیت داده که اکنون در بسیاری از کشورهای اروپایی و توسعهیافته بین چهل تا پنجاه درصد از کل کیک اقتصاد را شامل میشود و دامنه نفوذش از تنظیمگری بازارهای مالی تا جزئیترین استانداردهای آموزشی و بهداشتی گسترده شده است.
پرسشی که در اینجا مطرح میشود و ذهن اقتصاددانان را برای دههها به خود مشغول کرده این است که چه نیروهایی این ماشین را به جلو میرانند و چرا برنامههای ریاضت اقتصادی و شعارهای کوچکسازی دولت در عمل با شکست مواجه میشوند یا تنها وقفههایی کوتاه در این روند صعودی ایجاد میکنند. برای پاسخ به این پرسش نباید صرفا به دلایل سیاسی یا ایدئولوژیک متوسل شد زیرا دادهها نشان میدهند که این رشد در تمام کشورها فارغ از اینکه حکومتشان چپگرا یا راستگرا بوده رخ داده است و این یعنی ما با نیروهایی عمیقتر و ساختاریتر مواجهیم.
در گام نخست برای درک این پدیده باید به سراغ سمت تقاضای اقتصاد برویم و ببینیم چرا شهروندان با وجود شکایت از مالیاتها، عملا خواهان دولت بزرگتری هستند. آدولف واگنر اقتصاددان آلمانی قرن نوزدهم با قاعدهای که بعدها به قانون واگنر شهرت یافت پیشبینی کرده بود که صنعتی شدن جوامع به صورت اجتنابناپذیری به رشد دولت منجر میشود.
منطق استدلال واگنر مبتنیبر مفهوم پیچیدگی فزاینده بود به این معنا که وقتی جامعهای از کشاورزی سنتی به سمت صنعتی شدن حرکت میکند، تراکم جمعیت در شهرها بالا میرود و تقسیم کار پیچیدهتر میشود. این پیچیدگی باعث بروز اصطکاکهای اجتماعی و حقوقی جدیدی میشود که بازار به تنهایی قادر به حل آنها نیست و نیاز به یک نهاد تنظیمگر مرکزی یا همان دولت برای تعریف استانداردها و حل اختلافها به شدت افزایش مییابد.
علاوه بر این شهرنشینی گسترده پیامدهای جانبی منفی نظیر آلودگی و بیماریهای واگیردار ایجاد میکند که مقابله با آنها نیازمند سرمایهگذاریهای کلان در زیرساختهای عمومی مثل شبکه فاضلاب و بهداشت عمومی است که بخش خصوصی انگیزه کافی برای ارائه آنها ندارد. اما نکته مهمتر در قانون واگنر مفهوم کشش درآمدی است که توضیح میدهد چرا با ثروتمندتر شدن جامعه سهم دولت از اقتصاد بیشتر میشود. کالاهایی مانند آموزش عالی، فرهنگ، هنر و خدمات درمانی پیشرفته ماهیت کالای لوکس دارند یعنی هرچه درآمد سرانه مردم افزایش مییابد تقاضای آنها برای این خدمات با سرعتی بیشتر از رشد درآمدشان بالا میرود. از آنجا که بخش خصوصی در ارائه ارزان و همگانی این خدمات محدودیت دارد، شهروندان انتظار دارند دولت این تقاضای فزاینده را پاسخ دهد و این یعنی رفاه بیشتر به جای بینیاز کردن مردم از دولت، آنها را به خدمات دولتی وابستهتر میکند.
با این حال داستان رشد دولت تنها حکایت افزایش تقاضا نیست و نیروی دیگری در سمت عرضه و هزینه وجود دارد که ویلیام بامول آن را تحت عنوان بیماری هزینه صورتبندی کرده است. این نظریه که شاید مهمترین توضیح برای گران شدن دائمی خدمات دولتی باشد بر تفاوت نرخ رشد بهرهوری در بخش صنعت و بخش خدمات تمرکز دارد.
برای درک این مکانیسم باید تفاوت ماهوی یک کارخانه خودروسازی و یک ارکستر موسیقی یا بیمارستان را در نظر بگیریم. در بخش صنعت و تولید کالا، پیشرفت تکنولوژی و اتوماسیون باعث میشود که یک کارگر بتواند در طول زمان خروجی بسیار بیشتری تولید کند؛ مثلا امروز یک کارگر با کمک رباتها صدها برابر همتای قرن نوزدهمی خود بازدهی دارد و این افزایش بهرهوری امکان افزایش دستمزدها را بدون نیاز به افزایش قیمت نهایی کالا فراهم میکند.
اما در بخش خدمات که فعالیتهای اصلی دولت نظیر آموزش، درمان، پلیس و قضاوت را تشکیل میدهند، ماهیت کار کاربر است و تکنولوژی تاثیر محدودی بر سرعت انجام آن دارد. یک نوازنده ویولن برای اجرای یک قطعه کلاسیک همانقدر زمان نیاز دارد که دویست سال پیشنیاز بود و اگر بخواهیم سرعت نواختن او را دو برابر کنیم نتیجه نه افزایش بهرهوری بلکه نابودی کیفیت اثر هنری خواهد بود؛ همین منطق در مورد معلمی که باید با دانشآموز تعامل کند یا پرستاری که باید از بیمار مراقبت کند نیز صادق است. مشکل اصلی از آنجا ناشی میشود که بازار کار یکپارچه است و دولت برای جذب معلم، پلیس و پرستار باکیفیت مجبور است دستمزدهایی پرداخت کند که همپای دستمزدها در بخش صنعتی پربازده رشد میکند.
وقتی دستمزدها در بخش دولتی بالا میرود بدون اینکه بهرهوری (خروجی به ازای نفر-ساعت) به همان نسبت رشد کرده باشد، نتیجهاش افزایش شدید هزینه نسبی خدمات دولتی در مقایسه با کالاهای صنعتی است. به عبارت دیگر حتی اگر دولت بخواهد سطح ثابتی از خدمات را ارائه دهد و هیچ کار جدیدی هم انجام ندهد، باز هم سهم هزینههایش از تولید ناخالص داخلی به صورت خودکار افزایش مییابد زیرا خرید تجهیزات کامپیوتری و خودرو ارزان میشود اما استخدام معلم و افسر پلیس روزبه روز گرانتر میشود. این جبر تکنولوژیک نشان میدهد که بخش بزرگی از تورم بودجههای دولتی ناشی از ناکارآمدی مدیریتی یا ریختوپاش نیست بلکه نتیجه ساختاری ماهیت خدماتی دولت است که نمیتوان آن را با تکنولوژی جایگزین کرد و همین امر توضیح میدهد چرا در تمام دنیا، فارغ از اراده سیاستمداران، هزینه اداره دولت همواره رو به افزایش است.
اگر در تحلیل رشد دولت از جبر تکنولوژیک و هزینه خدمات عبور کنیم، و به بخشهایی از مساله که ناشی از ساختار انگیزشی بازیگران سیاسی و اقتصادی است، وارد شویم، میبینیم که در این سطح ما با منطق رفتار انسانهایی سروکار داریم که در چارچوب نهادهای سیاسی به دنبال حداکثر کردن منافع خود هستند. برای درک اینکه چرا دولتها حتی بدون فشار تکنولوژیک هم تمایل به رشد دارند باید ابتدا منطق کنش جمعی را بررسی کنیم.
سوال اصلی اینجاست که در یک نظام دموکراتیک که فرض بر حاکمیت اکثریت است، چطور ممکن است تصمیماتی اتخاذ شود که به نفع اقلیتی خاص و به ضرر اکثریت جامعه باشد. پاسخ این معما را میتوان با مفهوم عدم تقارن هزینهها و منافع توضیح داد. منسر اولسون در کتاب خود نشان میدهد که گروههای کوچک و متمرکز به دلیل ماهیت ساختاریشان برتری استراتژیک نسبت به گروههای بزرگ و پراکنده دارند.
به عنوان مثال وقتی صحبت از یک سیاست حمایتی خاص مثل یارانه به صنعت فولاد یا شکر میشود، منافع حاصل از این سیاست برای تولیدکنندگان این بخش بسیار متمرکز است. یعنی هر عضو از این گروه کوچک ممکن استمیلیاردها تومان سود ببرد. این سود سرشار انگیزه قدرتمندی ایجاد میکند تا آنها زمان، انرژی و پول زیادی را صرف سازماندهی، استخدام لابیگرهای حرفهای و فشار بر سیاستمداران کنند چون بقا و سودآوری آنها مستقیما به این تصمیم دولتی وابسته است.
اما در طرف مقابل، هزینهی این سیاست بینمیلیونها مالیاتدهنده و مصرفکننده پراکنده میشود. ممکن است این تصمیم باعث شود هر شهروند تنها مبلغ ناچیزی، مثلا چند هزار تومان در سال، بیشتر هزینه کند. در اینجا پدیدهای رخ میدهد که به آن جهل عقلانی میگویند؛ یعنی برای یک شهروند عادی اصلا صرفه اقتصادی ندارد که وقت بگذارد، مطالعه کند و برای اعتراض به این هزینه ناچیز سازماندهی سیاسی انجام دهد.
نتیجه این عدم تقارن این است که صدای گروههای ذینفع در مجلسها و دولتها بسیار بلندتر از صدای اکثریت جامعه شنیده میشود. سیاستمداران که به حمایت مالی و تشکیلاتی این گروهها برای انتخابات نیاز دارند، به مرور قوانینی تصویب میکنند که منابع را از جیب اکثریت ساکت به جیب اقلیت پرصدا منتقل میکند. این فرآیند در قالب هزاران ردیف بودجهای و مقررات حمایتی تکرار میشود و در طول زمان ساختاری را میسازد که دولت در آن نه ناظر بیطرف، بلکه توزیعکننده رانت بین گروههای فشار است و این یعنی رشد مداوم هزینههای عمومی برای راضی نگه داشتن این ائتلافهای توزیعی.
اما داستان فقط به فشار از بیرون محدود نمیشود و خود بدنه اجرایی دولت هم محرکه قدرتمندی برای رشد دارد. ویلیام نیسکانن استدلال میکند که بوروکراتها یا همان مدیران ارشد دولتی، رفتاری مشابه مدیران بخش خصوصی دارند اما با یک تفاوت بنیادین در تابع هدف. در بخش خصوصی، موفقیت مدیر با سودآوری سنجیده میشود و این یعنی انگیزه قوی برای کاهش هزینه وجود دارد. اما در بخش دولتی که سود و زیان مالی معنا ندارد، پرستیژ، قدرت، حقوق و امنیت شغلی یک مدیر با بزرگی سازمان او سنجیده میشود. مدیر دولتی زمانی موفقتر ارزیابی میشود که بودجه بزرگتر و کارمندان بیشتری زیر دست خود داشته باشد.
نکته کلیدی در تحلیل نیسکانن مساله عدم تقارن اطلاعات است. مدیران دولتی نسبت به سیاستمداران یا قانونگذارانی که بودجه را تصویب میکنند، اطلاعات بسیار دقیقتری از هزینههای واقعی خدمات خود دارند. آنها میتوانند با بزرگنمایی مشکلات و پیچیده نشان دادن فرآیندها، قانونگذار را متقاعد کنند که برای رسیدن به اهداف تعیین شده بودجهای بیش از حد نیاز واقعی لازم است. از آنجا که در بخش دولتی رقیبی وجود ندارد تا خدمات را با قیمت کمتر ارائه دهد، این ناکارآمدی و مازاد بودجه در سیستم باقی میماند و تبدیل به استاندارد جدید میشود. بنابراین بوروکراسی دولتی به صورت ذاتی میل به گسترش قلمرو و مقاومت در برابر هرگونه کوچکسازی دارد.
ضلع سوم این مثلث رشد، ساختار رقابتهای انتخاباتی و فرضیه رایدهنده میانه است. در یک دموکراسی، سیاستمداران کارآفرینانی هستند که کالایشان سیاستگذاری و هدفشان کسب رای است. برای پیروزی در انتخابات، کاندیداها باید نظر رایدهندهای را جلب کنند که دقیقا در وسط طیف سیاسی و اقتصادی قرار دارد. از آنجا که در اکثر جوامع توزیع درآمد به گونهای است که درآمد میانگین جامعه از درآمد فرد میانه بیشتر است (یعنی ثروت در دست عدهای کمتر متمرکز است)، رایدهنده میانه همیشه انگیزه دارد به کاندیدایی رای دهد که وعده بازتوزیع ثروت و ارائه خدمات عمومی بیشتر را میدهد که هزینهاش را ثروتمندان میپردازند. این باعث میشود رقابت انتخاباتی عملا به یک مناقصه برای خرید رای از طریق وعدههای بودجهای تبدیل شود.
این تمایل به خرجکردن با پدیده روانشناختی-اقتصادی توهم مالی تشدید میشود. دولتها معمولا از سیستمهای مالیاتی پیچیده، غیرمستقیم (مثل مالیات بر ارزش افزوده یا تورم) و کسر از حقوق استفاده میکنند که باعث میشود درد پرداخت مالیات برای شهروندان کمتر حس شود. وقتی شهروندان هزینه واقعی و کامل خدمات دولتی را به صورت شفاف و مستقیم احساس نکنند، تقاضایشان برای این خدمات به شدت بالا میرود چون تصور میکنند این خدمات ارزانتر از قیمت واقعیشان تمام میشوند.
سیاستمداران هم از این شکاف استفاده کرده و با پنهان کردن هزینهها و برجسته کردن منافع، برنامههایی را اجرا میکنند که نتیجه نهاییشان چیزی جز بزرگتر شدن مداوم دولت نیست. بنابراین رشد دولت نتیجه منطقی تعامل لابیهای رانتجو، بوروکراتهای بودجهطلب و سیاستمداران رایخواه در بستری از اطلاعات ناقص و هزینههای پنهان است.
اگر عوامل ساختاری و فشارهای گروههای ذینفع را موتور محرکه رشد دولت بدانیم، باید بپرسیم که این رشد در چه مقاطعی و با چه مکانیسمی تثبیت میشود و چرا تقریبا هیچگاه شاهد بازگشت به عقب نیستیم. پاسخ این پرسش را میتوان با استفاده از کتاب «بحران و لویاتان» رابرت هیگز داد که تصویری پویا از تاریخ دولت ارائه میدهد.
هیگز استدلال میکند که رشد دولت یک فرآیند خطی و آرام نیست و بیشتر شبیه پلههایی است که هر پلهاش با یک فاجعه ملی ساخته میشود. در زمان وقوع جنگها، رکودهای عمیق اقتصادی یا ناآرامیهای اجتماعی گسترده، ترس و نااطمینانی بر جامعه حاکم میشود و شهروندان برای عبور از خطر حاضرند آزادیهای خود را معامله کرده و اختیارات بیسابقهای به دولت بدهند.
نکته این ماجرا اینجاست که این اختیارات اضطراری دارای نوعی چسبندگی نهادی هستند که هیگز آن را اثر چرخدندهای مینامد. درست همانطور که چرخدنده اجازه حرکت به جلو را میدهد اما مانع بازگشت به عقب میشود، دولتها هم پس از پایان بحران هرگز به اندازه و جایگاه اولیه خود باز نمیگردند. دلیل این امر این است که در طول بحران شبکه جدیدی از ذینفعان در بدنه بوروکراسی و پیمانکاران بخش خصوصی شکل میگیرد که حیات اقتصادیشان به تداوم بودجههای اضطراری وابسته است و با تمام قوا در برابر حذف آنها مقاومت میکنند.
مهمتر از آن بحرانها آستانه تحمل شهروندان را تغییر میدهند و ذهنیت جامعه را دستخوش تحول میکنند؛ به طوری که مالیاتها و مداخلاتی که پیش از بحران غیرقابلتصور و ممنوع بود، پس از عادیسازی در دوران بحران به بخشی پذیرفتهشده از زندگی روزمره تبدیل میشود و لویاتان در سطحی بالاتر تثبیت میشود.
در کنار این صحبتهای تاریخی، استیون کرشنر بخشی از این معضل را در قالب پارادوکس کارآیی توضیح میدهد. تصور رایج میان اقتصاددانان این است که اگر سیستم مالیاتی را مدرن و کارآمد کنیم و جلوی فرار مالیاتی را بگیریم، دولت چابکتر و کوچکتر میشود. اما شواهد تجربی که واقعیت برعکس است. اصلاحاتی نظیر جایگزینی مالیاتهای سنتی با مالیات بر ارزش افزوده که دامنهی شمول گستردهتری دارد و وصول آن راحتتر است، عملا هزینه نهایی کسب درآمد را برای دولت کاهش میدهد.
وقتی دولت بتواند با مقاومت سیاسی کمتر و هزینه اجرایی پایینتری پول جمع کند، قید بودجهاش نرمتر میشود و انگیزه و توانش برای خرج کردن و گسترش فعالیتها افزایش مییابد. در واقع کارآمدسازی سیستم مالیاتی شبیه دادن یک تکنولوژی پیشرفته استخراج به دولت است که به جای صرفهجویی، سوخت ارزانتری برای موتور رشد هزینهها فراهم میکند و ناخواسته به بزرگتر شدن ابعاد دولت منجر میشود.
علاوه بر این نیروهای سیاسی و نهادی، تغییرات اجتماعی و جمعیتی نیز نقش کاتالیزور را در این فرآیند ایفا کردهاند که یکی از مهمترینهای آن تغییر نقش زنان و گذار از تولید خانگی به تولید بازاری باشد. در گذشته بخش عظیمی از خدمات رفاهی و مراقبتی جامعه مانند نگهداری از کودکان، پرستاری از سالمندان و حتی آموزشهای اولیه در چارچوب نهاد خانواده و توسط زنان، بدون تبادل پول و خارج از محاسبات تولید ناخالص داخلی انجام میشد. اما با افزایش سطح تحصیلات و ورود گسترده زنان به بازار کار، این فعالیتها از خانه به بازار منتقل شده است.
این تغییر ساختاری به دو شکل بر اندازه دولت تاثیر دارد. از یک سو زنان با ورود به بازار کار رسمی تبدیل به مؤدیان مالیاتی میشوند و پایه درآمدی دولت را گسترش میدهند و از سوی دیگر وظایفی که پیشتر رایگان در خانه انجام میشد اکنون به دوش دولت یا بازار میافتد. دولتها مجبور میشوند برای پر کردن خلأ ناشی از کاهش مراقبتهای خانگی، یارانه مهد کودک بدهند، خانههای سالمندان تاسیس کنند و مرخصیهای باحقوق تعریف کنند. این پدیده یک نمونه از مواردی است که باعث میشود حتی اگر سطح واقعی خدمات دریافتی جامعه تغییر نکند، گردش مالی آن وارد بودجه دولت شود و آمارهای مربوط به اندازه دولت را متورم کند.
بنابراین وقتی تمام این قطعات پازل را کنار هم میگذاریم متوجه میشویم که رشد دولت پدیدهای نیست که بتوان آن را صرفا با آزمندی یک حزب سیاسی خاص یا توطئه دیوانسالاران توضیح داد. با یک همافزایی پیچیده و چند لایه از نیروهای گوناگون مواجهیم که هر کدام دیگری را تقویت میکنند. اما اگر بخواهیم تصویر کاملتری داشته باشیم، نباید فقط به دلایل رشد نگاه کنیم و میبایست بپرسیم این چه هزینهای برای رفاه عمومی تراشیده است.
تحقیقات گسترده بر روی دادههای یک قرن گذشته نشان میدهد که رابطه بین اندازه دولت و عملکرد اقتصادی لزوما مثبت نیست و از یک نقطه به بعد معکوس میشود. در واقع شواهد حاکی از آن است که مصرف دولتی غیرمولد همبستگی منفی معناداری با نرخ رشد اقتصادی دارد و دولتهای بزرگتر معمولا با نرخ رشد پایینتری در بلندمدت مواجه میشوند (Barro, ۱۹۹۶).
دلیل این پدیده را میتوان با استفاده از مکانیسم برونرانی توضیح داد؛ جایی که دولت با جذب منابع سرمایهای و انسانی، عملا بخش خصوصی مولد را از بازار خارج میکند و با وضع مالیاتهای اخلالگر، انگیزه کار و سرمایهگذاری را کاهش میدهد. باعث میشود که رشد اقتصادی کاهش پیدا کند.
دادههای تاریخی همچنین نشان میدهند که تا سال ۱۹۶۰، رشد دولتها با بهبود شاخصهای اجتماعی مثل امید به زندگی و سواد همراه بود، اما بعد از آن تاریخ با وجود اینکه هزینههای عمومی در بسیاری از کشورها دو برابر شد، بهبود معناداری در این شاخصها دیده نشد (Tanzi and Schuknecht, ۲۰۰۰). به عبارت دیگر دولتها منابع بیشتری را از بخش خصوصی گرفته اما خروجی رفاهی اضافهای تولید نمیکنند و این یعنی جوامع مدرن در حال پرداخت هزینهای گزاف برای دستگاههای اداری هستند که مدتهاست از نقطه بهینه کارآیی خود عبور کردهاند (Holcombe, ۲۰۰۵).
