خاطرات چارلز براور از ۶ دهه فعالیت در دیوان بین‌المللی دادگستری - لاهه
مشاور وزیر بازرگانی آمریکا
رسوایی واترگیت ap
موضوعات حقوقی عمده‌ای که در مذاکرات مسوولیت ویژه‌ای راجع به آنها بر عهده من گذاشته شده بود، شامل مسائل پیچیده‌ای مانند حق کپی‌رایت، مالیات مضاعف و داوری بودند. من مجبور بودم به‌سرعت در این زمینه‌ها مهارت کسب کنم. برای درک بهتر دو مورد اول، از اعضای متخصص هیات که از وزارت خزانه‌داری و دفتر حق کپی‌رایت ایالات متحده بودند، مشاوره گرفتم. به‌طور طبیعی، احساس می‌کردم که موضوع سوم- داوری- بیشتر در حوزه تخصصی من به‌عنوان یک وکیل دعاوی قرار دارد و به‌طور خاص توجه مرا جلب کرده بود.
مذاکرات بین ایالات متحده و شوروی برخی از چالش‌هایی را نشان می‌دهند که نیاز به داوری بین‌المللی را افزایش داده است. در شوروی مانند سایر کشورهایی که اصل مارکسیستی-لنینیستی «مالکیت دولتی بر وسایل تولید» را دنبال می‌کردند، بیشتر تجارت‌ها توسط شرکت‌های دولتی انجام می‌شد. اگر شما به‌عنوان یک آمریکایی در اتحاد جماهیر شوروی کسبوکار می‌کردید و ادعایی علیه طرف تبعه شوروی خود داشتید، قانون شوروی می‌گفت که باید این ادعا را در مسکو و در کمیسیون داوری تجارت خارجی بررسی کنید که البته این کمیسیون نیز از کارمندان دولتی تشکیل شده بود. نمی‌توان انتظار داشت که شرکت‌های خصوصی آمریکایی به چنین نهادی برای رسیدگی بی‌طرفانه اعتماد کنند. نتیجه این بود که آمریکایی‌ها نمی‌توانستند با هیچ سطحی از اطمینان پشت پرده آهنین کسبوکار کنند. اگر این مشکل را بی‌پاسخ می‌گذاشتیم، هدف هر توافق تجاری که امضا می‌کردیم، نقض می‌شد.
راه‌حل این بود که اجازه دهیم چنین اختلافاتی در مقابل یک دادگاه بی‌طرف داوری شوند. در تضاد با بسیاری از حوزه‌های دیگر حقوق که تحت تاثیر سده‌ها سابقه قرار دارند، داوری بین‌المللی پدیده‌ای تازه و پویا بود، مکانیسم جدیدی برای حل اختلاف که توسط رونق تجارت جهانی پس از جنگ به‌کار گرفته شده بود. دخالت دولت‌ها به‌عنوان طرفین دعوا، جذابیت دیگری به این موضوع افزود؛ زیرا آنها به دلایلی فراتر از نگرانی‌های صرفا تجاری، مانند سیاست‌های داخلی، امنیت ملی و روابطشان با دولت‌های دیگر، واکنش نشان می‌دهند. برای من، داوری بین‌المللی ترکیبی از علاقه‌مندی من به دعاوی قضایی و سیاست خارجی بود.
در اوایل دهه۱۹۷۰، حوزه داوری بین‌المللی هنوز در مراحل اولیه توسعه خود بود. کنوانسیون نیویورک، پیمان بنیادینی که امروزه اجرای حکم داوری را در تقریبا هر کشوری ممکن می‌سازد، تنها یک دهه بود که به اجرا درآمده بود. حتی داوری‌های کاملا خصوصی نیز نسبتا نادر بودند؛ داوری‌هایی که دولت‌ها در آن دخیل بودند بسیار کم و پراکنده اتفاق می‌افتادند. وقتی به شرکت وایت اند کیس پیوستم، می‌دانستم که این شرکت به‌تازگی داوری‌ای علیه عربستان سعودی به پایان رسانده بود؛ اما آن پرونده تمام‌‌و‌کمال بسته شده بود و به نظر نمی‌رسید که به‌زودی پرونده‌ای مشابه دیگری پیش بیاید. با‌این‌حال، زمان‌ها تغییر می‌کنند.
برای توافق‌نامه بین ایالات‌متحده و شوروی، ما ابتدا در نظر داشتیم یک مکانیسم اختصاصی حل اختلاف ایجاد کنیم؛ اما به این نتیجه رسیدیم که این کار زمان زیادی خواهد برد. به جای آن، ما از قواعد داوری۱۹۶۶ کمیسیون اقتصادی سازمان ملل متحد برای اروپا استفاده کردیم؛ نهادی که به‌طور خاص برای ترویج تجارت شرق و غرب تاسیس شده بود؛ هر دوی ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی از اعضای پایه آن بودند. این قوانین، حل اختلافات را از طریق یک هیات سه‌نفره داوری مقرر می‌کردند. هر طرف یک داور معرفی می‌کرد و رئیس داوران توسط دو داور دیگر یا در صورت عدم توافق، توسط یک مرجع تعیین‌کننده مستقل، معمولا اتاق بازرگانی در کشور ثالث بی‌طرف، منصوب می‌شد. خود داوری نه در ایالات متحده و نه در شوروی برگزار می‌شد؛ در نهایت، استکهلم، سوئد، به‌عنوان مکان اصلی برای رسیدگی به ادعاها تحت توافق‌نامه تجاری انتخاب شد. ماده ۷ توافق‌نامه، داوری را الزامی نمی‌کرد، بلکه تنها به آن «تشویق» می‌کرد. انتخاب مکانیسم حل اختلاف به قراردادهای فردی واگذار شده بود. با این حال، ما فکر می‌کردیم که حمایت وزارت تجارت خارجی شوروی از داوری بی‌طرفانه، پایه و اساس کافی را برای شرکت‌های آمریکایی فراهم می‌آورد تا آنها بتوانند خواسته‌های قراردادی مبنی بر اجرای عدالت محلی در مسکو را رد کنند. این تاکید بر داوری بی‌طرف می‌توانست به‌عنوان یک راهکار موثر برای جلوگیری از تحمیل قوانین ناعادلانه به شرکت‌های آمریکایی عمل کند. طی مذاکرات، روس‌ها همیشه خواستار این بودند که منافع طرفین به‌طور مساوی حفظ شود. آنها به زبان انگلیسی فریاد می‌زدند: «متقابل! متقابل!» واژه «متقابل» به کلمه‌ای کلیدی و برجسته در گفت‌وگوهای آنها تبدیل شده بود. البته، این رویکرد راهی بود که آنها برای رسیدن به موقعیتی بهتر از آنچه قدرت چانه‌زنی واقعی‌شان اجازه می‌داد، به کار می‌بردند. این تاکید بر متقابل بودن، نشان‌دهنده تلاش آنها برای کسب مزایایی بیش از توان مذاکره‌ای‌شان بود.
در بخشی از جشن‌های مربوط به مذاکرات نهایی و مراسم امضای توافق‌نامه در واشنگتن در اکتبر ۱۹۷۲، انجمن تصویر متحرک آمریکا که طبیعتا به فروش فیلم‌های آمریکایی به اتحاد جماهیر شوروی علاقه‌مند بود، بوفه و نمایش فیلمی را برای دو هیات تدارک دید. با هوشمندی بی‌پایان خود، انجمن تصویر متحرک آمریکا فیلم کمدی «روس‌ها دارند می‌آیند، روس‌ها دارند می‌آیند» با بازی آلن آرکین و کارل راینر را انتخاب کرد که در آن یک زیردریایی شوروی در سواحل نیوانگلند به گل نشسته است.
وقتی نورها در پایان نمایش فیلم روشن شدند، از معاون وزیر تجارت خارجی شوروی، منژولو، پرسیدم نظرش درباره فیلم چیست. او با صدای بلند پاسخ داد: «خیلی خوب بود! آمریکایی‌ها دقیقا به اندازه روس‌ها احمق به نظر می‌رسند! کاملا متقابل!»
در نهایت، به لحاظ فنی، توافق‌نامه هرگز به اجرا درنیامد؛ زیرا با توجه به اصلاحیه جکسون-وانیک در قانون تجارت سال۱۹۷۴، کنگره از تایید «شرط دولت کامله‌الوداد» که بخش مرکزی توافق بود و بر اساس آن کالاهای شوروی از کمترین تعرفه‌های ممکن بهره‌مند می‌شدند، خودداری کرد. با این حال، بقیه بخش‌های توافق‌نامه نیازی به تایید کنگره نداشت و به شکل عملی به اجرا درآمد. اتحاد جماهیر شوروی به عضویت کنوانسیون جهانی کپی‌رایت پیوست. زمانی که برژنف سال بعد برای دومین نشست خود با رئیس‌جمهور نیکسون به واشنگتن، دی. سی آمد، کنوانسیون دوگانه مالیاتی میان ایالات متحده و شوروی امضا شد. همچنین مفاد داوری که در متن توافق‌نامه گنجانده شده بود، نیازی به اقدام بیشتری برای اجرا نداشت.
مبادلات تجاری بین ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی در طول دهه۷۰ میلادی ۲۲برابر افزایش یافت و از ۲۰۰میلیون دلار در سال۱۹۷۱ به اوج ۴.۴میلیارد دلار در پایان دهه رسید. البته، این میزان‌ها حتی برای استانداردهای دهه۷۰ چندان برجسته نبودند؛ اما پیامد مهم‌تر آن بهبود روابط بین دو طرف بود؛ زیرا با گسترش پیوندهای تجاری، دشوار و دشوارتر می‌شود که دو طرف با هم درگیر شوند.
هنگامی که برژنف برای دومین اجلاس خود در سال۱۹۷۳ به واشنگتن، دی.سی آمد، ما پیش از آن توافق‌نامه‌های فنی و فرهنگی بین ایالات متحده و شوروی را مذاکره کرده بودیم که همکاری‌هایی در زمینه‌های حمل‌و‌نقل، کشاورزی، اقیانوس‌شناسی، آموزش، رسانه و هنرهای نمایشی را فراهم می‌کرد. به‌عنوان مشاور حقوقی وقت، من ریاست مراسم امضایی را در اتاق غذاخوری دولتی بنجامین فرانکلین در وزارت امور خارجه و دیگری در اتاق شرقی کاخ سفید بر عهده داشتم که هر دو در حضور رئیس‌جمهور نیکسون و رئیس شوروی برژنف برگزار شد. همان‌طور که در ادامه توضیح خواهم داد، این آخرین حضور من در کاخ سفید نبود.
اوراق پنتاگون و کامبوج
در یک روز از ژوئن ۱۹۷۱، جک استیونسون مرا به یک جلسه در دفتر خود فراخواند که دو تن دیگر از وکلای دولت نیکسون نیز در آن حضور داشتند، یکی به‌زودی به‌خاطر نقش خود در رسوایی واترگیت معروف شد و دیگری به‌خاطر تلاش‌هایش برای حفاظت از رئیس‌جمهور در برابر اتهامات واترگیت، شناخته شد. آنها به ترتیب، رابرت ماردیان، دستیار دادستان کل، و جی. فرد بوزهارت، مشاور حقوقی وزارت دفاع بودند. هر دو از پیشکسوتان حزب جمهوری‌خواه و حامیان راست‌گرا بودند؛ ماردیان پیش از این مدیریت موفقیت‌آمیز کمپین ریاست‌جمهوری بری گلدواتر در ۱۹۶۴ را در چندین ایالت بر عهده داشت؛ درحالیکه بوزهارت برای استروم تورموند، سناتور جدایی‌طلب کارولینای جنوبی، کار کرده بود. هیچ‌کدام از آنها را در نظر من یا جک به خاطر این موضوع دوست‌داشتنی جلوه نمی‌کردند.
آن آخر هفته، روزنامه نیویورک‌تایمز با انتشار بخش‌هایی از یک مطالعه محرمانه در مورد جنگ ویتنام که آن را «اسناد پنتاگون» نامید، دولت را غافل‌گیر کرد. بوزهارت، درحالیکه یک یادداشت به ماردیان داد، پرسید: «چه کسی آن را لو داده؟ آیا او بوده؟» روی یادداشت حروف اول اسم «دی. ای.» نوشته شده بود و ماردیان با سر تایید کرد. «دی. ای.» نام مخفف دانیل السبرگ بود، تحلیلگر دفاعی که اسناد محرمانه را فاش کرده بود. من السبرگ را شخصا نمی‌شناختم، اما زمانی که در دانشگاه هاروارد بودم با همسر کنونی‌اش، پتسی مارکس، وارث شرکت اسباب‌بازی، قرار می‌گذاشتم که در آن زمان دانشجوی ردکلیف بود. رابطه‌مان به خاطر مسائل دیگری به پایان رسید، نه به این دلیل که فکر می‌کردم او به نحوی رادیکال چپ‌گراست.
ماردیان توضیح داد که وزارت دادگستری قصد داشت از انتشار بیشتر اسناد جلوگیری کند و خواهان شهادت یک دیپلمات ارشد بودند تا بگوید انتشار این اسناد به امنیت ملی ضرر می‌زند. اما این دلیل قانع‌کننده نبود؛ اسناد پنتاگون تنها از نظر تاریخی مهم بودند و تحلیل‌هایشان تا سال۱۹۶۸ متوقف شده بود. هیچ‌کس در وزارت خارجه نمی‌توانست صادقانه بگوید که چنین سندی به امنیت ملی آسیب می‌رساند. با این حال، با پشتیبانی کاخ سفید، ماردیان و بوزهارت بسیار اصرار داشتند. جک و من تصمیم گرفتیم که با این دو نفر همکاری کنیم؛ درحالیکه دیپلمات‌های ارشد را از فشار برای رفتارهای ناپسند محافظت می‌کردیم. در یک مقطع، ماردیان تمرکز خود را بر فیلیپ حبیب، یک افسر خدمات خارجی بسیار محترم که آن زمان سفیر ایالات متحده در کره جنوبی بود، قرار داد. به آنها گفتیم که حبیب دچار بیماری قلبی است که واقعا صحیح بود؛ اما احتمالا مانعی برای شهادت دادن او نمی‌شد.
در پاسخ به ما، ماردیان با تهدید سردی گفت: «اگر او دچار بیماری قلبی است، شاید نباید در خط مقدم نزدیک به منطقه غیرنظامی باشد!»، در نهایت ما موفق شدیم حبیب و سایر کارکنان غیرسیاسی را از توجه ماردیان و دوستانش محافظت کنیم.
نیکسون پرونده اسناد پنتاگون را باخت، خدا را شکر؛ اما او و برخی اطرافیانش به نظر می‌رسید که به سوءاستفاده‌های قدرت معتاد شده‌اند. چهار سال بعد، ماردیان به جرم توطئه برای ممانعت از عدالت در تحقیقات واترگیت، با دستور آزادی سارقان، محکوم شد، هرچند حکم او در دادگاه تجدیدنظر لغو شد و دوباره محاکمه نشد. بوزهارت به‌عنوان وکیل ویژه کاخ سفید برای واترگیت منصوب شد و به‌شدت از رئیس‌جمهور دفاع کرد؛ اگرچه این کافی نبود تا نیکسون را تبرئه کند.
نکته اول: بی‌سروصدا کار کن
حفظ فاصله با مجریان دستورات رئیس‌جمهور یک چالش بود، اما کنار آمدن با کنگره چالشی متفاوت‌تر. جک استیونسون مسوولیت کار با دیوید ام. آبشایر، دستیار وزیر امور خارجه برای امور کنگره را به من سپرد. آبشایر که یک جنتلمن قدیمی جنوبی و بسیار خوش‌برخورد از تنسی بود، نقش کلیدی در دوران حرفه‌ای من ایفا کرد. او ۹سال از من بزرگ‌تر بود و فارغ‌التحصیل آکادمی نظامی وست پوینت بود، در جنگ کره جنگیده و به خاطر شجاعتش مدال گرفته بود و در نهایت دکترای تاریخ دریافت کرده بود. آبشایر همچنین موسس مشترک موسسه مطالعات استراتژیک و بین‌المللی (CSIS) بود. او به شیوه‌ای مهربان با همه رفتار می‌کرد، از سناتورهای برجسته گرفته تا کارکنان جوان. بعدها، زمانی که من در لاهه بودم و او سفیر ایالات متحده در ناتو، او محافظان دریایی را به شام روز شکرگزاری در محل اقامت رسمی خود دعوت کرد، در کنار میهمانان برجسته از بروکسل و خویشاوندانش از تنسی و من. آبشایر همیشه مودب بود و تا آنجا که می‌دانم حتی در شرایط دشوار هم خویشتن‌داری خود را حفظ می‌کرد. باید گفت که چنین ویژگی‌هایی در سطوح بالای حکومتی نادر است.
آبشایر یک مذاکره‌کننده ماهر بود، اما وکیل نبود و همین‌جا بود که نقش من مشخص می‌شد. در کارش با هر دو مجلس نمایندگان و سنا، او بیش از پیش با مسائل حقوقی مختلف، چه قانون اساسی و چه بین‌المللی، روبه‌رو می‌شد. او از جک خواسته بود که «یکی از بهترین وکلایتان» را به او معرفی کند. بنابراین ما به‌عنوان یک تیم دونفره هم در کاپیتول هیل و هم در جلسات منظم گروه بین‌آژانسی قانون‌گذاری که توسط رئیس دفتر رئیس‌جمهور ریاست می‌شد، فعالیت می‌کردیم. در طرف سنا، مخالف اصلی ما شخصیت همیشگی بود: سناتور ویلیام جی. فولبرایت، بورسیه رودز، وکیل وزارت دادگستری و استاد حقوق (که من، البته به صورت خصوصی، او را به‌عنوان بنیان‌گذار بورسیه فولبرایت که سال‌ها پیش مرا به آلمان برده و به‌شدت بر حرفه آینده‌ام تاثیر گذاشته بود، ستایش می‌کردم).
فولبرایت در مورد موضوعات گوناگونی از جمله لوایحی که به آنها علاقه‌مند نبود و استفاده افراطی دولت از عنوان «سفیر» شکایت می‌کرد، اما جدی‌ترین مواجهه ما بر سر قانون‌گذاری اختیارات جنگی بود. قانون اساسی به کنگره اختیار اعلان جنگ را می‌دهد، درحالیکه رئیس‌جمهور فرماندهی کل نیروهای مسلح را بر عهده دارد. در دوران نبردهای سنتی و سفرهای دریایی طولانی، این تضاد زیاد مشکل‌ساز نبود؛ کشورها به‌طور رسمی جنگ را اعلام می‌کردند و ممکن بود جنگ واقعی تا چند ماه بعد شروع نشود. اما با پیشرفت تکنولوژی و ظهور جت‌های فراصوتی و موشک‌های کروز، این فرآیند به‌شدت تسریع شده است به‌طوری که رئیس‌جمهور اغلب ناچار است بدون کسب تایید کنگره به تهدیدات پاسخ دهد. سوال اصلی این است که: اختیارات جنگی رئیس‌جمهور تا کجا پیش می‌روند؟
در کاپیتول هیل، تحرکاتی برای محدود کردن توانایی رئیس‌جمهور برای دخالت در خارج از کشور صورت گرفت که طرفداران آن این اقدام را به‌عنوان روشی برای جلوگیری از وقوع دوباره یک جنگ ویتنام معرفی کردند. ما در دولت این را اقدامی نادرست، غیرقانونی اساسی و بالقوه خطرناک می‌دیدیم؛ زیرا ممکن بود توانایی کشور را در پاسخ‌گویی سریع به موارد اضطراری محدود کند. در میان این بحث‌ها، بحرانی در مورد ادامه بمباران نیروهای ویت‌کنگ توسط دولت هنگام عبور از کامبوج برای حمله به نیروهای آمریکایی به وجود آمد که برای چندین سال به‌صورت مخفیانه انجام شده بود. این موضوع قدرت‌های جنگی را به صفحات اول روزنامه‌ها کشاند. رئیس‌جمهور بر اساس چه اختیاری دستور بمباران را صادر کرده بود؟ صادقانه بگویم، ما پاسخی سیاسی قابل قبول برای این سوال نداشتیم که این امر باعث شد دور زدن آن به سیاست ضمنی دولت تبدیل شود.
یک روز در آوریل۱۹۷۳، وزیر راجرز مرا به دفتر خود خواند. او گفت: «من قول داده بودم که برای شهادت دادن در مورد کامبوج به جیک جاویتس بپیوندم؛ اما تصمیم گرفته‌ام که نروم.» در دلم فکر کردم که او حتما چنین تصمیمی گرفته، زیرا این موضوع یک میدان مین سیاسی است. خودم را برای شنیدن ادامه ماجرا آماده کردم. سپس وزیر ادامه داد: «پس به سناتور خواهم گفت که به جای خودم، تو را می‌فرستم.» او لازم ندید بیفزاید که اگر این اتفاق باعث شرمساری من یا دولت در روزنامه‌ها شود، تو در موقعیت خطرناکی قرار خواهی گرفت. اما نیازی به گفتن این نبود، معنایش واضح بود.
من تصمیم گرفتم که نقش قربانی را بازی نکنم و به همین دلیل به دقت به خطوط رسمی حزب پایبند ماندم، از خود واکنش‌های احساسی نشان ندادم و استدلال‌هایم را به شکلی کاملا حقوقی و دقیق ارائه دادم. شهادت من در تاریخ ۱۲آوریل۱۹۷۳، مثالی از جواب‌های مودبانه و دور زدن بود. الیوت ریچاردسون، وزیر دفاع، بیانیه‌ای مبهم در مورد اختیارات رئیس‌جمهور ارائه داده بود که من به آن استناد کردم و به سناتورها گفتم که ریچاردسون و راجرز «مساله را روشن کرده‌اند».
سناتور فولبرایت با تندی پاسخ داد: «به نظر من اصلا این موضوع را روشن نکرده‌اند» اما من همچنان به خط خود پایبند بودم.
سناتور جاویتس شخصا از من خواست تا قوانینی را که استدلال من بر آنها استوار بود، نام ببرم. به او گفتم: «تمام قوانینی که کنگره در مورد کامبوج تصویب کرده است» که تقریبا به اندازه دو وزیر دیگر، نوری به این موضوع تاباندم. روز بعد، روزنامه واشنگتن‌پست گزارش داد که کمیته روابط خارجی سنا تلاش کرده بود «توضیح دقیق‌تری از اختیارات دولت نیکسون برای ادامه بمباران آمریکا در کامبوج به دست آورد»، اما «موفق نشده بود». در برنامه خبری محبوب Face the Nation، فولبرایت شکایت کرد که راجرز و ریچاردسون از کمیته او طفره رفته‌اند و به جای آنها «آقایی - اسمش از یادم رفته - از وزارت امور خارجه» فرستاده شده است. خبرنگار CBS، ماروین کلب، مجبور شد نام مرا برای سناتور بیان کند. خب، ماموریت من این بود که هیچ بازتابی در رسانه‌ها نداشته باشم. پس فکر می‌کنم: ماموریت با موفقیت انجام شد.
نیکسون قانون محدودکننده قدرت‌های جنگی را وتو کرد؛ اما در پی وقایع معروف «کشتار شب شنبه» که در آن دادستان کل الیوت ریچاردسون و معاون او ترجیح دادند به جای اجرای دستور نیکسون برای اخراج بازپرس مستقل آرچیبالد کاکس استعفا دهند(یک رویداد فاجعه‌بار در ماجرای واترگیت) کنگره با اکثریت اندکی وتو را لغو کرد. دهه‌ها کشمکش بر سر قدرت‌های جنگی در پی آن آغاز شد. من همیشه باور داشته‌ام که اگر واترگیت و به‌ویژه کشتار شب شنبه رخ نداده بود، قانون قدرت‌های جنگی در آن زمان به قانون تبدیل نمی‌شد. اما نگرانی‌هایی که به وجود آورنده آن بودند حتی امروز هم ادامه دارند، با سوالاتی در مورد دامنه اختیار استفاده از نیروی نظامی که پس از حوادث ۱۱سپتامبر داده شد. به‌طور خلاصه، این مساله همچنان پابرجاست.
ادامه دارد
منبع: کتاب در دست انتشار « قضاوت درباره ایران»، نوشته قاضی چارلز براور
ترجمه دکتر حمید قنبری
