قدرت در دست دربار

در فاصله سال‌های ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ یعنی دوره شانزده‌‌ساله حکومت پهلوی اول، در مجلس شورای ملی در مجموع ۱۱۴۵ قانون در زمینه صنعت و اقتصاد به تصویب رسید که ۲۱۱ مورد قوانین و تعداد ۹۳۴ مورد نیز مقررات است. با توجه به آنکه در دوره پهلوی اول هشت دوره قانون‌‌گذاری مجلس شورای ملی شکل گرفته بیشترین تعداد قوانین تصویب‌‌شده به دوره‌های هشتم و نهم مجلس و کمترین به دوره پنجم و دوازدهم اختصاص دارد. در مقایسه تعداد قوانین صنعتی با تعداد کل قوانین مصوب مجلس شورای ملی از میان ۱۷۳۶ قانون مصوب، ۲۱۱مورد به امور صنعتی اختصاص داشته که این رقم معادل ۱۵/ ۱۲ درصد از کل قوانین مصوب است. بیشترین تعداد تصمیمات صنعتی در سال‌های ۱۳۱۱ و ۱۳۱۵ و کمترین آن در سال ۱۳۰۴ و ۱۳۰۵ بوده است. در فاصله شش سال بین ۱۳۱۰-۱۳۱۶ حدود ۷۲۴ تصمیم در زمینه صنعت اتخاذ شد که معادل ۶۳درصد از کل تصمیمات صنعتی دولت بود. مروری بر برنامه‌ها و تصویب‌‌نامه کابینه‌ها نشان می‌‌دهد بیشترین تعداد سیاستگذاری‌‌های صنعتی نیز در فاصله کابینه اول مهدی قلی‌‌خان هدایت تا کابینه متین‌‌دفتری صورت گرفته است. با وجود تصویب قوانین و مقررات متعدد در زمینه اقتصاد و صنعت در نهاد مجلس در فاصله سال‌های ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ بسیاری از این قوانین و مقررات عمدتا بنا به دستور رضاخان به نمایندگان مجلس به تصویب می‌‌رسید و بسیاری از این قوانین و مقررات به‌طور عمده از پشتوانه تحقیقی و علمی کافی برخوردار نبود. به‌عنوان نمونه می‌‌توان به قوانین ساخت راه‌‌آهن، قانون تجارت خارجی، قانون تاسیس شرکت‌های دولتی و... اشاره کرد. ضعف در فرآیند بررسی و تحقیق را بیش از هر چیز باید در ساخت قدرت سیاسی در ایران عصر پهلوی اول و چرخش قدرت از مجلس به سوی دربار و البته سرشت مجلس در این سال‌ها جست‌وجو کرد.

چرخش قدرت از مجلس به دربار

با پیروزی انقلاب مشروطه، ایران شاهد برپایی مجلس شورای ملی بود. براساس قانون اساسی، مشروطیت مجلس از جایگاه بالایی برخوردار بود و پس از قرن‌‌ها جایگاه شاه و سلطنت را از مقامی که به آن سایه خداوند روی زمین گفته می‌‌شد به زیر سایه قدرت مردم در قالب نهادی به نام مجلس کشاند. مجالس پس از مشروطه عمدتا از قدرت قابل قبولی برخوردار بودند و در برابر مطامع شاه قاجار ایستادگی می‌‌کردند؛ اما این شرایط با تغییرات ایجادشده در ساخت قدرت سیاسی و جابه‌‌جایی قدرت از سلسله قاجار به پهلوی تغییر کرد. رضاخان که خود با حمایت نمایندگان مجلس و نخبگان سیاسی به مقام سلطنت رسیده بود پس از مدتی درصدد کسب قدرت تمام‌‌عیار سیاسی برآمده و در این رهگذر بیش از هر چیز نهاد مجلس را هدف گرفت. بی‌‌تردید مجلس قدرتمند که در برابر خواسته‌های شاه ایستادگی می‌‌کرد هرگز مورد نظر رضاخان نبود و او نمی‌‌توانست رقیبی قدرتمند در عرصه سیاستگذاری کلان کشور مانند مجلس را تحمل کند. از این رو با توجه به ضرورت حفظ نهادهایی مانند مجلس، رضاخان تصمیم گرفت مجلس را از مهم‌ترین نهاد تصمیم‌‌ساز در کشور به نهادی مطیع و صوری تبدیل کند. نتیجه این سیاست چرخش قدرت از مجلس به سمت دربار و به‌صورت مشخص شخص شاه بود که با آرمان‌‌ها و البته قوانین مشروطه فرسنگ‌‌ها فاصله داشت.

به همین دلیل است که برخی بر این باورند که اگر در دوره شانزده‌‌ساله رژیم پهلوی اول همان شکل ظاهری و صورت ابتدایی مجلس شورای ملی نبود بهتر بود؛ زیرا در آن صورت با اطلاق عنوان حکومت استبدادی به این رژیم، افکار عمومی برای دفاع از قانون اساسی و حکومت ملی زودتر به هیجان می‌آمدند و در مقام احقاق حق قانون برمی‌‌آمدند. درحالی‌که وظیفه مجلس در ظاهر امر رعایت کردن قوانین مشروطه بود، اما در باطن اجرای آن چیزی بود که از دربار دستور داده می‌‌شد. مجلس ششم دو سال به این صورت ادامه یافت و نمایندگان آنکه از روی فهرست نظمیه‌ها انتخاب شده بودند آن را میراث پدر خود می‌‌دیدند که در دوره‌های دیگر نیز ادامه خواهد داشت و حق آنهاست؛ در واقع به یک شغل دولتی تشبیه شده بود تا نمایندگی ملی. از دوره هفتم به بعد تا پایان دوره دوازدهم در تاریخ آبان ۱۳۲۰، انتخابات مجلس شورای ملی به این ترتیب بود که از سوی وزارت کشور به استانداران و فرمانداران محرمانه دستور داده می‌‌شد تا کمیسیونی با حضور رئیس دادگستری، رئیس دارایی، رئیس شهربانی و رئیس قشون تشکیل دهند و چند نفر از ملاکان و تاجران با توجه به سوابقی که دارند در نظر بگیرند و اسامی آنها را به تهران بفرستند تا از بین پیشنهادشدگان چند نفری که باید در آن حوزه انتخابیه نماینده شوند تعیین و در دادن رای به آنها اقدام شود.

مخبرالسلطنه هدایت در خاطرات خود می‌‌نویسد که برای محاکمه وزرا تصویب مجلس لازم بود؛ اما در این دوره از وکلایی چند سلب مصونیت شد؛ جواد امامی، اسماعیل عراقی، اعتصام‌‌زاده و رضای رفیع. کسی اسم شاه را بر زبان می‌‌آورد یقه‌‌اش را می‌‌چسبیدند که منظورت چه بود و گاهی هر مهمل که می‌‌خواستند به آن می‌‌بستند و راه دخلی برای ماموران بود. وی در جایی دیگر می‌‌نویسد: در دوره پهلوی هیچ کس اختیار نداشت، تمام امور باید به عرض برسد و به آنچه فرمایش می‌‌رود رفتار کنند و تا درجه‌‌ای که اختیار نباشد، مسوولیت معنا ندارد. می‌‌توان گفت از سال۱۳۰۷ حکومت استبدادی به خودکامگی و پس از آن به حکومت دلخواهانه و خودسرانه تبدیل شد. در دوره نخست‌‌وزیری رضاخان انحرافاتی از برخی اصول قانون اساسی صورت می‌‌گرفت؛ اما حکومت در مواردی که صرفا شخصی نبود هنوز مشروطه بود و تا اندازه‌‌ای به نظر وزارتخانه‌ها و عقاید مجلس توجه می‌‌شد و به این ترتیب روش تعدیل و توازنی وجود داشت. در اوایل کار رضاخان نیز رفتار خودسرانه در ایالات و شهرستان‌ها وجود داشت؛ اما این کار نظام‌‌یافته و برنامه‌‌ریزی‌‌شده نبود و تا پیش از مجلس هفتم به مرکز تسری نیافت. اما نمایندگان مجلس هفتم به بعد بدون استثنا ابتدا باید رضایت دربار پهلوی را کسب می‌‌کردند و حتی مبلغی نیز به‌صورت پنهانی به وزیر دربار می‌‌دادند و شرط معین را هم که رای دادن به هر لایحه‌‌ای که از طرف دولت بیاید به مجلس بدون اعتراض قبول می‌‌کردند؛ در این صورت نام آنها وارد لیست می‌‌شد و مشخص می‌‌کردند که از چه محلی انتخاب شوند و آن فهرست به دست نظمیه مرکز داده می‌‌شد. با شکل‌‌گیری چنین مجلسی مشخص بود که جایگاه نهاد مجلس در زمینه سیاستگذاری‌‌های کلان از جمله در بخش اقتصادی به‌‌شدت تقلیل می‌‌یابد. این موضوع به‌‌ویژه از سال۱۳۱۰ به بعد نمود بیشتری داشت.

از ۱۳۰۴ تا ۱۳۱۰ نقش هیات وزیران و نهادهای ذی‌ربط در برنامه‌‌ریزی صنعتی کمرنگ‌‌تر از نقش مجلس شورای ملی بود؛ اما از این سال به بعد شاهد افزایش دخالت هیات وزیران هستیم. در ساختار حکومت و نظام تصمیم‌‌گیری عصر پهلوی اول هر چه از سال‌های نخست دور می‌‌شویم به سوی تمرکز تصمیم‌‌گیری در نهاد سلطنت و دستگاه دولت به‌عنوان آلت اجرایی آن در حرکت هستیم. این مساله به ضعف در مجلس شورای ملی بازمی‌‌گردد درواقع فقدان اتفاق نظر در نمایندگان مجلس برای ایجاد تغییرات، حکومت را در دخیل ساختن آنان در بخش‌های مختلف تصمیم‌‌گیری دچار تردید می‌‌کرد. این مساله در سال‌های پایانی بیشتر مشهود بوده و نقش مجلس را در تصمیمات اساسی به حداقل می‌‌رساند و زین پس مسائل اساسی بخش اقتصاد و حوزه صنعت به دو نهاد سلطنت و دستگاه دولت منتقل شد. در این سال‌ها مجلس در تصمیم‌‌سازی‌‌ها و تصمیم‌‌گیری‌‌ها حضور داشته و با تصویب و اجرای قوانین به نقش خود ادامه می‌‌دهد؛ اما از مجلسی سخن می‌‌گوییم که نه نمایندگان آن نماینده واقعی ملت بودند و نه توان مخالفت با طرح‌ها و لایحه‌های مورد نظر دو نهاد سلطنت و دربار را داشتند؛ به‌عنوان نمونه در مشروح مذاکرات مجلس در این سال‌ها مخالفت با طرح یا برنامه‌‌ای که شاه درباره آن نظر مساعد و مثبت داشته سیر نزولی یافته و به‌‌تدریج از میزان آن کاسته شده است.