دلایل ناکامی‌های نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایرانِ دوره پهلوی دوم
شکست سازمان برنامه‌ریزی
احمد آرامش در کنار اعضای کابینه شریف امامی
دوره پهلوی نقطه آغازین فعالیت‌های محسوس نوسازی در ایران است. در این عصر «جوانب اثبات‌گرایانه و ابزاری تمدن مدرن» مورد تاکید قرار گرفت. به گفته نویسندگان و اندیشمندان، ماهیت نوسازی حکومت پهلوی «اجباری و از بالا»، «قضایی و فیزیکی»، «اقتدارگرایانه و دولت‌مدار»، «تکنولوژیک و ابزاری»، «مبتنی‌بر دیکتاتوری»، «آمرانه»، «تمرکزطلب و ملی‌گرایانه»، «شبه‌مدرنیستی و مطلقه» و «خودکامه و استبدادی» بوده است. تقریبا کلیه محققان بر شکل اقتدارگرایانه و استبدادی نوسازی در این دوره تاکید می‌کنند. این نوع درک استبدادی از حکومت و تلاش‌های نوسازی آن، فقط برداشت اندیشمندان نیست بلکه خواسته و اندیشه حاکمان این عصر بوده است. برای نمونه اسدالله علم از سیاستمداران و نزدیک‌ترین افراد به محمدرضا پهلوی، به‌طور تلویحی ماهیت حکومت وقت را «مطلقه همراه با تلون و بی‌عدالتی» بیان می‌کند.
به‌طور کلی اکثر نظریات موجود، با هم در ماهیت و نوع اصلاحات در این عصر یعنی دولتی بودن، غیرداوطلبانه و ابزاری بودن آن اشتراک دارند. «دولت‌سالاری تنها شیوه اداره امور ایران در قرن بیستم بوده است.» در نوسازی دولتی و عامرانه این قرن، هدف بیشتر رشد اقتصادی بود به همین خاطر آن را «نوسازی و مدرنیزاسیون اقتصادی و فنی» خوانده‌اند. این نوسازی با نوسازی سیاسی و توجه به ابعاد فرهنگی همراه نبود و در آن «غرب‌زدگی و غرب‌گرایی» رشد یافت.
نکته دوم در مورد ارتباط دولت با توسعه، بحث تقلیل آگاهانه یا ناآگاهانه توسعه به «عمران» بود. قطعا این اقدام با عناصر فرهنگی و ساختاری جامعه مرتبط بوده است. البته قصد نداریم تمایز روشنی میان «عمران» و «توسعه» بیابیم؛ اما واقعیت امر این است که برنامه‌های موسوم به «عمران»، توسط نخبگان غیرحساس به مسائل اجتماعی و فرهنگی به‌ویژه مهندسان و برنامه‌ریزان مطرح می‌شد و بیشتر بر تحولاتی از جامعه تاکید می‌کرد که ابعاد فیزیکی و اکولوژیکی داشتند و به آسانی در قالب برنامه و طرح درمی‌آمدند. بنابراین عمران مفهومی بوده است که در شرایط رشد و گسترش عوامل فنی طرح می‌شد، بی‌آنکه به خواسته‌ها و قابلیت‌های فرهنگی و اجتماعی جامعه توجه کند. هدف توسعه شتابان با برنامه‌های مختلف، جایی برای حضور آشکار سنت‌ها و ارزش‌های فرهنگی نمی‌گذاشت؛ بنابراین تا مدت‌ها فرهنگ و نگرش‌های اجتماعی عمیقا تابع تصمیمات مهندسان اجتماعی قرار گرفته بودند، غافل از اینکه هرگز به آن تسلیم نخواهند شد.
ایدئولوژی رایج نوسازی پهلوی، تکنوکراسی یا «مهندسی اجتماعی» بود. از این رو، برنامه‌های عمران و توسعه در این فضا نیز «موضوعی صرفا علمی و فنی» بودند یعنی به واقع نام‌های «مدرنیته ابزاری و تکنولوژیک» بر آن قابل‌اطلاق است. در تفکر مهندسی اجتماعی توسعه، دولت و نظام برنامه‌ریزی دولتی، نقش بنیادین و حتی تمام‌کننده را دارند. ریشه این تفکر را می‌توان در نظریات کینز و گالبرایت در بحبوحه جنگ دوم جهانی جست‌و‌جو کرد که به نقش دولت در توسعه و فعالیت‌های کلان اقتصادی اعتقاد داشتند.
حاکمان عصر پهلوی (پدر و پسر)، طرفدار شدید دولتی شدن فعالیت‌ها و صنایع و تجارت خارجی بودند و اعتقادشان بر این بود که هر چیزی را که ممکن است دولتی کنند. همین بینش در کارگزاران اجرایی دولتی نیز وجود داشت. فرمانفرمائیان از مدیران ارشد سازمان برنامه می‌گوید: «تز سازمان برنامه و ما این بود که به وسیله دولت می‌توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می‌توانیم مملکت را خیلی سریع‌تر پیش ببریم»... «ما معتقد بودیم در یک محیط دموکراتیک، از لحاظ سیاسی، دولت می‌تواند دخالت‌هایی در کار بکند که اقتصاد را تندتر پیش ببرد.» این نوع اندیشه دولت‌خواهی در توسعه به کنایه «ایدئولوژی توسعه» نامیده شده است که همانند تمام شیوه‌های تفکر جمع‌گرایانه، فردستیز و در نتیجه عملا ترقی‌ستیز و نهایتا ضدتوسعه است.»
در مهندسی توسعه، ویژگی‌های ابزاری و عینی، اصل و شاید تمام توسعه قلمداد می‌شدند. مهم‌ترین ابزار مهندسی اجتماعی یا توسعه دولت‌محور عصر پهلوی دوم، «نهاد برنامه‌ریزی» بود. بر پایه تکنوکراسی دولتی، یک نظام و تشکیلات برنامه‌ریزی (سازمان برنامه و بودجه) ایجاد شد که تلقی «مافیای برنامه» از آن دور از واقعیت نیست. فرمانفرمائیان می‌گوید: «من اعتقاد داشتم مافیای برنامه - یعنی اتحاد گروه‌های همفکر و معتقد به برنامه‌ریزی - باید در تمام وزارتخانه‌ها و کارخانه‌ها دست داشته باشد.»
نظام جدید برنامه‌ریزی با حمایت‌های مستقیم آمریکا و بانک جهانی، پنج برنامه را ساماندهی و تنظیم کرد که در طول هر یک با صرف هزینه‌های هنگفت، ناشی از درآمدهای نفتی، تحولی در بخش‌های اجتماعی ایجاد شد. اما با وجود رخداد بعضی تحولات زیربنایی مهم در کشور درنتیجه گسترش سامان جدید، اعتقاد بر این است که این نظام در پیشبرد اهداف توسعه ملی چندان موفق نبوده است. نخست در انتقاد به نفس امر برنامه‌ریزی و ساختار دولت‌گرای برنامه‌ریزی در ایران گفته می‌شود «برنامه‌های ۵ ساله توسعه یکی از مصیبت‌های جهان سوم در قرن بیستم بوده است. در ایران اقتصاد فرمانی، منجر به ایجاد جامعه دستوری، فساد مسوولان، رانت‌ها، انحراف قیمت‌ها و... شد.»
در گزارشی آمده است که «برنامه‌ریزی نیم قرن ایران به پیشرفت اقتصادی نینجامیده است. پیشرفت بیشتر به خاطر ناسیونالیسم و کنترل روی نفت، تعرفه‌ها و روابط با خارجی‌ها بوده است.» کاتوزیان می‌نویسد: «آنچه در این سال‌ها روی داد نه پیشرفت اجتماعی-اقتصادی بود و نه مدرنیسم بلکه شبه‌مدرنیسمی بود که عواید نفت آن را تسریع کرد.» در منبع دیگری در نقد نظام برنامه‌ریزی آمده است: «با همه کوشش‌های دولت، سازمان برنامه و بودجه قادر نبود تا تغییرات موردنیاز در جامعه را برای رشد حقیقی اقتصادی فراهم کند. نخست اینکه هدف برنامه‌ها کاهش نابرابری اقتصادی یا پیدایش مشاغل بیشتر نبود؛ بنابراین تاکیدات روی تاسیس صنایع سرمایه‌بر قرار گرفت. دوم نوسازی اقتصادی مطابق با نوسازی دستگاه سیاسی نبود. درنتیجه درحالی‌که رشد اقتصادی در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۵۰ چشمگیر بود، دستگاه سیاسی دولت توسعه‌نیافته باقی ماند و قادر نبود از عهده نیازهای یک جامعه مدرن برآید.» ابراهیم رزاقی در ارزیابی وضعیت کلان برنامه‌های توسعه می‌نویسد: «با اجرای این برنامه‌ها، کلیه درآمدهای حاصل از صادرات نفت در ازای واردات کالا و خدمات به خارج بازگردانده شد. اجرای پنج برنامه عمرانی زیر نظارت و تاثیر مستقیم و غیرمستقیم غرب، با وجود گوناگونی در اهداف آنها و افزایش شدید هزینه‌های هر برنامه نسبت به برنامه پیش از آن، رشد سرمایه‌داری را در ایران تشدید کرد ولی توسعه به‌بار نیاورد و وابستگی را گسترده‌تر و ژرف‌تر کرد.»
مسوولان سازمان برنامه نیز در سطحی خرد با تاکید بر ضوابط برنامه‌ریزی در کشور، به فعالیت‌های بدون ضابطه و فراتر از قوانین برنامه اشاره می‌کنند و می‌گویند«انضباط برنامه‌ریزی در کشور رعایت نشد و همین امر باعث شد، برنامه‌ریزی یک ورزش عبثی شود که کشور در سی سال برنامه عمرانی و سازمان برنامه گرفتار آن بود. عملا برنامه‌ریزی‌های متوسط‌المدت ما، ورزش برنامه‌ریزی بود، یعنی یک برنامه‌ریزی ذهنی و در واقع خیالی بود.»
یکی از عوامل مطرح در ناکامی برنامه‌های توسعه، قلمرو، ماهیت و الگوی برنامه‌ریزی در کشور بوده است. مدل برنامه‌ریزی بخشی یا برنامه‌ریزی مبتنی بر جدول داده- ستانده از اصول برنامه‌های توسعه در ایران بوده است. این نوع برنامه‌ریزی در این اندیشه ریشه داشت که طراحی و اجرای چند طرح عمرانی اساسی در چند بخش استراتژیک اقتصاد، کشور را به توسعه خواهد رساند. این نوع برنامه‌ریزی که کاملا معطوف به توسعه اقتصادی است، در اثر عوامل دیگر به‌ویژه عوامل سازمانی و محیطی، سبب نوعی شکاف میان بخش‌های اجتماعی می‌شد که در نهایت به نابسامانی و دوگانگی ساختاری در کشور کمک کرد. فرض این نوع برنامه‌ریزی تاکید بر نفس برنامه و اجرای آن به‌جای تمرکز بر فرآیند برنامه‌ریزی بود. این شیوه عملکرد، به برنامه‌ریزی تنها به عنوان عنصر و عاملی برای توسعه توجه می‌کند، بی‌آنکه به نتایج پیامدهای آن به‌ویژه در ارتباط با عوامل ساختگی و فرهنگی نظر داشته باشد. این‌گونه برنامه‌های بخشی، توازن سنتی بخش‌های مختلف جامعه را به‌هم زد و تعادل و توازن جدیدی مبتنی بر منطق جدید توسعه به‌جای آن ایجاد نشد.
بخش مهم دیگری از کاستی‌ها و ناکامی‌های فعالیت‌های برنامه‌ای در کشور، به جایگاه نهادین سازمان برنامه و تفکر برنامه‌ای در کشور برمی‌گردد. مهم‌ترین شکل آشکار آن، کم‌توجهی و بی‌اعتقادی سازمان‌های مختلف از جمله شاه به تفکر کارشناسی، ارزیابی، مطالعه و نهایتا برنامه‌ریزی بود. در واقع تضاد بین تکنوکرات‌ها، دولت و حاکمیت، نقش اساسی را در تحقق نیات برنامه بازی می‌کرد. سیستم دولتی اعتقاد به این‌گونه برنامه‌ها نداشت، شاه نیز تا سال‌های اوایل دهه ۵۰ بر این گمان بود که می‌توان براساس مناسبات و سازوکار سنتی و ملوک‌الطوایفی جامعه را هدایت کرد، اما بدنه کارشناسی دولت گاه چنین اجازه‌ای نمی‌داد. عبدالمجید مجیدی از مسوولان سابق سازمان برنامه می‌گوید: «از ابتدای تشکیل سازمان برنامه، همیشه به این سازمان به یک دید شک و تردید نگاه می‌کردند، به‌خصوص شخص شاه.» وی ادامه می‌دهد که «تمام برنامه‌های پنج‌گانه ما تقریبا برنامه روی کاغذ بودند. اصول، فلسفه و سیاست‌های برنامه رعایت نمی‌شد؛ چون به آن اعتقاد نداشتند.» مک لئود نویسنده و سخنگوی مشاوران هاروارد در برنامه سوم توسعه در تحلیل خود از نگرش ایرانیان در مورد تفکر برنامه‌ریزی می‌نویسد: «انجام تغییرات اجتماعی (از طریق برنامه) در مقیاس موردنظر برای ایران، حتی اگر از طریق انقلابی صلح‌آمیز باشد، قربانیان خاص خود را می‌طلبد. این تغییرات مستلزم درک عمیق کشور و همدردی با آن و نیازهایش، ایمان عمیق و محکم به منزلت و قابلیت‌های آن و پایمردی و ایثار در راه همه هدف‌های کشور است؛ به نظر ما فرآیند توسعه در مراحل اولیه خود بسیار بیشتر از صلاحیت‌های فنی، نیاز به این نگرش‌ها دارد.»
شواهد و گفته‌ها نشان می‌دهد که در سازمان برنامه‌ریزی، بعضی نظرات کارشناسی و علمی مطرح می‌شد که اصحاب قدرت آن را نمی‌پذیرفتند. از طرفی گاهی افراد صاحب قدرت از جمله شاه خواسته‌هایی را مطرح می‌کردند که با نظرات کارشناسی مربوط به آن همخوانی نداشت. در این شرایط بخشی از مشکلات این بود که طراحی‌های کارشناسی با علایق، سلایق، منافع و قدرت سیاسی شروع به تعارض می‌کرد که در نهایت امور را به اختلال می‌کشاند. جایی که قدرت سیاسی می‌خواست کار را جلو ببرد، منطق، قواعد اجتماعی و اقتصادی سد راه می‌شد و آنجایی هم که تشکیلات فکری و کارشناسی مانند سازمان برنامه سعی می‌کرد عقلایی و منطقی پیش بروند، منافع و اهداف قدرت سیاسی مانع آن بود. برای مثال شنیده شده است که هویدا به مزاح یا واقعی گفته بود من می‌بینم اقتصاددانان چه پیشنهاد می‌کنند؛ عکس آن را انجام می‌دهم.
یکی از عوامل اصلی این تعارض، نابرابری و عدم توازن جایگاه‌های نهادی و سازمانی در تمکین و رعایت قواعد برنامه یا به تعبیر مک لئود و همکاران «ناهمزیستی سازمان برنامه و دولت» بود. سازمان برنامه که تا حدی به‌دلیل وجود سوء‌ظن به تشکیلات سنتی دولت ایجاد شد برای خود نقش ستادی همچون دولت درون دولت قائل بود. اما این نقش نیاز به در اختیار داشتن تاکتیک‌هایی فراتر از امکانات خود داشت که عملا وجود نداشت. سازمان قادر به هماهنگی بین بخشی نبود و توان مقابله با بخش‌های خودسر و ناهمسو را نداشت، در نتیجه به مبارزه‌ای در قدرت افتاد که دوام نداشت. اختلاف بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌ها در انجام پروژه‌ها موجب تاخیر و عدم به‌کارگیری کامل نیروها در اجرای برنامه‌ها بود. نابرابری بخشها و سوء‌مدیریت و فساد، عایدات نفتی را از سازمان برنامه به سمت مخارج عمومی منحرف کرد. بخشها در کشور وضع معینی نداشتند. بخش دفاعی که زیرنظر شاه بود وضع ممتازی داشت. بخش نفت وضع خاص و ممتازی داشت. اینها مشکلات و گرفتاری کار (ما) بود. فرمانفرمائیان می‌گوید من و جمشید آموزگار که وزیر دارایی بود از لحاظ سیاست‌های پولی و اعتباری آبمان در یک جو نمی‌رفت. در برنامه پنجم مقدار زیادی نظرات سازمان برنامه مورد تایید قرار نگرفت، مقداری را شاه قبول نکرد. دولت هم بیشتر در تایید نظرات شاه بود که با نظرات سازمان برنامه اختلاف داشت. این اختلاف‌ها و تعارض‌ها که به شکل بارز در نظام برنامه‌ریزی کشور حضور داشتند، مانع از تحقق کامل اهداف برنامه می‌شدند.
برتری رای شاه بدون توجه به جوانب امر و عدم اعتقاد به انجام مطالعات کارشناسی در حوزه‌های مختلف از جمله فعالیت‌های برنامه‌ریزی، قطعا مانع دیگری بر سر راه برنامه‌ریزی موفق بوده است. شخص شاه نسبت به سازمان برنامه و توانایی آن برای رسیدن به توسعه چندان اطمینان نداشت. یکی به این خاطر که بخش مهمی از درآمد کشور توسط این سازمان به‌کار گرفته می‌شد، دوم اینکه از نافرمانی احتمالی کارشناسان و مسوولان سازمان برنامه بیم داشت. حتی گفته می‌شود که از غلبه تفکر کمونیستی در این سازمان نگران بوده است. نشانه مهم این بی‌اعتمادی شاه به سازمان برنامه، مطلقه‌گرایی او در حاکمیت و دادن دستورات و طرح‌هایی بود که بدون توجه به نظرات و فعالیت‌های سازمان برنامه، آنها را برای کشور لازم‌الاجرا می‌دانست. برای مثال هنوز ماه‌های اول برنامه سوم بود که یک‌باره انقلاب سفید یا انقلاب شاه و ملت صورت گرفت که اصلا در کادر برنامه نبود. اعلی‌حضرت ... در برنامه سوم فقط یک جلسه به سازمان برنامه آمدند و اصول برنامه سوم برایشان توضیح داده شد... تا برنامه سوم تقریبا می‌شود گفت که شاه به برنامه توجهی نداشت، حتی آن را قبول نداشت. اصلا به برنامه‌ریزی به آن معنی که سازمان (ما) فکر می‌کردیم اعتقاد نداشت.
عامل دیگر که آینده بهره‌وری و مهم‌تر از همه، امنیت فعالیت‌های برنامه‌ریزی را شدیدا به خود وابسته کرده بود، منبع تامین هزینه‌ها یا قیمت نفت بود. بی‌ثباتی درآمد نفت سبب می‌شد دولت فراتر یا گاهی بی‌توجه به قوانین برنامه‌ها عمل کند. برای مثال بحران نفت در جریان ملی شدن نفت باعث شد که برنامه اول عملی نشود. یا در جریان برنامه پنجم، افزایش قیمت نفت باعث فراتر رفتن دولت از اهداف و قواعد برنامه بود. مجیدی با تاکید بر این مشکل می‌گوید: مساله درآمد نفت و تعیین سقف‌های برنامه، معضلی بود که ما همیشه با آن روبه‌رو بودیم. این معضل فقط عملکرد سازمان برنامه را تحت‌تاثیر قرار نمی‌داد، بلکه فرآیند توسعه کشور را به دو دلیل به خود وابسته کرد. دلیل اول اتکای آن به بازار نفت که به عنوان منبع ارزی و ریالی فعالیت‌های عمرانی کشور بود و دوم اینکه مدیریت بهره‌برداری و توزیع آن به دست دولت افتاد، دولتی که سالیان دراز به‌واسطه حاکمیت نظام زمینداری بر کشور، تجربه بهره‌برداری و تخصیص منابع را نداشته است. به این دلیل نفت در ایران، به‌جای عقلانیتی نشست که باید در رگ‌های سامان بوروکراتیک و نظام برنامه‌ریزی جریان داشته باشد. یعنی نظام زمینداری بوروکراتیک به بوروکراسی نفت پایه تبدیل شد. نفت در سامان جدید، عدم عقلانیت سیستم بوروکراسی نوین را پنهان نگه می‌داشت و مانع از تضعیف آن می‌شد.
از مقاله‌ای با عنوان«دلایل ناکامی نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایران عصر پهلوی دوم» به قلم دکتر مهدی طالب و دکتر موسی عنبری
