تاثیر تمرکزگرایی بر اقتصاد سیاسی عصر پهلوی اول
شکل‌گیری نظام اداری جدید
به‌این ترتیب پس از جنگ جهانی اول لزوم شکل‌گیری حکومت مرکزی مقتدر رفته رفته در کشور احساس شد.
تاسیس نهادها و ابزارهای ایجاد تمرکز سیاسی
برای شکل‌گیری حکومت مرکزی مقتدر، تاسیس نهادها و فراهم آوردن ابزارهایی لازم بود که از آن میان است:
۱- ایجاد ارتش دائمی نیرومند.
۲- تشکیل دیوان‌سالاری کارآمد و متمرکز.
۳- احداث شبکه حمل‌ونقل گسترده و منظم.
تاسیس و فراهم آوردن چنین نهادها و ابزارهایی اگرچه برای ایجاد حکومت مرکزی مقتدر لازم و ضروری بود، اما مهم‌تر از آن، وجود فردی بود که بتواند از عهده چنین کاری برآید. انجام این کار با توجه به اوضاع نابسامان سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران پس از جنگ امری دشوار به نظر می‌رسید. به همین دلیل فردی که درصدد انجام این کار بود، باید از ویژگی و توانایی‌های خاصی برخوردار باشد. مطالعه تاریخ ایران نشان می‌دهد که در شرایط هرج‌ومرج سیاسی و اجتماعی تنها کسی می‌توانست از انجام چنین کاری برآید که از امکانات بیشتری برای به‌دست گرفتن قدرت و تبدیل آن به یک حکومت مرکزی مقتدر برخوردار باشد. نبود قواعد مشخص در رابطه میان حکومت و مشروعیت و معطوف بودن مشروعیت حکومت به توان آن در اعمال هرچه بیشتر قدرت، در به‌وجود آمدن این وضعیت نقش مهمی داشت. در واقع با اعمال چنین قدرتی، امنیت به جامعه بازمی‌گشت و در اثر بازگرداندن همین امنیت بود که مشروعیت حکومتی جدید از سوی آن جامعه مورد پذیرش قرار می‌گرفت. این شرایط در مورد ایران هرج‌ومرج زده پس از جنگ جهانی اول نیز صدق می‌کرد. بروز بی‌نظمی و هرج‌ومرج و مطالبه برقراری نظم و امنیت از سوی جامعه، به رضاخان این امکان را داد که با تکیه بر نیروهای قزاق تحت امر خود، سایر رقیبان را از صحنه خارج کند و با برقراری امنیت، قدرت را به‌دست گیرد و آن را به قدرتی فردی تبدیل کند. برای انجام چنین کاری، وی همانند سایر حاکمان خودکامه، دست به ایجاد شبکه گسترده نهادهای محوری مانند پلیس و نیروهای نظامی و ادارات و وزارتخانه‌ها زد. این نهادها مهم‌ترین ابزارهایی هستند که حاکمان خودکامه برای حفظ حاکمیت فردی خود به‌کار می‌گیرند. در واقع تاسیس و به‌کارگیری درست همین نهادها در راستای اعمال حاکمیت فردی بود که به رضاخان کمک کرد تا بتواند حکومت مرکزی مقتدری ایجاد کند.
در میان نهادهای ایجاد شده، ارتش نقش مهمی در تحقق حکومت مرکزی مقتدر داشت. در شرایط سیاسی حاکم بر ایران پس از جنگ جهانی اول که در هر گوشه از آن قدرت‌های محلی و جریان‌های جدایی‌طلب سر برآورده بودند، تشکیل ارتش جدید برای از بین بردن این جریان‌ها ابزاری بسیار مهم و کارساز بود. حرکت به سوی ایجاد چنین ارتشی از بهمن سال ۱۳۰۰ با تاسیس دانشکده افسری آغاز شد. در ادامه این روند و برای تربیت نیروی کارآمد، مجلس در تابستان سال ۱۳۰۱ تصویب کرد تا شصت نفر برای تحصیل در علوم نظامی به فرانسه اعزام شوند. در سایه چنین اقدامی هسته اولیه ارتش نوین در دولت جدید شکل گرفت. اما برای تشکیل ارتش مناسب هنوز اقدام‌های زیادی لازم بود. به این منظور ابتدا لازم بود تا وضعیت غیرمنظم و غیرمنسجم نظامی ایران که از عصر قاجار به‌جای مانده بود بازسازی شود. در زمان قاجار با توجه به شرایط نیمه استعماری و متاثر بودن سیستم سیاسی از قواعد نظام ایلی امکان تشکیل ارتش دائمی منظم وجود نداشت. تا پایان حکومت محمدشاه نیروهای نظامی از جنگجویان قبایل و ایلات تشکیل می‌شد که در صورت فراخوان شاه توسط حکام مناطق مختلف و سران ایلات و عشایر، در التزام رکاب شاه به مناطق جنگی اعزام می‌شدند.
این روش، ناکارآمدی خود را از زمان ناصرالدین شاه، بیشتر به‌دلیل ناآشنایی این نیروها به شیوه‌ها و تاکتیک‌های جدید جنگی، نشان داد. به این ترتیب اهمیت وجودی چنین نیروهایی کم شد و لزوم تشکیل نیروهای نظامی آموزش دیده ایجاد شد. نخستین اقدام در این راستا توسط امیرکبیر صورت گرفت، ولی کوتاه بودن زمان این اصلاحات به‌دلیل مرگ وی و همچنین فراهم نبودن ساختارهای مناسب سیاسی و اقتصادی، موجب ناکامی آن شد. در ادامه این روند اگرچه در زمان ناصرالدین‌شاه نیروهای قزاق با کادر فرماندهی افسران روسی و پس از پیروزی انقلاب مشروطه و با تلاش مشروطه‌خواهان نیروهای ژاندارمری با کادر فرماندهی افسران سوئدی تشکیل شد؛ اما به‌دلیل حاکم بودن شرایط نیمه‌استعماری تشکیل ارتش دائمی متحدالشکل در ایران تا پایان حکومت قاجار ممکن نشد.
چندپارگی نیروهای نظامی، با تشکیل (S.P.R) نیروی پلیس جنوب انگلیسی‌ها که در طی سال‌های جنگ جهانی اول تشکیل دادند، تشدید شد.
به این ترتیب پس از جنگ جهانی اول دست‌کم چهار نیروی نظامی متفاوت با فرماندهی مجزا در ایران وجود داشت. این نیروها عبارت بودند از:
۱- نیروهای بریگاد مرکزی که وظیفه محافظت از شخص شاه و پایتخت را بر عهده داشتند.
۲- نیروهای قزاق.
۳- نیروهای ژاندارمری.
۴- پلیس جنوب.
با توجه به چنین وضعیتی، از بین بردن این چندگانگی و تحت فرماندهی واحد درآوردن این نیروها نخستین اقدام پیش روی رضاخان بود. از میان نیروهای موجود پیش از همه پلیس جنوب در آذر ۱۳۰۰ (دسامبر ۱۹۲۱ م) با توافق میان دولت‌های ایران و انگلیس منحل شد و فرمانده‌های انگلیسی آن از کشور خارج شدند. سایر نیروهای نظامی هم که عمدتا نیروهای قزاق و ژاندارمری بودند به همراه بریگارد مرکزی، و واحدها و ادارات وزارت جنگ در ۱۴ دی ۱۳۰۰ در یکدیگر ادغام شدند و شالوده ارتش جدیدی را که متشکل از پنج لشگر بود، تشکیل دادند. ارتش جدیدی که به‌این ترتیب شکل گرفت با ۲۰ هزار نیرو به انجام ماموریت اصلی خود یعنی سرکوب نیروهای مرکزگریز و قدرت‌های محلی رهسپار شد. رضاخان فرماندهی این ارتش را که به زودی نفرات آن به چهل هزار نفر رسید، به دوستان صمیمی و همکاران سابق خود در نیروی قزاق سپرد. با تکیه براین نیروها سراسر کشور به شش منطقه نظامی تقسیم و کنترل هر منطقه به یک لشگر و فرمانده ارشد آن، امیرلشگر، واگذار شد. وظیفه اصلی این لشگرها در مناطق تحت ماموریت، برقراری امنیت، سرکوب مخالفان قدرت مرکزی و تامین هزینه‌های ارتش جدید رو به توسعه، مخصوصا از طریق جمع‌آوری مالیات بود.
مجموعه اقدام‌هایی که دولت جدید با تکیه براین ارتش در راستای برقراری نظم و امنیت در سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۰۴ انجام می‌داد، از سوی اقشار مختلف جامعه مخصوصا نخبگان سیاسی و روشنفکران مورد حمایت قرار می‌گرفت.
این حمایت‌ها بیشتر در قالب مقاله در روزنامه‌ها و مجلات آن زمان مانند روزنامه‌های مرد آزاد، فکر آزاد، مجله آینده و... تبلور می‌یافت. در این میان روزنامه مردآزاد در حمایت از اقدام‌های رضاخان گوی سبقت را از سایر روزنامه‌ها و مجلات ربوده بود. در مقاله‌های این روزنامه اقدام‌های رضاشاه در برقراری نظم و امنیت، با اقدام‌های شخصیت‌های بزرگ افسانه‌ای و تاریخی چون کاوه، داریوش، یعقوب لیث و نادرشاه مقایسه می‌شد. علاوه بر نخبگان سیاسی و جریان روشنفکری، رجال سیاسی اعم از اعضای هیات دولت و نمایندگان مجلس هم به اشکال مختلف از اقدام رضاخان در توسعه ارتش جدید حمایت می‌کردند. مهم‌ترین شکل این حمایت، تامین هزینه‌های روزافزون ارتش بود. فقط در مرداد ۱۳۰۰ شمسی، پس از سقوط کابینه سید ضیاء و تشکیل کابینه قوام‌السلطنه که رضاخان در آن وزیر جنگ بود، مجلس بودجه ارتش را چهار برابر بیشتر از بودجه سایر وزارتخانه‌ها کرد. حمایت از توسعه ارتش با رسیدن رضاخان به مقام ریاست وزرا و تشکیل مجلس پنجم که اکثریت نمایندگان آن را طرفداران رضاخان تشکیل می‌داد، افزایش یافت. در مجلس پنجم بود که فرماندهی کل قوا (در بهمن ۱۳۰۳ ش) به رضاخان واگذار شد؛ و در همین دوره بود که خلع قاجاریه و واگذاری اداره حکومت موقت کشور (در ۹ آبان ۱۳۰۴ ش) به رضاخان، تصویب شد. یک ماه بعد که مجلس موسسان سلطنت را به رضاخان تفویض کرد، دیگر هیچ مانع و محدودیتی برای توسعه ارتش وجود نداشت. مجلس که تقریبا از دوره پنجم تحت سیطره رضاشاه درآمده بود، در دوره‌های بعد به‌طور کامل مطیع اوامر وی شد و تنها به‌دستگاهی تبدیل شد که فرمان‌های او را تصویب می‌کرد. به‌این ترتیب رضاشاه می‌توانست در صورت قانونی و بدون هیچ مانعی ارتش را که اینک تبدیل به ابزاری شخصی در جهت اعمال حاکمیت فردی او شده بود، گسترش دهد. سیطره او بر ارکان اقتصادی کشور به وی کمک می‌کرد تا تمام منابع مالی کشور را آشکارا و پنهان، در راه توسعه نیروهای نظامی به‌کار گیرد. در سایه برخورداری از چنین امکانی، ارتش و وزارت جنگ در طول دوران بیست ساله حکومت رضاشاه، به‌طور متوسط یک‌سوم کل بودجه کشور را به خود اختصاص می‌داد. میزان درصدی بودجه ارتش اگرچه از بالاترین رقم خود، ۴۷ درصد در سال ۱۳۱۰ شمسی، به ۱۴ درصد در سال ۱۳۲۰ کاهش یافت، اما رقم بودجه ارتش هر سال نسبت به سال قبل افزایش یافت و از حدود ۱۱۲ میلیون ریال در سال ۱۳۰۷ شمسی، به ۱۷۹ میلیون ریال در سال ۱۳۱۰ شمسی، ۲۷۵ میلیون ریال در سال ۱۳۱۵ شمسی و ۵۹۳ میلیون ریال در سال ۱۳۲۰ شمسی افزایش پیدا کرد. با صرف چنین هزینه‌هایی ارتش به‌طور قابل‌توجهی به لحاظ کمی و کیفی توسعه یافت و تعداد نفرات آن از هسته اولیه ۲۰ هزار نفری به ۱۵۰ هزار نفر با قابلیت بسیج ۴۰۰ هزار نفر افزایش یافت. افزایش نفرات ارتش تنها بخشی از توسعه این دستگاه به لحاظ کمی بود. به لحاظ کیفی برای نخستین بار ایران از ارتشی با قوای سه‌گانه هوایی، دریایی و زمینی برخوردار شد و کارخانه‌های مهمات‌سازی هم برای تجهیز این ارتش احداث شد. به‌این ترتیب حکومت توانست یکی از نهادهای ایجاد تمرکز سیاسی را تاسیس کند. اما کارکرد ارتشی که به‌این ترتیب بنیان نهاده شد و هزینه زیادی صرف آن گردید، چه بود؟ پاسخ این پرسش را باید در عملکرد بیست ساله این ارتش جست. ناکارآمدی در مقابل اولین و آخرین تهدید خارجی (در شهریور ۱۳۲۰) نشان داد که ارتش رضاشاهی تنها وسیله‌ای برای سرکوب مخالفان داخلی و به بیان دیگر وسیله‌ای برای ایجاد تمرکز سیاسی جهت تحکیم پایه‌های قدرت حکومت خودکامه وی بود. با توجه به چنین کارکردی، این ارتش به جای ایفای نقش و وظیفه اصلی خود یعنی حفاظت از چارچوب مرزهای ملی به اموری چون سرکوب جریان‌های مرکزگریزی مانند ایلات و عشایر، جریان‌های جدایی‌طلب، مخالفان سیاسی، دستکاری در انتخابات و... اشتغال داشت. ارتشی با چنین کارکرد، اگرچه می‌توانست سهم مهمی در ایجاد تمرکز سیاسی داشته باشد، اما به تنهایی برای انجام چنین کاری کافی نبود. در تاریخ سیاسی ایران همواره در کنار ارتش دیوان‌سالاری (نظام اداری) هم یکی از ابزارهای ضروری جهت ایجاد تمرکز سیاسی بود. با توجه به این اصل، دیوان‌سالاری و توسعه آن به‌عنوان یکی از ابزارهای ایجاد تمرکز سیاسی مورد توجه قرار گرفت. در واقع توسعه نظام اداری اقدامی در جهت ایجاد تحول در ساختار فرسوده نظام اداری بازمانده از دوران قاجار بود. نظام اداری حکومت قاجار در ابتدای تاسیس این سلسله، مبتنی بر فعالیت مجموعه‌ای از مستوفیان و میرزاهایی بود که این مشاغل را به‌صورت موروثی بر عهده می‌گرفتند. چنین نظامی اگرچه در دو مرحله، یک بار در زمان ناصرالدین شاه و در پی آشنایی با نظام اداری غرب و بار دوم پس از پیروزی انقلاب مشروطه، دستخوش تغییر و نوسازی شد؛ اما تا زمان روی کار آمدن رضاشاه همچنان از ساختاری سنتی و ناکارآمد برخوردار بود. نظام اداری موجود که براساس ساختار سیاسی نیمه متمرکز حکومت قاجار بسط و توسعه یافته بود، نمی‌توانست پاسخگوی نیازهای نظام سیاسی، با ساختار تمرکزگرایانه موردنظر رضاشاه باشد. به همین دلیل ایجاد نظام اداری جدید ضروری به‌نظر می‌رسید. گام ابتدایی در این زمینه با تصویب نخستین قانون استخدامی کشور در آذر سال ۱۳۰۱ شمسی برداشته شد. براساس این قانون استخدام کارمندان برای ادارات قاعده‌مند شد. تصویب قانون استخدام کشوری اگرچه گام مهمی در ایجاد نظام اداری جدید بود؛ ولی نمی‌توانست مشکل موجود را حل کند. مساله اصلی آن بود که رضاشاه بر خلاف حکومت‌گران قاجار به هیچ ایل و طایفه‌ای تکیه نداشت. به همین دلیل وی باید در ساخت نظام اداری موردنظر خود به طبقه جدیدی تکیه کند. این طبقه جدید که رضاشاه با تکیه برآن باید نظام اداری خود را ایجاد می‌کرد، طبقه متوسط شهری بود.
از مقاله‌ای به قلم:
دکتر سهراب یزدانى
دانشیار گروه تاریخ دانشگاه تربیت معلم
دکتر سیدحسن شجاعى‌دیوکلائى
دکتراى تاریخ از دانشگاه شهید بهشتى
