آغاز و انجام وزارت اقتصاد

در حقیقت، آنچه مهم به‌شمار می‌رفت، تداوم و تغییر در رژیم سلطنتی پاتریمونیالی ایران بود و دیگر، فهم این مطلب که درگیری نخبگان، در دوران قاجار و اوایل دولت پهلوی پدید آمد و ادامه یافت. در یک مقایسه می‌فهمیم که آنها چه نقش مهمی در زمان پهلوی دوم داشتند. موارد کمی وجود دارد تا سیاست‌های حکومت پهلوی ونقش پاتریمونیال آن را در وزارت اقتصاد آشکار کند. کشمکش درونی میان رهبران سیاسی، تلاش در جهت متعادل کردن تعهد آنها به توسعه بود؛ بنابراین منطق سیاست‌گذاری با علایق درک شده آنها همچون پایه‌ای برای یک جنگ قدرت طولانی عمل کرد که در محدوده حکومت از دهه ۱۹۶۰ وجود داشت. طبیعت میدان آن کشمکش، چیزهای زیادی درباره چگونگی عملکرد سیاست‌ها نشان می‌داد؛ به‌ویژه اینکه طبیعت پاتریمونیال حکومت، قوانین و رفتار سیاست‌های آن نقش بارزی در توسعه دارند. این امر در شناسایی عوامل مهم کمک می‌کند؛ از این‌رو، فهم عمیقی از پویایی‌های سیاست در زمان ما به‌دست می‌دهد؛ یعنی شرایطی را که محدودکننده اعمال و شگردهای عملی آنها و مشاجره‌های اقتصادی و سیاسی‌ای که تعیین‌کننده موقعیت‌های سیاسی خاص آنها است.  در بحث افزایش یا کاهش قدرت وزارت اقتصاد این سوال پیش می‌آید، چرا یک حاکم که هدف درخواستی‌اش تحولات صنعتی سریع و توسعه موثر بود، در حمایت کامل از تحولات صنعتی شکست خورد؟ ممکن است با توجه به یافته‌های این مقاله پیشنهاد دهیم که هرچند حمایت اولیه از تغییر صنعتی آمال رهبران سیاسی است، اما حکومت باید با تجهیز وسایل خود، بهتر انجام وظیفه کند و به حمایت خود از آن تلاشی که وابسته به فهم و درک علایق سیاسی آنهاست، ادامه دهد تا به این وسیله تحول صنعتی باعث تغییر در ساختارهای سیاسی قدرتمند شود. به‌علاوه، تغییر نهادها ارتباط مستقیمی با تجربه قدرت رهبران سیاسی به‌ویژه در یک رژیم پاتریمونیال دارد و به این‌وسیله می‎توان موانع یا تهدیدات را تفسیر کرد. آنچه برای رهبران سیاسی (به‌خصوص در رژیم‌های پاتریمونیال) اولویت دارد، خدمت به علایق آنها حتی به قیمت هزینه هدف‌های توسعه است که شاید، آشکارا به آن اهداف صدمه بزند، به هر حال شایسته است که زمان انجام کار، چگونگی توجیه تغییر و پیامدهای آنها موردتوجه قرار گیرند. آنچه در این مقاله موردنظر است، بررسی عوامل ایجادکننده وزارتخانه و سپس تضعیف‌کننده آن و در نهایت، شکست‌دهنده آن است.  نوامبر ۱۹۶۲ اسدالله اعلم، نخست‌وزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل ۱۲۵ نماینده از موسسه‌های اقتصادی مختلف برای بحث و گفت‌وگو در مورد حل بحران‌های اقتصادی تشکیل داد. به‌تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره می‌کردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به‌وسیله گروه سیاست‌گذاری اقتصادی مشابهی کنترل می‌شود. از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بوروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال ۱۹۶۳ ایجاد شد.  وزارت جدید با نخستین وزیر خود- یعنی، علینقی عالیخانی- قدرت زیادی پیدا کرد. روبه‌رو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه ۱۹۶۰ محمدرضا پهلوی را علاقه‌مند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملی‌گرایی بدهد؛ زیرا این احساس به‌طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به‌وسیله ایالات‌متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامه‌ریزی که بر سرمایه‌گذاران نظارت می‌کرد، به‌شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکرات‌های تحصیلکرده آمریکا باشد. جست‌وجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیش‌بینی‌ناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم اینکه خودش، شاهد نقطه ضعف بوروکراسی اقتصادی باشد. وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چراکه بوروکراسی جدید را وسیله‌ای برای تحقق رشد و تحول صنعتی می‌دید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارآمدی سیاست‌گذاری اقتصادی و قوانین و موسسه‌های مرتبط به آن بخشید. همچنین او محدودیت‌های مشخصی را جهت جلوگیری از افزون‌خواهی و سوءاستفاده از قدرت به‌وجود آورد تا اینکه بتواند نگرش‌های جدیدی در سیاست‌گذاری را به مرحله اجرا درآورد.

حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بوروکراسی‌های دیگر را تشویق کرد تا به بوروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت کرد. به این ترتیب او می‌خواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت کند و مشروعیت و فضایی جهت سیاست‌گذاری فراهم سازد. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفته‌ هدایت می‌کردند.  این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاست‌گذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به‌طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده می‌شد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند. این شیوه شامل سرمایه‌گذاری بخش‌های خصوصی و دولتی در پروژه‌های صنعتی جدید می‌شد و بعدها، شامل محدودیت‌هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانه‌ها، مالیات و نرخ‌های تبادلی شد.  این انتظار می‌رفت که ترکیب برنامه‌ریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه‌تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامه‎ریزان در سال ۱۹۷۰ شد و سرانجام باعث عدم کارآیی، توسعه نابرابر، اعمال محدودیت بر فرآیند صنعتی شدن و دخالت نهادینه ‌ حکومت در اقتصاد شد.

- از مقاله‌ای به قلم حسن شمسینی‌غیاثوند