تحلیل حسنعلی مهران از سیاست‌های بانک مرکزی (۱۳۵۷ - ۱۳۳۹)
زیروبم بودجه
طی برنامه سوم عمرانی کشور، یعنی از سال ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۶ کل هزینه‌های عمرانی دولت ۲۰۰ میلیارد ریال و مصارف جاری دولت حدود ۳۰۰ میلیارد ریال بود. این هزینه‌ها به میزان حدود ۲۰۰ میلیارد ریال از محل درآمد نفت، ۱۵۰ میلیارد ریال از محل مالیات (۱۱۰ میلیارد ریال مالیات‌های غیرمستقیم و ۴۰ میلیارد ریال مالیات‌های مستقیم) تامین شده بود. بعد از منظور کردن سایر درآمدهای دولت یک کسری ۷۴ میلیارد ریالی وجود داشت که ۱۹ میلیارد ریال آن از طریق وام‌های خارجی، ۳۶ میلیارد ریال اعتبار از نظام بانکی و ۱۸ میلیارد ریال از فروش اسناد خزانه تامین شده بود. اگر ارقام برنامه سوم را با برنامه تجدیدنظر شده پنجم مقایسه کنیم می‌بینیم که هزینه‌های جاری از ۳۰۰میلیارد ریال به ۴۲۴۴ میلیارد ریال افزایش یافته، یعنی بیش از ۱۴ برابر شده است و هزینه‌های سرمایه‌گذاری از ۲۰۰ میلیارد ریال در برنامه سوم به بیش از ۲۵۰۰ میلیارد ریال (۵/ ۱۲ برابر) در برنامه پنجم رسیده است. در مقابل، درآمد نفت و گاز به ۵۶۸۲ میلیارد ریال و مالیات‌های غیرمستقیم ۶۴۹ میلیارد ریال (شش برابر) و مالیات مستقیم به ۶۹۵ میلیارد ریال رسید و در جمع اتکای دولت به صنعت نفت همان‌طوری که انتظار می‌رفت به مراتب بیشتر شد و سهم نفت از ۴۰ درصد کل درآمد به ۷۸ درصد رسید، یعنی تقریبا دو برابر شده بود. کسری دولت جمعا معادل ۵۸۱ میلیارد ریال بود که از آن ۱۱۶ میلیارد ریال توسط بانک مرکزی و ۳۹۷ میلیارد ریال آن توسط نظام بانکی تامین شده بود. به همین ترتیب، اتکا به نظام بانکی برای تامین کسری دولت که در سال ۱۳۴۴ فقط ۷ درصد هزینه‌های دولت بود در سال ۱۳۵۶ به ۱۴ درصد افزایش یافته بود.
به این ترتیب، کل هزینه‌های دولت که طی سال‌های ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۹ با رشد سالانه‌ای بین ۲۰ درصد تا ۲۵ درصد افزایش می‌یافت با شتاب به مراتب بیشتری توسعه یافت و ارقام رشد سالانه هزینه‌ها بین ۲۰ تا ۱۲۵ درصد بود. در مقابل، درآمد دولت که در دهه ۱۳۴۰ رشد سالانه‌ای معمولا بین ۶ تا ۱۸ درصد داشت در سال ۱۳۵۳ به رقم ۲۰۰ درصد رسید. ولی بعد که رشد درآمد به ۱۳ درصد در سال ۱۳۵۴ و ۱۶ درصد در سال ۱۳۵۵ کاهش یافت دیگر هزینه‌های دولت را نمی‌شد کنترل کرد و آن هزینه‌ها کماکان با رشدی بالاتر از رشد درآمدها ادامه یافتند. یکی از عوامل تحولات و مشکلات اقتصادی و سیاسی ایران ابتلای مزمن به همین معضل بود. چراکه عملا با افزایش فوق‌العاده هزینه‌های دولت یک نیروی درونی برای افزایش مجدد آن در آینده به وجود می‌آید. با آغاز تعداد زیادی از طرح‌های جدید نمی‌شد در تکمیل این طرح‌ها نکوشید. این سطح بالای هزینه در سال ۱۳۵۳ خود عاملی برای ادامه رشد هزینه در سال‌های بعد شد. این پدیده، جدا از نحوه تامین منابع مالی هزینه‌ها و میزان کمبود مالی بودجه و کسری یا مازاد آن بود، صرف نظر از اینکه محل تامین کمبود دولت، نظام بانکی یا درآمد نفت باشد. این سطح هزینه موجد تنگناهای اقتصادی و تورم می‌شد و آزادی عمل را برای کاهش هزینه‌ها در سال‌های بعد از دولت می‌گرفت. در جلد پنجم خاطرات علم آمده که دلیل اصلی شاه در فشار برای افزایش قیمت نفت در سال ۱۳۵۴، کمبود درآمد دولت بود و علم از دولت شکایت دارد که چرا نمی‌تواند هزینه‌ها را کاهش دهد. جواب البته این بود که با افزایش یک باره هزینه‌ها انعطاف‌پذیری بودجه به کلی از دست دولت خارج شده بود.
این انعطاف‌ناپذیری، موضوع روز جلسات شورای اقتصاد بود. چه وقتی که به صورت مقدماتی در حضور نخست‌وزیر تشکیل می‌شد و چه در شورای عالی اقتصاد نزد شاه و همیشه مطرح می‌شد که از کجای بودجه می‌توان زد. در شرایطی که طرح‌های عمرانی فراوانی شروع شده بود راه‌حل‌ها یکی پس از دیگری به روی دولت بسته می‌شد. بدتر از همه اینکه تعهدات بین‌المللی که هنگام پولداری به وجود آمده بود خود موجب محدودیت‌های بیشتری برای عملکرد بودجه در داخل کشور شده بود. مثلا به خاطر دارم هنگام تصدی بانک مرکزی در ملاقاتی که در لندن داشتم رئیس بانک مرکزی انگلیس با لحن بسیار جدی و خشک انگلیسی به من یادآوری کرد که باورش نمی‌شود که ایران در سر موعد قسط سوم وام مربوط به گاز را به انگلیس نپردازد و اضافه کرد که در عالم مردم متمدن فقط نمی‌شود گفت ببخشید دیگر پول نیست. به همین دلیل و دلایل مشابه صرفه‌جویی‌های دولت محدود می شد به کم کردن مخارجی که در جمع نمی‌توانستند اثر چندانی در مبارزه با تورم داشته باشند. در مورد بعضی از طرح‌های مهم به دلایلی که خواهد آمد اتکای دولت و به‌خصوص موسسات و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی بیشتر می‌شد. رئیس بانک چه در موقع بحث‌های عمومی بودجه دولت و تجدیدنظری که در برنامه‌های عمرانی شد و چه به عنوان «مشکل‌گشای» مالی دولت برای حل این مسائل مشارکت داشت. در اینجا روشن بود که نقش اصلی بانک مرکزی مبارزه با تورم نیست، بلکه به عنوان بانکدار دولت است. در اجرای این وظیفه و بعد از همه کوشش‌هایی که به عمل می‌‌آورد تا حرف خود را به گوش مقامات دولتی برساند در مرحله نهایی و در اجرای این وظیفه مجبور می شد مشکلات مالی دولت را رفع و رجوع کند. یکی از موارد کاملا نادرست، اعتباری بود (که طبق دستور شاه)، بانک مرکزی در اختیار بانک عمران قرار داد که آن بانک برای تامین منابع مالی موردنیاز طرح عمران جزیره کیش در اختیار شرکت عمران کیش قرار دهد. این شرکت از این محل مشغول جاده‌سازی و ساختن فرودگاه شد در صورتی که هزینه‌های این طرح از ابتدا باید تماما در بودجه عمرانی دولت منظور می‌شد.
سیاست‌های عمده اقتصادی و بحث درباره بودجه و طرح‌های عمده کشور در شورای اقتصاد مطرح می‌شد که در حضور شاه تشکیل می‌شد. رئیس بانک مرکزی عضویت شورا را داشت که ابتدا به صورت شورای مقدماتی در حضور نخست‌وزیر تشکیل می‌شد و مواردی که روی آن توافق می‌شد برای تصویب نهایی روز بعد مطرح می‌شد. در مواردی که اختلاف‌نظر بود، نظرهای متفاوت پیش شاه مطرح می‌شد تا بعد از بحث و شور، شاه تصمیم نهایی را بگیرد. من به خاطر ندارم که در شورای اقتصاد، بودجه ارتش و خریدهای اسلحه مطرح شده باشد. شاه به کسی اجازه نمی‌داد که این موضوع را مطرح کند. این هزینه‌های سنگین با ارقام نجومی به صورت تصاعدی رو به افزایش بود و مستقیما توسط شاه تصمیم گرفته و به دولت ابلاغ می‌شد تا در بودجه منظور شود. بسیاری از طرح‌های موردنظر شاه مانند انرژی اتمی به همین صورت بود. تنگناهایی که درست شده بود در این ایام در دستور کار شورا قرار داشت و بحث می‌شد بدون اینکه به دلایل اصلی آن اشاره شود.
شاه نیز در لفافه اشاره می‌کرد که چه برنامه‌هایی در خلیج‌فارس در نظر دارد و توضیح می‌داد که این برنامه‌های ساختمانی در چابهار و اطراف آن برای چیست و به صورتی بیان می‌کرد که هرگونه اعتراض یا سوال، طوری تعبیر می‌شد که سوال کننده با نقش حیاتی که ایران قرار است در منطقه بازی کند، مخالف است و آینده‌نگری ندارد. بعد از تجدیدنظری که در برنامه پنجم در رامسر صورت گرفت و بودجه عمرانی و جاری دولت ابعاد نجومی پیدا کرد و اجرای تعداد زیادی طرح بزرگ نظامی و صنعتی ... شروع شد یا با گسترش بیشتری دنبال شد، تنگناها یکی پس از دیگری در اقتصاد بروز نمود. هر تنگنا زنگ خطری بود که به صدا درمی‌آمد و مستلزم بحث مجدد و تجدیدنظر مرتب این طرح‌ها در شورای اقتصاد بود. تجدیدنظر در طرح‌ها مستلزم تصمیم شاه بود و شاه نیز قبلا تصمیم خود را گرفته بود. ولی نحوه مقابله با این تنگناها خود نشانه عبور از بن‌بستی بود که طی سال‌های ۱۳۵۷-۱۳۵۵ در مقابل دولتمردان قرار داشت. یکی از نکاتی که در کنفرانس رامسر توسط کارشناسان اقتصادی سازمان برنامه تاکید شده بود محدودیت ظرفیت بنادر کشور بود. مسائل دیگر از جمله کمبود نیروی انسانی و کمبود مصالح ساختمانی و ... بودند. برای همه به خوبی روشن بود که شاه از شنیدن این سخن که «پولش نیست» هیچ راضی نبود. او در گذشته ثابت کرده بود که خیلی بیشتر از مشاوران و کارشناسان اقتصادی خود در این زمینه وارد است و اطلاعاتی دارد که آنها ندارند. این بود که وقتی صحبت بر این می‌شد که فلان طرح را نمی‌توان اجرا کرد زیرا پولش نیست می‌گفت بروید انجام دهید به پولش کار نداشته باشید و حسب تصادف یا با اطلاع قبلی، خود شاه پولش را فراهم می‌کرد که بیشتر از طریق درآمد اضافی نفت بود. طبعا مشاوران و کارشناسان اقتصادی از آخرین توافق‌هایی که در این زمینه شده بود اطلاع نداشتند، ولی شاه می‌دانست که قرار است تا فلان روز یک پذیره جدید از فلان شرکت نفتی پرداخت شود یا قیمت نفت چند سنت یا چند دلار دیگر بالا برود. این بود که کارشناسان اقتصادی نیز یاد گرفته بودند که در این زمینه حرف آخر از اوست. ضمن اینکه کسی جرات نمی‌کرد که طرح‌های خاص موردنظر شاه را از برنامه حذف کند. این بود که تجدیدنظر در طرح‌ها به این صورت عمل می‌شد که برای مثال طرح پتروشیمی فعلا چند ماهی به عقب بیفتد زیرا ظرفیت سیمان کشور اجازه اجرای آن را فعلا نمی‌دهد. شاه معمولا با این‌گونه پیشنهادها موافقت می‌کرد و رو به رئیس سازمان برنامه می‌کرد و می‌گفت پس بگویید به مستوفی که پولش هست ولی چون سیمانش نیست فعلا یکی دو ماهی طرح را به عقب بیندازد تا سیمانش برسد.
هفته بعد که جلسه شورا مجددا تشکیل می‌شد قبل از اینکه وارد مذاکره روی دستور جلسه بشویم شاه رو می‌کرد به نخست‌وزیر که دست راست میز نفر اول نشسته بود و می‌گفت «کی بود می‌گفت که در مملکت سیمان نیست و باید طرح پتروشیمی به عقب بیفتد؟» و بعد از سکوتی اضافه می‌کرد «چرا سیمان را وارد نکنیم؟» بعد که عنوان می‌شد که مشکل تنها کمبود سیمان نیست، بلکه مساله ظرفیت بنادر هم هست که سیمان وارداتی باید از آن طریق وارد شود،شاه قانع می‌شد و می‌گفت به مستوفی بگویید پولش هست سیمانش هم خواهد بود ولی ظرفیت بنادر کشش ندارد و جرثقیلش نیست. مراتب به همین ترتیب به مستوفی ابلاغ می‌شد و بعد باز راه‌حل دیگری مطرح می‌شد از این قبیل که مثلا ارتش با هلیکوپتر سیمان‌ها را از کشتی خالی کند! ولی باز مساله کمبود کارگر و کامیون برای حمل سیمان به مراکز مصرف باقی می‌ماند و در هر مرحله سعی می‌شد چاره‌جویی خاصی برای آن مطلب بشود.
برای نمونه در مدتی که طرح پتروشیمی در دست ساختمان بود، به هر طریقی از جمله پیدا کردن کارگر در خود محل و بالا بردن نرخ دستمزد کارگر و استفاده از سیمانی که توانسته در داخل به چند برابر قیمت پیدا کند ادامه پیدا کرد، تا رسید به روزی که همه کارهای طرح متوقف شد. زیرا واقعا و عملا دیگر نه سیمانش پیدا می‌شد، نه کارگرش و نه جای خالی در بنادر برای پایین آوردن بار. آنگاه نامه‌ای از دفتر مخصوص آمد به بانک مرکزی که چون پتروشیمی یک شرکت دولتی است بانک مرکزی باید در اجرای این طرح به این شرکت وام تنخواه‌گردان بدهد. به حضور شاهنشاه که رسیدم و گفتم خاطرتان هست که چقدر صحبت این و آن شد و اینکه آنچه مورد نیاز است از خارج تهیه خواهد شد و صحبت پولش نیست؟ حالا وام سرمایه در گردش از بانک می‌خواهند. این‌گونه وام‌ها را وقتی باید داد که طرح به مرحله تولید رسیده و نه برای ساختمان آن. می‌فرمودند می‌دانم ولی این طرح نیمه‌تمام که به‌درد کسی نمی‌خورد و چاره دیگری نیست سعی کنید کمکش کنید. نتایج این کمک و کمک‌های مشابه، افزایش روزافزون اعتبارات بانک مرکزی به موسسات و شرکت‌های دولتی بود. البته از نظر بانک مرکزی این وام‌ها دارای تامین کافی بودند و ضمانت دولت از طریق منظور کردن بازپرداخت آنها در بودجه سال آینده را داشتند، اما در عمل حجم هزینه‌های دولتی را بالاتر از ارقام بودجه می‌برد و اثرات سیاست پولی را که بانک مرکزی سعی می‌کرد پیاده کند خنثی می‌کرد.
این رشد مازاد بر ظرفیت را در ایران در آن سال‌ها می‌شود به کاسه پر از آبی تشبیه کرد که اگر قطره‌قطره و آرام‌‌آرام به آن اضافه شود ممکن است اندکی بیش از ظرفیت کاسه هم بشود افزود ولی یک قطره نهایی است که اگر اضافه شود آن چندین قطره آب اضافی بر ظرفیت را یک باره از کاسه بیرون خواهد ریخت. اما در همین کاسه وقتی نیمه‌پر است اگر قرار باشد یک باره یک کوزه آب ریخته شود نه فقط کاسه پر نخواهد شد بلکه امکان دارد آن نصف آبی هم که در کاسه بود به علت فشار آب زیادی که وارد می‌شود، بیرون بریزد. به نظر من هزینه‌های دولت در این سال‌ها به این صورت بود که با افزایش سرسام‌آور، نه فقط به رشد اقتصادی اضافه نکرد بلکه برعکس با به وجود آوردن تنگناهای مختلف آن را کاهش نیز داد. به جای ۴هزار میلیارد ریالی که باید خرج می‌شد بعد از تجدیدنظر برنامه پنجم بیش از ۷هزار میلیارد ریال خرج شد، آن هم بیشتر روی طرح‌های نیمه‌تمامی بود که روی دست مانده بود.
با نگاهی به ارقام مربوط به درآمد دولت ملاحظه می‌شود که در دهه ۱۳۴۰ به طور متوسط رشدی حدود ۱۵ درصد در سال داشته است. ولی این رقم در اوایل دهه ۱۳۵۰ به حدود ۵۰ درصد و به تدریج به ۲۰۰ درصد می‌رسد. به همان نسبت نیز هزینه‌های دولت افزایش می‌یابد. مثلا هزینه‌های دولت در سال ۱۳۵۳ از رشدی معادل ۱۲۵درصد برخوردار بود ولی در سال‌های بعد به علت کاهش تولید نفت رشد درآمد دولت از ۲۰۰درصد به ۱۳درصد کاهش می‌یابد و بعد ۱۶ درصد و ۱۰درصد می‌شود. در عمل، با همه تلاشی که برای کنترل هزینه‌های دولت صورت می‌گرفت، رشد این هزینه‌ها در سال ۱۳۵۶ معادل ۳۰ درصد بود که به مراتب از رشد درآمد دولت بیشتر بود. در نتیجه، استفاده از اعتبارات تورم‌زای بانکی بیشتر شد و رشد اعتبارات نظام بانکی به دولت در سال ۱۳۵۳ معادل ۴۹ درصد، در سال ۱۳۵۴ معادل ۴۰ درصد و در سال ۱۳۵۵ برابر با ۵۴ درصد بود. در همین راستا، افزایش اعتبارات بخش خصوصی نیز حائز اهمیت است. این اعتبارات در سال ۱۳۵۳ معادل ۴۳ درصد، در سال ۱۳۵۴ حدود ۵۵ درصد و در سال ۱۳۵۵ برابر ۳۹ درصد رشد داشت. اگر فرض کنیم که سیاست پولی در جذب نقدینگی موثر بوده آن را به این صورت می‌توان توجیه کرد که رشد حجم پول و شبه‌پول که در سال ۱۳۵۳ به ترتیب ۶۱ درصد و ۵۴ درصد بود، در سال ۱۳۵۴ به ترتیب به ۳۶ درصد و ۴۴ درصد کاهش یافت و در سال ۱۳۵۵ در همان سطح ۳۶درصد ثابت ماند. به عبارت دیگر سیاست انقباضی پولی که در این سال‌ها اتخاذ شد توانست از رشد نقدینگی تا اندازه‌ای بکاهد ولی هرگز نتوانست موجب ایجاد تعادل در اقتصاد کشور شود.
رشد نقدینگی در این سال‌ها هیچ‌گاه به حدود رشد تولید ناخالص ملی به قیمت‌های ثابت به علاوه رشد قابل قبولی برای شاخص هزینه زندگی نزدیک نشد. همان‌طور که در فصل قبل ذکر شد در این دوره بیشتر بودجه به صورت اعطای وام به موسسات دولتی تامین می‌شد و بدهی این موسسات به بانک مرکزی به صورت سرسام‌آوری بالا می‌رفت و فشارهای تورمی را تشدید می‌کرد.
