سلماس (کوزه‌رش)؛ از پروژه مرزی تا حکمرانی چندسطحی
رضا رحمانی*
در ارزیابی پروژه‌های مرزی، معمولا توجه اصلی به تصمیم‌های رسمی، توافق‌های دوجانبه، عملیات عمرانی و آماده‌سازی زیرساخت‌ها معطوف می‌شود. این اقدامات ضروری‌اند، اما میان ایجاد یک مسیر عبور و شکل‌گیری یک گذرگاه کارآمد تفاوت وجود دارد. گذرگاه زمانی به یک ظرفیت اقتصادی تبدیل می‌شود که مجموعه‌ای از تصمیم‌ها، منابع، رویه‌ها و مسوولیت‌های سازمانی بتوانند در قالب فرآیندی هماهنگ عمل کنند. این موضوع درباره سلماس (کوزه‌رش) اهمیت ویژه‌ای دارد. مساله را نمی‌توان تنها در تعیین محل گذرگاه، آماده‌سازی مسیرهای دسترسی یا ایجاد تاسیسات خلاصه کرد.
تحقق کارکرد مورد انتظار، به هماهنگی میان نهادهای مسوول در دو سوی مرز، روشن بودن مسوولیت دستگاه‌های اجرایی، تامین منابع مورد نیاز و طراحی رویه‌هایی وابسته است که عبور کالا و مسافر را در چارچوب مقررات امکان‌پذیر و قابل پیش‌بینی سازند. گزارش رسمی فرمانداری باشکاله ترکیه نشان می‌دهد که در ۲۰ سپتامبر ۲۰۲۴، نشست کمیته‌های فنی مشترک ایران و ترکیه درباره تعیین خط عبور گذرگاه گلینجک–کوزه‌رش برگزار شد و صورت‌جلسه تفاهم مرتبط با موضوع به امضا رسید. این گزارش، وجود یک مسیر پیگیری فنی و دوجانبه را تایید می‌کند؛ اما به‌تنهایی برای نتیجه‌گیری درباره تکمیل زیرساخت‌ها، تامین همه الزامات اجرایی یا آمادگی نهایی گذرگاه کافی نیست. از این نقطه می‌توان مساله‌ای فراتر از یک پروژه محلی را مطرح کرد: چگونه می‌توان تصمیم‌های رسمی و اقدامات دستگاه‌های مختلف را به یک نظام اجرایی منسجم تبدیل کرد؟ پاسخ به این پرسش، ما را به مفهوم حکمرانی چندسطحی و نسبت آن با سیاستگذاری صنعتی و توسعه منطقه‌ای می‌رساند.
حکمرانی چندسطحی؛ حلقه اتصال تصمیم و اجرا
در پروژه‌هایی که چند دستگاه اجرایی، چند سطح از دولت و گاه نهادهای دو کشور در آن مشارکت دارند، تقسیم وظایف به‌تنهایی برای تضمین نتیجه کافی نیست. هر نهاد ممکن است وظیفه مشخصی داشته باشد، اما تکمیل ماموریت آن به اقدام نهاد دیگری وابسته باشد. اگر این وابستگی‌ها مدیریت نشوند، پیشرفت بخش‌های مختلف لزوما به آمادگی کل پروژه منجر نخواهد شد. حکمرانی چندسطحی به مجموعه ترتیباتی اشاره دارد که همکاری میان سطوح ملی، استانی و محلی و نیز هماهنگی میان دستگاه‌های تخصصی و سایر ذی‌نفعان را امکان‌پذیر می‌کند. در این چارچوب، موضوع فقط توزیع اختیار نیست، بلکه چگونگی هماهنگ کردن تصمیم‌گیری، منابع، اجرا و پاسخگویی نیز اهمیت دارد.
توصیه‌نامه سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در سال ۲۰۲۳، توسعه منطقه‌ای را سیاستی بلندمدت، میان‌بخشی و چندسطحی می‌داند و بر هماهنگی سیاست‌ها، تناسب منابع و ظرفیت‌های اجرایی، استفاده از داده و ارزیابی عملکرد تاکید می‌کند. این چارچوب، مبنای مناسبی برای تحلیل پروژه‌هایی است که نتیجه آنها به همکاری چند نهاد وابسته است. در مورد سلماس (کوزه‌رش)، می‌توان دست‌کم سه سطح مرتبط را از یکدیگر متمایز کرد: سطح ملی که در آن سیاست‌ها، اختیارات قانونی و بخش مهمی از تصمیم‌های تامین منابع تعیین می‌شوند؛ سطح استانی و محلی که ظرفیت‌های منطقه، هماهنگی‌های اجرایی و بخشی از الزامات عملیاتی در آن پیگیری می‌شوند و سطح دوجانبه که به هماهنگی با نهادهای مسوول در ترکیه مربوط است.
این سطوح مستقل از یکدیگر عمل نمی‌کنند. تصمیمی که در سطح ملی گرفته می‌شود ممکن است به آماده‌سازی در سطح محلی نیاز داشته باشد؛ اقدام اجرایی در ایران ممکن است به تعیین رویه متناظر در ترکیه وابسته باشد و سرمایه‌گذاری در زیرساخت، بدون تامین نیروی انسانی و آمادگی دستگاه‌های مسوول، الزاما به ارائه خدمت منجر نمی‌شود. بنابراین، حکمرانی چندسطحی را نباید به معنای ایجاد کمیته‌های بیشتر یا افزودن لایه‌ای تازه از تشریفات اداری دانست. ارزش آن در مدیریت وابستگی‌ها، روشن کردن مسوولیت‌ها و فراهم کردن امکان پیگیری تصمیم‌ها تا مرحله تحقق نتیجه است.
مساله مدیریت پروژه؛ چه کسی مسوول تحقق نتیجه است؟
یکی از پرسش‌های اساسی در پروژه‌های چنددستگاهی، تفاوت میان مسوولیت انجام یک فعالیت و مسوولیت تحقق نتیجه نهایی است. ممکن است یک نهاد مسوول تامین بخشی از زیرساخت باشد، نهاد دیگری وظیفه استقرار تجهیزات را بر عهده داشته باشد و دستگاهی دیگر مسوول اجرای رویه‌های تخصصی باشد. بااین‌حال، بهره‌برداری از کل مجموعه به تکمیل هماهنگ همه این اقدامات وابسته است. در چنین شرایطی، مدیریت پروژه باید فراتر از ثبت پیشرفت هر فعالیت عمل کند. لازم است وابستگی میان اقدامات، مسوول اصلی هر تعهد، پیش‌نیازهای اجرایی، منابع مورد نیاز و مرجع تصمیم‌گیری در صورت بروز تاخیر یا اختلاف مشخص باشد. برای سلماس (کوزه‌رش)، بدون دسترسی به برنامه جامع اجرایی و گزارش‌های رسمی پیشرفت نمی‌توان درباره وجود یا شدت ناهماهنگی مشخصی حکم داد. بااین‌حال، طراحی نظام حکمرانی پروژه باید به‌گونه‌ای باشد که احتمال بروز چنین مشکلاتی کاهش یابد و وضعیت اجرای هر تعهد قابل ارزیابی شود.
یک ابزار عملی برای این منظور، تدوین نقشه مشترک اجرای پروژه است. در این نقشه، هر اقدام باید دارای مسوول مشخص، زمان‌بندی، پیش‌نیاز، منبع تامین مالی و معیار تایید تکمیل باشد. همچنین لازم است مسیر ارجاع موانع و مرجع حل اختلاف میان دستگاه‌ها از پیش تعیین شود. در پروژه‌های دوجانبه، این سازوکار باید با ترتیبات هماهنگی طرف مقابل نیز سازگار باشد. چنین رویکردی به معنای تضعیف اختیارات قانونی دستگاه‌ها نیست. هدف آن است که تقسیم کار تخصصی به مجموعه‌ای از فعالیت‌های جدا از هم تبدیل نشود و مسوولیت تحقق نتیجه نهایی نیز در میان مرزهای سازمانی گم نشود.
از زیرساخت مرزی تا توان رقابتی صنعت
اهمیت یک گذرگاه برای اقتصاد منطقه، تنها به حجم کالاهایی که از آن عبور می‌کنند محدود نیست. از منظر سیاستگذاری صنعتی، پرسش مهم‌تر این است که زیرساخت مرزی چگونه می‌تواند به کاهش هزینه مبادله، بهبود قابلیت اطمینان زنجیره تامین و افزایش امکان رقابت بنگاه‌ها کمک کند. بنگاه تولیدی برای رقابت در بازارهای داخلی و خارجی به عواملی بیش از دسترسی جغرافیایی نیاز دارد. زمان تحویل مواد اولیه، قابلیت پیش‌بینی ورود قطعات، هزینه حمل، ثبات رویه‌های اداری و امکان برنامه‌ریزی برای ارسال محصول، بر تصمیم‌های تولیدی و تجاری اثر می‌گذارند. حتی اگر مسیر حمل کوتاه‌تر باشد، تاخیرهای نامشخص و رویه‌های غیرقابل پیش‌بینی می‌توانند بخشی از مزیت حاصل از فاصله جغرافیایی را از بین ببرند. این مساله به‌ویژه برای بنگاه‌های کوچک و متوسط اهمیت دارد؛ زیرا این بنگاه‌ها معمولا توان محدودتری برای نگهداری موجودی اضافی، تامین سرمایه در گردش یا تحمل تاخیرهای طولانی دارند. ازاین‌رو، کیفیت خدمات مرزی می‌تواند یکی از عوامل موثر بر هزینه فعالیت آنها باشد.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور۱۴۰۴، در بخش مربوط به گذر و اقتصاد دریامحور، به چالش‌هایی همچون تعارض منافع دستگاه‌های مستقر در مبادی مرزی، سیاستگذاری‌های بخشی ناسازگار، ضعف اقتدار اجرایی در مدیریت مرزها و دشواری هماهنگی تشریفات گمرکی با کشورهای همسایه اشاره می‌کند. این گزارش، شواهدی از اهمیت مساله هماهنگی نهادی در سطح ملی ارائه می‌دهد؛ هرچند به‌تنهایی اثبات‌کننده وجود همین مشکلات در پروژه سلماس (کوزه‌رش) نیست. پیام صنعتی این بحث روشن است: زیرساخت مرزی زمانی به بهبود رقابت‌پذیری کمک می‌کند که بخشی از یک نظام خدماتی قابل اتکا باشد. ایجاد مسیر عبور، بدون هماهنگی رویه‌ها و دسترسی به اطلاعات، لزوما هزینه و زمان فعالیت بنگاه‌ها را کاهش نمی‌دهد.
گذرگاه جدید و سیاستگذاری صنعتی منطقه
برای آنکه یک گذرگاه بتواند به توسعه اقتصادی منطقه کمک کند، باید ارتباط آن با ساختار تولید و تجارت منطقه به‌درستی شناخته شود. این ارتباط را نمی‌توان صرفا با فرض وجود ظرفیت صادراتی یا با شمارش واحدهای تولیدی برقرارشده دانست، بلکه نیازمند شناخت محصولات قابل عرضه، نیازهای بنگاه‌ها، بازارهای هدف، محدودیت‌های تامین و الزامات رقابت است. در این چارچوب، بررسی نیازهای بالقوه بنگاه‌های منطقه می‌تواند مشخص کند که کدام خدمات و امکانات بیشترین فایده را دارند. برای برخی فعالیت‌ها، قابلیت پیش‌بینی زمان عبور و تسهیل تشریفات اهمیت اصلی دارد؛ برای برخی دیگر، دسترسی به خدمات حمل‌ونقل، نگهداری کالا، بسته‌بندی یا پشتیبانی اسنادی می‌تواند موثر باشد. ایجاد هر یک از این ظرفیت‌ها باید بر پایه تقاضای قابل ارزیابی و توجیه اقتصادی صورت گیرد، نه صرفا با الگوبرداری از پایانه‌های دیگر. همچنین نباید انتظار داشت که ایجاد گذرگاه به‌خودی‌خود موجب شکل‌گیری صنایع جدید یا افزایش صادرات شود.
توسعه صنعتی به عوامل دیگری نیز وابسته است: کیفیت و استاندارد محصول، دسترسی به سرمایه، فناوری و نیروی انسانی، ثبات مقررات و توان بنگاه‌ها برای پاسخگویی به تقاضای بازار. گذرگاه می‌تواند یکی از زیرساخت‌های پشتیبان این فرآیند باشد، اما جایگزین سیاست صنعتی، توسعه قابلیت‌های تولیدی و برنامه‌ریزی بازار نیست. از این منظر، برنامه‌ریزی برای سلماس (کوزه‌رش) باید میان سه موضوع ارتباط برقرار کند: آمادگی فیزیکی گذرگاه، کیفیت نظام اجرایی و خدماتی، و ظرفیت واقعی اقتصاد منطقه برای استفاده از فرصت‌های ایجادشده. این سه موضوع باید همزمان مورد توجه قرار گیرند؛ زیرا ضعف در هر یک می‌تواند از آثار اقتصادی دو مورد دیگر بکاهد.
تامین منابع و پاسخگویی؛ دو شرط اجرای پایدار
پروژه‌های زیرساختی زمانی با خطر فاصله گرفتن برنامه از اجرا مواجه می‌شوند که مسوولیت‌ها، منابع و زمان‌بندی با یکدیگر تناسب نداشته باشند. تعیین یک هدف بدون مشخص بودن منابع لازم، یا واگذاری مسوولیت بدون اختیار و ظرفیت اجرایی کافی، می‌تواند اجرای تصمیم را دشوار کند. در سیاستگذاری منطقه‌ای نیز مساله فقط میزان اعتبار تخصیص‌یافته نیست؛ نحوه هماهنگی منابع، اولویت‌بندی اقدامات و نظارت بر مصرف آنها اهمیت دارد. پژوهش غفاری‌فرد، حسینی و حسینی‌مزاری درباره سازوکار ارتقای حکمرانی و سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای در ایران، بر ضرورت نظارت جامع بر برنامه‌ریزی و بودجه و پایش نحوه مصرف اعتبارات در استان‌ها تاکید می‌کند. این یافته برای تحلیل پروژه‌های مرزی یک پیام مدیریتی دارد: برنامه اجرایی باید ارتباط میان تعهدات سازمانی و منابع لازم برای تحقق آنها را روشن کند. اگر تکمیل یک اقدام به تامین اعتبار، مجوز یا همکاری دستگاه دیگری وابسته باشد، این وابستگی باید در برنامه زمان‌بندی دیده شود. در غیر این صورت، تاخیرها ممکن است تنها پس از انباشته شدن مشکلات آشکار شوند.
برای سلماس (کوزه‌رش)، پیشنهاد می‌شود نظام پیگیری پروژه دست‌کم سه سطح داشته باشد: گزارش پیشرفت فیزیکی و تامین تجهیزات؛ گزارش آمادگی عملیاتی دستگاه‌ها و رویه‌ها و گزارش تحقق تعهدات بین‌دستگاهی و دوجانبه. این گزارش‌ها باید مبتنی بر شواهد قابل بررسی باشند و میان اقدام انجام‌شده، اقدام در حال اجرا و اقدام تکمیل‌شده تمایز بگذارند. وجود چنین نظامی، افزون بر کمک به مدیریت پروژه، زمینه پاسخگویی را فراهم می‌کند. در این حالت، مساله فقط آن نیست که پروژه چه میزان پیشرفت کرده است، بلکه مشخص می‌شود کدام پیش‌نیاز باقی‌مانده، مسوول پیگیری آن کیست و چه تصمیمی برای رفع مانع لازم است.
همکاری دوجانبه؛ از تفاهم تا رویه قابل اجرا
در پروژه‌های مرزی، هماهنگی داخلی شرط لازم است، اما کافی نیست. خدمات عبور در دو سوی مرز به یکدیگر وابسته‌اند و تفاوت در رویه‌ها، زمان‌بندی یا الزامات اجرایی می‌تواند بر عملکرد کل مسیر اثر بگذارد. نشست فنی مشترک ایران و ترکیه در سال۲۰۲۴ درباره خط عبور گلینجک–کوزه‌رش، نمونه‌ای از پیگیری این همکاری در سطح فنی است. بااین‌حال، تبدیل تفاهم به قابلیت اجرایی مستلزم آن است که مسوولیت‌های هر طرف، موضوعات مورد توافق، اقدامات باقی‌مانده و شیوه پیگیری آنها به‌طور روشن مشخص شوند. در اینجا نیز نباید صرف امضای صورت‌جلسه را معادل تکمیل هماهنگی دانست. تفاهم زمانی به نتیجه نزدیک می‌شود که به اقدامات قابل پیگیری تبدیل شود و برای رفع مسائل احتمالی، مسیر ارتباط و تصمیم‌گیری مشخصی وجود داشته باشد. از منظر حکمرانی، همکاری دوجانبه باید همزمان با هماهنگی داخلی پیش برود. تاخیر در یکی از دو سوی مرز می‌تواند بر برنامه‌ریزی طرف دیگر اثر بگذارد؛ به همین دلیل، تبادل منظم اطلاعات درباره پیشرفت اقدامات و پیش‌نیازهای باقی‌مانده، بخشی از مدیریت پروژه محسوب می‌شود.
سنجش موفقیت؛ فراتر از پیشرفت عمرانی
ارزیابی پروژه باید از ابتدا طراحی شود، نه آنکه پس از بهره‌برداری و بروز مشکلات به آن پرداخته شود. در مرحله آماده‌سازی، شاخص‌هایی مانند تحقق پیش‌نیازهای اجرایی، تامین منابع، تکمیل اقدامات وابسته و آمادگی دستگاه‌های مسوول اهمیت دارند. پس از آغاز فعالیت نیز باید کیفیت خدمات و آثار اقتصادی گذرگاه ارزیابی شود. در مرحله عملیاتی، شاخص‌هایی مانند زمان انجام تشریفات، میزان نوسان زمان انتظار، تعداد توقف‌های ناشی از نقص اطلاعات و قابلیت پیش‌بینی زمان عبور می‌توانند برای سنجش عملکرد به کار روند. در سطح اقتصادی نیز می‌توان، پس از فراهم شدن داده‌های معتبر، هزینه خدمات مرتبط با عبور، نوع و ترکیب کالاهای عبوری، استفاده بنگاه‌های منطقه از خدمات و میزان سرمایه‌گذاری مرتبط را بررسی کرد.
بااین‌حال، افزایش حجم عبور لزوما به معنای افزایش ارزش افزوده محلی نیست. ممکن است کالاها از منطقه عبور کنند، بدون آنکه ارتباط قابل‌توجهی با تولید یا خدمات آن داشته باشند. بنابراین، ارزیابی باید میان عملکرد عملیاتی گذرگاه و اثرات اقتصادی آن تمایز قائل شود. در مورد سلماس (کوزه‌رش)، پیش از دسترسی به داده‌های عملیاتی نباید درباره میزان کاهش هزینه، رشد صادرات یا ایجاد اشتغال نتیجه قطعی گرفت. در مرحله حاضر، اولویت آن است که نظام ثبت اطلاعات، مسوولیت گزارش‌دهی و روش محاسبه شاخص‌ها از ابتدا روشن باشد تا ارزیابی آینده بر مبنای داده‌های معتبر و قابل مقایسه صورت گیرد.
نتیجه‌گیری: از پروژه مرزی به ظرفیت حکمرانی
سلماس (کوزه‌رش) را می‌توان از زاویه‌ای فراتر از ایجاد یک گذرگاه بررسی کرد: به‌عنوان آزمونی برای تبدیل تصمیم‌های رسمی و اقدامات فنی به یک نظام اجرایی هماهنگ. در چنین پروژه‌ای، زیرساخت فیزیکی ضروری است، اما تحقق نتیجه به تقسیم روشن مسوولیت‌ها، تامین منابع، هماهنگی میان دستگاه‌ها و سطوح حکمرانی و استمرار همکاری دوجانبه نیز وابسته خواهد بود. از منظر صنعتی، ارزش بالقوه گذرگاه در این است که آیا می‌تواند به بهبود قابلیت اطمینان زنجیره تامین، کاهش عدم‌قطعیت برای بنگاه‌ها و تقویت ارتباط تولید منطقه با بازارها کمک کند یا خیر؟ پاسخ به این پرسش به داده‌های معتبر و ارزیابی عملکرد پس از فراهم شدن شرایط عملیاتی نیاز دارد؛ اما می‌توان از هم‌اکنون سازوکارهایی را طراحی کرد که مسوولیت تحقق نتایج را روشن و امکان ارزیابی آنها را فراهم سازند.
تجربه سیاستگذاری منطقه‌ای نشان می‌دهد که هماهنگی میان سطوح دولت و بخش‌های مختلف، زمانی اثربخش است که مسوولیت‌ها روشن، منابع متناسب، سازوکارهای تصمیم‌گیری فعال و نتایج قابل ارزیابی باشند. در این چارچوب، حکمرانی چندسطحی صرفا یک مفهوم نظری نیست؛ روشی برای مدیریت وابستگی‌ها و جلوگیری از گسست میان تصمیم، اجرا و نتیجه است. معیار موفقیت سلماس (کوزه‌رش) نیز باید همین باشد: شکل‌گیری نظامی که بتواند خدمات قابل اتکا ارائه کند، نیازهای قانونی و عملیاتی را پاسخ دهد و ظرفیت بالقوه موقعیت جغرافیایی را، در صورت فراهم شدن شرایط لازم، به منفعتی پایدار برای تولید و اقتصاد منطقه تبدیل کند.
* پژوهشگر حوزه مدیریت و سیاستگذاری صنعتی و بازرگانی
