تغییر دولت‌ها، تکرار مشکلات
دکتر رسام مشرفی*
در نظریه سیستم‌ها یک اصل بنیادین وجود دارد: هر سیستم، برای حفظ تعادل درونی خود، در برابر تغییر مقاومت می‌کند. این مقاومت نه از سر لجاجت، بلکه نتیجه شبکه‌ای از روابط، منافع، قواعد نانوشته و سازوکارهای پنهانی است که طی زمان شکل گرفته‌اند. اگر این سازوکارها درست شناخته نشوند یا اگر تغییر بدون فهم دقیق آنها اعمال شود، سیستم نه‌تنها اصلاح نمی‌شود، بلکه حتی ممکن است خروجی‌های ناخواسته تولید کند و به وضعیتی نامطلوب‌تر سوق یابد؛ خروجی‌هایی که دقیقا برخلاف هدف سیاستگذاری ظاهر می‌شوند.
اقتصاد ایران نمونه‌ای روشن از همین پدیده است، سیاست‌ها تغییر می‌کنند، اما نتایج تقریبا ثابت می‌مانند. دولت‌ها می‌آیند و می‌روند، شعارها عوض می‌شوند، اما مسیر اقتصاد ایران تقریبا همان است؛ با همان تورم مزمن رو به صعود، همان کسری بودجه فزاینده، همان ناترازی‌ها و همان فرسایش سرمایه‌گذاری.
تغییر دولت‌ها، اما ثبات مشکلات
در چند دهه گذشته، دولت‌ها در ایران تغییر کرده‌اند؛ یکی با شعار عدالت، دیگری با تدبیر، آن دیگری با مردمی‌سازی، این یکی با وفاق. اما نتیجه در حوزه اقتصادی تقریبا همان مسیر رو به وخامت بوده است؛ تورم بالا، سرمایه‌گذاری ناکافی، ضعف تولید، کاهش رفاه عمومی و ناترازی‌های پایدار.
گویی اقتصاد ایران در برابر تغییر مقاوم شده است؛ مقاوم نه به معنای استحکام، بلکه به معنای امتناع از تغییر مثبت. این پایداری نامطلوب یک پیام روشن دارد مشکل در سطح سیاست‌های روزمره نیست، در زیرساخت حکمرانی، ساختار اداری و نظام تصمیم‌گیری است. تا زمانی که این زیرساخت‌ها اصلاح نشوند، هر وعده حتی با بهترین نیت به همان سرنوشت گذشته دچار می‌شود: تکرار، شکست و فرسایش اعتماد عمومی.
اقتصاد کنونی ایران شبیه یک کلاف سردرگم شده است؛ رشته‌هایی درهم‌تنیده، محصول بی‌توجهی طولانی‌مدت و عدم گشایش گره‌ها در زمان مناسب. هر گره به گره دیگر وصل است و نمی‌توان یک رشته را کشید و انتظار داشت کل کلاف باز شود. این ساختار پیچیده نیازمند کار دقیق، حوصله‌مند و مستمر است؛ کاری که هر بار به‌دلیل اینکه در یک پیچ تاریخی هستیم و بعد از این پیچ شاید فرصت اصلاحات بیشتر فراهم شود جدی نگرفته‌ایم و به دولت بعدی محول کرده‌ایم. اما این دست روی دست گذاشتن از این ستون به آن ستون جهیدن نه تنها فرجی ایجاد نکرده، بلکه نتیجه‌ای جز تلخ‌تر شدن آنچه به یادگار گذاشته‌ایم هم نداشته است.
در واقع مشکل اصلی این است که ما سال‌هاست بدون شناخت دقیق این کلاف و شاید بدون اراده واقعی برای حل مشکلات، فقط سرنخ‌های سطحی را کشیده‌ایم و بی‌پایان بحث کرده‌ایم: بحث‌های داغ درباره معلول‌ها، نه علت‌ها؛ قیمت دلار، نرخ بنزین، نرخ بهره و ده‌ها موضوع دیگر. اما بدون اصلاح ساختار زیرین، هر اقدامی حتی اگر درست باشد در همان چرخه معیوب گرفتار می‌شود.
نمونه‌ای از یک گره ساختاری؛ چرخه کسری بودجه
هر سال بودجه ایران کسری دارد. چرا؟ چون هزینه‌ها از درآمدها بیشتر است. درآمدهای پایدار ظرفیت رشد محدودی دارند، اما هزینه‌ها، به‌ویژه هزینه‌های جاری، ساختاری رو به افزایش هستند.
وقتی هزینه‌ها کنترل نمی‌شوند، دولت ناچار به تامین مالی کسری می‌شود؛ تامین مالی که معمولا از مسیرهای تورم‌زایی مانند استقراض از بانک مرکزی یا برداشت مستقیم یا غیرمستقیم از بانک‌ها و صندوق‌ها یا بازی با نرخ ارز و قیمت انرژی تامین شده است. نتیجه این تورم‌زایی نیز کسری بودجه بیشتر در سال آتی برای دولت است؛ اما سوال مهم‌تر این است که چرا هزینه‌ها کنترل نمی‌شوند؟
مشکل این نیست که هزینه جاری زیاد است یا هزینه عمرانی کم؛ مشکل آنجاست که سازوکارهای ارزیابی هزینه‌ها، کارکرد واقعی ندارند. در ظاهر، بسیاری از پروژه‌ها و برنامه‌ها دارای گزارش توجیهی، فرم‌های ارزیابی، جلسات بررسی هستند؛ اما این سازوکارها و نقش آنها در تصمیم‌گیری بسیار محدود است.
پروژه‌های عمرانی معمولا با یک گزارش توجیهی آغاز می‌شوند، اما:
گزارش‌ها بر اساس روش‌های متفاوت و غیرقابل مقایسه تهیه می‌شوند؛
ارزیابی‌ها بیشتر تکمیل فرم هستند تا تحلیل واقعی؛
اولویت‌بندی بر اساس شواهد علمی انجام نمی‌شود؛
پس از تصویب، هیچ سازوکار موثری برای پیگیری تحقق منافع ادعاشده وجود ندارد.
در نتیجه، پروژه‌ها ادامه پیدا می‌کنند، حتی وقتی منافع وعده‌داده‌شده محقق نشده باشد و بسیاری سال‌ها در وضعیت نیمه‌تمام در ردیف‌های بودجه منتظر می‌مانند بدون اینکه بتوان پاسخی به این پرسش‌ها در جایی یافت و کسی نمی‌داند که چرا منافع محقق نشد؟ چه اصلاحی لازم بود؟و در نهایت چه درسی باید برای طرح‌های آینده گرفته شود؟
برای هزینه جاری دستگاه‌ها و منابع مالی بنیادها و نهادهای وابسته هم در عمل خروجی واقعی سازمان‌ها سنجیده نمی‌شود، شاخص‌های عملکرد قابل اتکا نیستند، ارزیابی‌ها به تصمیم‌های بودجه‌ای سال بعد وصل نمی‌شوند و هیچ سازوکار موثری برای توقف یا اصلاح هزینه‌های ناکارآمد وجود ندارد. به همین دلیل، بسیاری از دستگاه‌ها حتی با عملکرد ضعیف سال‌ها در بودجه باقی می‌مانند، بدون اینکه ضرورت ادامه فعالیت آنها به‌طور جدی بررسی شود.
میدان چانه‌زنی
در همه جا سیاستمداران به دنبال منافع حزبی و منطقه‌ای هستند؛ اما آنچه آنها را محدود می‌کند نه ایمان و اعتقادات ملی و مذهبی بلکه یک نظام دیوانسالاری شفاف و موثر است. دیوانسالاری ایران سازوکار منسجم و شفافی برای تصویب و اولویت‌بندی هزینه‌های عمومی ندارد. در نبود این سازوکار، ذی‌نفعان می‌توانند هر سال با فشار سیاسی، ردیف‌هایی را به قطار بودجه آویزان کنند؛ ردیف‌هایی که برخی از آنها نه بازده دارند، نه ارزیابی می‌شوند و نه کسی مسوولیت پیامدهایشان را می‌پذیرد. این قطار هر سال سنگین‌تر می‌شود، پیرایه‌های تازه‌ای به آن اضافه می‌شود و هر سطحی از درآمد دولت حتی با افزایش فروش نفت و رفع تحریم‌ها باز هم برای کشیدن این بار کافی نیست؛ چون بار با افزایش درآمد افزوده می‌شود. این همان مکانیسمی است که اقتصاد ایران را سال‌ها در چرخه کسری، تورم و ناترازی نگه داشته است.
سازمان برنامه؛ نه آرمانی، نه بی‌نقص
در سال‌هایی که سازمان برنامه و بودجه اقتدار بیشتری داشت، این چرخه تا حدی مهار می‌شد. البته نه همیشه، نه کامل و نه بدون خطا. سازمان برنامه هم در دوره‌هایی گرفتار سیاست و فشار دستگاه‌ها بود. اما با همه ضعف‌ها، یک چیز داشت که امروز نداریم و آن حداقلی از نظم و قاعده بود. دستگاه‌ها نمی‌توانستند هر چه می‌خواهند به تصویب برسانند؛ باید به کارشناسان این نهاد مرکزی نشان می‌دادند که طرحشان توجیهی دارد، منفعتی ملی دارد یا در چارچوب برنامه بلندمدت کشور می‌گنجد. این الزام همیشه درست اجرا نمی‌شد؛ اما وجودش باعث می‌شد برخی از طرح‌های بی‌پشتوانه اصلا وارد بودجه نشوند.
پالایش دوره‌ای
مهم‌تر از تصویب اولیه، پالایش و ارزیابی دوره‌ای است؛ حلقه‌ای که هیچ‌وقت به‌طور جدی در سازمان‌دهی بودجه نداشتیم. در ایران ورود به ردیف‌های بودجه آسان‌تر از خروج از آن است. چیزی که باید برعکس باشد. پروژه‌ها باید در طول اجرا بارها پای میز بررسی بیایند؛ هزینه‌ها و درآمدهایشان روزآمد شوند و اگر مشخص شود که طرحی فقط مصرف‌کننده منابع است و منفعت خالصی برای جامعه ایجاد نمی‌کند، به‌تدریج از گردونه خارج شود. این یعنی سیستم باید مکانیسم بازخورد و پالایش داشته باشد؛ چیزی که اشتباهات را اصلاح کند و اجازه ندهد خطاها سال‌ها با سیستم حرکت کنند.
چه باید کرد؟ پنج اقدام ضروری
تجربه گذشته دهه‌ها بودجه‌بندی در کشور و همچنین بررسی وضع موجود کشورهای موفق در تدوین بودجه‌ای متعارف در دسترس است. تفاوت مهم در بسیاری از نظام‌های بودجه‌ریزی موفق این نیست که دولت‌های آنها هیچ طرح ناموفقی ندارند؛ تفاوت در این است که برای تصمیم‌گیری درباره هزینه‌کرد منابع عمومی، قواعد منسجم و نهادهای مسوول اجرای آن قواعد ایجاد کرده‌اند. راه‌حل، یک دیوانسالاری بی‌نقص نیست، بلکه حداقل‌های یک سازوکار حرفه‌ای است که این پنج ویژگی را داشته باشد:
۱. برخورداری از مجموعه راهنماهای ملی و الزام‌آور برای تنظیم طرح‌ها
چارچوبی مشترک برای نگارش گزارش توجیهی، چگونگی مدل‌سازی ارزیابی اقتصادی که همه حوزه‌های درخواست بودجه دولت از در مسیری سازگار قرار دهد.
۲. ایجاد پایگاه داده و ارزش‌های مرجع مشترک برای جلوگیری از برآوردهای دلخواه منافع پروژه‌ها و ایجاد مبنای مشترک برای مقایسه پروژه‌ها.
۳. مسیر روشن و مرحله‌ای برای تصویب طرح‌ها به‌گونه‌ای‌که متناسب با اندازه و ریسک طرح‌ها مسیر مشخص وجود داشته باشد. به تبع طرح‌های بزرگ از مسیر ارزیابی‌های مستقل عبور کنند و کیفیت گزارش‌ها بررسی شود.
۴. طراحی نظام ارزیابی پس از اجرا و اتصال آن به بودجه سال‌های بعد به‌گونه‌ای‌که نتایج واقعی بر تصمیم‌های آینده اثر بگذارند؛ نه اینکه در پرونده‌ها دفن شوند. نتیجه ارزیابی باید دست‌کم به سه تصمیم منجر شود: اصلاح روش ارزیابی، اصلاح طراحی پروژه‌های مشابه و بازنگری در برنامه‌ای که در حال اجراست و تصمیم مستدل درباره ادامه یا توقف تامین مالی آن.
۵. ساختن یک دیوانسالاری اقتصادی حرفه‌ای و یادگیرنده، هسته‌ای متخصص که بتواند در برابر فشارهای سیاسی از منافع عمومی دفاع کند. نهاد مرکزی باید بتواند اقتصاددانان، تحلیلگران هزینه‌فایده، متخصصان ارزیابی و کارشناسان داده را جذب کند، آموزش دهد و در مسیر حرفه‌ای نگه دارد. این ظرفیت صرفا با استخدام چند کارشناس شکل نمی‌گیرد و به جایگاه نهادی سازمان مرکزی مسیر شغلی روشن، آموزش مستمر، فرصت تخصص‌گرایی، دسترسی به داده‌های باکیفیت و امکان یادگیری از تجربه پروژه‌های واقعی نیاز دارد. کارشناسان باید بتوانند روش‌ها را نقد کنند، خطاهای برآورد را شناسایی کنند و راهنماها را بر اساس شواهد جدید بهبود دهند.
سخن آخر
اگر هر سال هزینه‌ای در بودجه تصویب شود، اما معلوم نباشد چه نتیجه‌ای ایجاد کرده است؛ اگر هر دستگاه بتواند منافع طرح خود را با روش دلخواه محاسبه کند و اگر تجربه پروژه‌های گذشته در تصمیم‌های آینده نقشی نداشته باشد، کسری بودجه فقط یک مساله حسابداری نیست، نشانه نقص در سازوکار حکمرانی اقتصادی است.
بودجه باید حافظه داشته باشد: تجربه گذشته را ثبت کند، خطاها را آشکار سازد و تصمیم‌های آینده را بر اساس آنها تغییر دهد. نظام بودجه‌ای که حافظه نداشته باشد و یادگیرنده نباشد، هر سال همان خطاهای گذشته را تکرار می‌کند؛ پروژه‌های ناکارآمد را ادامه می‌دهد؛ هزینه‌های زائد را حفظ می‌کند و منابع عمومی را بدون آنکه بداند چه نتیجه‌ای خلق شده، مصرف می‌کند. چنین نظامی حتی با افزایش درآمدهای نفتی یا مالیاتی بهبود پیدا نمی‌کند؛ چون مسیر تصمیم‌گیری آن اصلاح نمی‌شود.
اما بودجه‌ای که یاد می‌گیرد، به‌تدریج هوشمندتر، کارآمدتر و پاسخگوتر می‌شود. این یکی از نقاطی است که اصلاحات واقعی باید از آن آغاز شود: ساختن نظامی که نه‌تنها هزینه را تصویب کند، بلکه نتیجه هزینه‌کرد را بفهمد، ثبت کند و در تصمیم‌های بعدی به کار ببرد. اگر انجام این حداقل اصلاحات را نشدنی می‌دانیم و به عبور از این و آن پیچ تاریخی موکول می‌کنیم، دیگر نباید از اینکه هر سال ناهنجاری‌های مشابهی از کارکرد سیستم اقتصادی کشورمان می‌بینیم، متعجب باشیم.
* تحلیلگر ارشد اقتصادی زیرساخت سلامت NSW
