آیا گشایشهای خارجی بدون اصلاحات داخلی به رشد پایدار منتهی میشود؟
آزمون حکمرانی اقتصادی
حامد آذرگون: در روزهای اخیر، صحبتهایی مبنی بر اجرایی شدن تفاهم یا حرکت به سمت توافق اصلی به گوش میرسد. تفاهم میان ایران و آمریکا، در صورت اجرا و تبدیل شدن به توافقی پایدار، میتواند آثار مثبتی بر اقتصاد ایران بر جای بگذارد؛ اما جایگزین اصلاحات ساختاری داخلی نخواهد شد. لغو تحریمهای نفتی، آزادسازی منابع ارزی بلوکهشده و ایجاد صندوق سرمایهگذاری ۳۰۰میلیارد دلاری، هرچند به ثبات اقتصاد کلان، کاهش انتظارات تورمی و رونق کوتاهمدت اقتصادی کمک میکند، اما بهتنهایی قادر به حل مسائل مزمن اقتصاد ایران و ایجاد رشد اقتصادی پایدار نیست.
تحقق این هدف، مستلزم اجرای مجموعهای از اصلاحات نهادی و سیاستی، از جمله انضباط مالی دولت، اصلاح نظام بانکی، بهبود فضای کسبوکار، رفع موانع تجارت و سرمایهگذاری خارجی، ثبات در مقرراتگذاری و استقرار نظام کارآمد تامین اجتماعی است. بازگشت احتمالی به تفاهم میان ایران و آمریکا امیدها را به بهبود وضعیت اقتصادی افزایش داده و شرایط را برای اجرای اصلاحات داخلی فراهم کرده است. اما با این حال ساختار داخلی اقتصاد ایران اگر بدون تغییر بماند، گشایشهای خارجی را تبدیل به تشدید وابستگی به منابع نفتی، تورم مزمن، صنعتزدایی و بیکاری میکند نه رشد اقتصادی پایدار. از این رو اجرای مجموعهای از اصلاحات نهادی و سیاستی، مهمترین چالش اقتصاد ایران پس از اجرای احتمالی توافق نهایی خواهد بود.
چرخه تکرار شونده اقتصاد ایران
اقتصاد ایران طی دهههای گذشته در چرخهای تکرارشونده گرفتار بوده است که ریشه آن نه صرفا تحریمها یا کمبود منابع، بلکه نحوه مدیریت درآمدهای نفتی است. در دورههای وفور درآمدهای ارزی، دولتها با افزایش هزینههای جاری و عمرانی، بودجه را بهشدت انبساطی کردهاند. ورود مستقیم درآمدهای نفتی به اقتصاد، نرخ حقیقی ارز را کاهش داده و واردات را نسبت به تولید داخلی ارزانتر ساخته است. پیامد این روند، کاهش رقابتپذیری بخش صنعت، صنعتزدایی، افزایش بیکاری فارغالتحصیلان، تشدید وابستگی اقتصاد به نفت و گسترش تعرفههای حمایتی برای حفظ صنایع غیررقابتی بوده است.
با کاهش درآمدهای نفتی یا بروز تحریمها، همین ساختار به رکود تورمی و جهش نرخ ارز منجر شده است. از آنجا که هزینههای دولت، که در دوره وفور منابع بهشدت افزایش یافته است، بهسادگی امکان کاهش ندارد، با کاهش درآمدهای نفتی، کسری بودجه، رشد نقدینگی و تورم تشدید میشود. در چنین شرایطی، سیاستگذار به جای اصلاحات ساختاری، به قیمتگذاری دستوری در بازار ارز، انرژی، نرخ بهره و کالاها روی میآورد؛ سیاستهایی که به شکلگیری رانت، فساد، مداخلات غیرقابل پیشبینی و تقویت شبکههای ذینفع میانجامد و در نتیجه، اجرای اصلاحات را دشوارتر میکند. با پایان یافتن منابع ارزی، اقتصاد بار دیگر با جهش نرخ ارز و بیثباتی مواجه میشود و این چرخه توزیع رانت و سرکوب قیمتها، این بار در سطوحی بالاتر، از نو تکرار میشود.
خروج از این دور باطل مستلزم قطع پیوند مستقیم بودجه با درآمدهای نفتی از طریق ایجاد صندوق ثباتساز نفتی (Oil Stabilization Fund) و پرهیز از سیاستهای کوتاهنگرانه در مدیریت منابع ارزی است. شاید بتوان تشکیل چنین صندوقی را مهمترین رکن اصلاحات اقتصادی ایران دانست. این ایده نخستینبار در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه، با تلاشهای معاون وقت سازمان برنامه و بودجه، دکتر مسعود نیلی، به تصویب رسید؛ اما در ادامه، با اصلاحات مکرر، ماهیت و کارکرد اصلی خود را از دست داد. اکنون نیز، حتی در صورت رفع تحریمها و افزایش درآمدهای نفتی، خطر تکرار الگوی گذشته همچنان اقتصاد ایران را تهدید میکند. از اینرو، نحوه مواجهه سیاستگذار با درآمدهای ارزی پس از هر گشایش اقتصادی، آزمونی تعیینکننده برای آینده اقتصاد ایران خواهد بود؛ آزمونی که موفقیت در آن مستلزم پایبندی به قواعد مالی، استقلال صندوق ثباتساز نفتی و پرهیز از بهرهبرداری کوتاهمدت از منابع نفتی است.
دوراهی سرنوشتساز
در صورت اجرای توافق و افزایش منابع ارزی، مهمترین چالش اقتصاد ایران، نحوه استفاده از منابع بهدستآمده خواهد بود. اقتصاد ایران در برابر دو مسیر متفاوت قرار میگیرد. مسیر نخست، هدایت منابع بهسوی اصلاحات ساختاری، توسعه زیرساختها، ارتقای بهرهوری و تقویت سرمایهگذاری مولد است؛ مسیری که میتواند زمینهساز توسعه و رشد پایدار باشد. مسیر دوم، استفاده از منابع برای افزایش هزینههای جاری، توزیع گسترده رانت و اجرای سیاستهای کوتاهمدت با هدف ایجاد «رضایت فوری» است؛ رویکردی که اگرچه ممکن است در کوتاهمدت آثار مثبتی بر معیشت خانوارها بر جای بگذارد، اما اقتصاد را در «چرخه باطل» گرفتار میکند. به باور اقتصاددانان، بدون اصلاحات داخلی، اقتصاد ایران رشدی بیش از یک تا دو درصد را تجربه نخواهد کرد.
برآوردها حاکی از آن است که در صورت دستیابی به توافق و اجرای اصلاحات مکمل، اقتصاد ایران ظرفیت دستیابی به رشد سالانه ۸ درصدی را خواهد داشت. با این حال، قرار گرفتن در این مسیر بلندمدت به زمان نیاز دارد و آثار کامل اصلاحات احتمالا پس از چند سال نمایان خواهد شد. در سالهای نخست، یعنی دورهای که اقتصاد در حال تغییر مسیر بهسوی رشدهای پایدار و بالا است، خطر غلبه رویکردهای کوتاهمدت بیشتر میشود؛ زیرا این رویکردها ممکن است در ابتدا رشد بیشتری ایجاد کنند. بااینحال، پس از عبور از این دوره، مشکلات و محدودیتهای ساختاری مانع تداوم رشد خواهند شد و نرخ رشد اقتصادی را به محدوده ۲ درصد کاهش خواهند داد.
انتخاب مسیر نخست نیز آسان نخواهد بود. سالها تورم، کاهش قدرت خرید و افت رفاه، انتظار جامعه برای مشاهده آثار فوری توافق را افزایش داده است. در کنار این مطالبه اجتماعی، فشارهای سیاسی کوتهنگرانه نیز ممکن است دولت را به سمت توزیع سریع منابع و افزایش هزینههای جاری سوق دهد. از سوی دیگر، حتی در صورت تحقق توافق، اقتصاد ایران تا مدتی همچنان تحتتاثیر پیامدهای جنگ و نااطمینانیهای ناشی از آن باقی خواهد ماند و آثار توافق نیز بهسرعت در شاخصهای اقتصادی و معیشت مردم نمایان نخواهد شد. اگر این فاصله میان انتظارات و واقعیت بهدرستی مدیریت نشود، حمایت اجتماعی از اصلاحات ضروری اقتصادی کاهش خواهد یافت.
فرصت ارزشمند برای اصلاحات اقتصادی
توافق اصلی در صورت تحقق، میتواند فرصت ارزشمندی برای اصلاحات ساختاری فراهم کند. پیش از این نیز در پی توافق برجام در سال 1394 فرصت اصلاحات پیش آمده بود اما ملاحظات انتخاباتی مانع از اجرای آن شد. اجرای اصلاحات ممکن است فضا را برای گروههای پوپولیستی فراهم کند. اما اقتصاد ایران امروز با ناترازیهای بههمپیوسته در بودجه دولت، شبکه بانکی، بخش انرژی، صندوقهای بازنشستگی و منابع طبیعی روبهرو است؛ از اینرو، اصلاحات باید بر اساس یک نقشه راه منسجم و با رعایت تقدم و تأخر میان سیاستها اجرا شود.
نخستین گام، بازتعریف نقش اقتصادی دولت برای جامعه است. دولتی شدن اقتصاد در ایران در کنار درآمدهای نفتی و نفوذ افکار پوپولیستی، انتظارات جامعه از دولت را زیاد و مخرب کرده است. دولت باید به جای تصدیگری و مداخله گسترده در بازار کالاها و تعیین قیمتها، بر تامین «کالاهای عمومی»، حفظ ثبات اقتصاد کلان، تضمین حقوق مالکیت، بهبود محیط کسبوکار و استقرار یک نظام تامین اجتماعی هدفمند تمرکز کند.
در صورت کاهش ریسکهای سیاسی در پی توافق، مناسبترین نقطه آغاز اصلاحات، بازار ارز است. پایدارسازی بازار ارز و استقرار نظام ارزی تکنرخی شناور، ضمن کاهش نااطمینانی، امکان کشف نرخ تعادلی ارز را فراهم میکند. کشف این نرخ، پیشنیاز اصلاح قیمت حاملهای انرژی است؛ زیرا تعیین قیمت منصفانه انرژی، چه توسط دولت و چه از طریق سازوکار بازار، مستلزم وجود یک نرخ ارز مبناست. پس از آن، اصلاح ساختار بودجه و مهار کسری بودجه مزمن دولت از طریق شفافسازی بودجه، حذف سازوکارهای فرابودجه، کاهش سلطه مالی بر سیاست پولی و محدود کردن تامین مالی کسری بودجه به انتشار اوراق بدهی، زمینه را برای اصلاح شبکه بانکی و کنترل پایدار تورم فراهم میکند.
در ادامه نیز اصلاح صندوقهای بازنشستگی، مدیریت منابع طبیعی و ارتقای بهرهوری باید بهعنوان برنامهای بلندمدت دنبال شود. اصلاح نحوه مدیریت درآمدهای نفتی نیز بخشی جداییناپذیر از این نقشه راه است. تجربه پنج دهه گذشته نشان میدهد مشکل اقتصاد ایران صرفا وابستگی به نفت نیست، بلکه انتقال مستقیم نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه و اقتصاد داخلی است. از این رو، احیای ایده صندوق ثباتساز درآمدهای نفتی ــ مشابه آنچه در ماده ۶۰ نسخه اولیه قانون برنامه سوم توسعه پیشبینی شده بود ــ میتواند یکی از مهمترین اصلاحات نهادی اقتصاد ایران باشد.
این صندوق با تعیین سقفی ثابت برای ورود درآمدهای نفتی به بودجه و ذخیره یا سرمایهگذاری مازاد درآمدها، از انتقال شوکهای نفتی به اقتصاد جلوگیری کرده، ثبات اقتصاد کلان را تقویت و امکان برنامهریزی میانمدت دولت را فراهم میکند. موفقیت چنین نهادی نیز مستلزم آن است که قواعد حاکم بر آن از ثبات کافی برخوردار بوده و از مداخلات کوتاهمدت سیاسی مصون بماند. تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که سرنوشت کشورها را نه وفور منابع، بلکه کیفیت نهادهایی تعیین میکند که درباره نحوه استفاده از آن منابع تصمیم میگیرند. اگر توافق به اصلاحات منجر نشود، تنها زمان خریداری شده است؛ اما اگر به اصلاحات گره بخورد، میتواند آغاز دورهای متفاوت در اقتصاد ایران باشد.
