چگونه اجرای ناقص سیاستهای اصلاحی وضعیت اقتصاد را بدتر میکند؟
اقتصاد سیاسی اصلاحات نیمبند
یک خطای شناختی رایج در تحلیلهای کلان اقتصادی وجود دارد که ریشه بسیاری از ناکامیهای سیاستی در دوران گذار است. بسیاری تصور میکنند مسیر بهبود کارآیی اقتصادی یک خط ممتد و رو به بالا است و هر قدمی که از اقتصاد دستوری دور شویم لزوما به بهبود وضعیت رفاه و تولید منجر میشود. بر اساس این دیدگاه اگر نمیتوانیم اصلاحات را کامل اجرا کنیم اجرای نیمی از آن بهتر از دست روی دست گذاشتن است اما منطق اقتصادی و تجربه کشورهای در حال گذار خلاف این را ثابت میکند. پژوهشهای اقتصادی نشان میدهند مسیر گذار نه یک خط صعودی بلکه مسیری U شکل است که توقف در میانه آن وضعیت تخصیص منابع را حتی نسبت به نقطه شروع که همان اقتصاد دستوری کامل است وخیمتر میکند. در اینجا سازوکاری را بررسی میکنیم که نشان میدهد چگونه اصلاحات نیمهکاره باعث تخریب ساختار تولید و انحراف منابع میشود.
برای فهم دقیق علت شکست اصلاحات ناقص باید به منطق تخصیص منابع نگاه کنیم. در یک اقتصاد کاملا دولتی تخصیص منابع بر اساس دستور و سهمیهبندی کمی صورت میگیرد. این روش اگرچه از کارآیی قیمتی بیبهره است اما از یک منطق درونی پیروی میکند زیرا دولت با اعمال قدرت حاکمیتی مواد اولیه و سرمایه را به صنایعی که حیاتی میداند مانند زیرساختها و حملونقل و کالاهای اساسی هدایت میکند. مشکل زمانی آغاز میشود که سیاستگذار تصمیم به اجرای اصلاحات جزئی میگیرد و آزادسازی را تنها در بازارهای محصول نهایی و بخشهای غیرحیاتی اجرا میکند اما کنترل قیمتها و مداخلات دولتی را در بازار نهادهها و کالاهای استراتژیک همچنان حفظ میکند.
این دوگانگی ساختار انگیزشی بنگاهها را تغییر میدهد. در شرایط اصلاحات جزئی دو نوع متقاضی برای نهادههای تولید مانند انرژی و ارز یا مواد اولیه شکل میگیرد که شامل بخش دولتی با قیمتگذاری سرکوبشده و بخش خصوصی یا شبهدولتی با اجازه فروش به قیمت آزاد است. بخش خصوصی چون محصولاتش را به قیمت بازار آزاد میفروشد حاشیه سود بالاتری دارد و طبیعتا تمایل و توان بیشتری برای خرید نهادهها از خود نشان میدهد اما در مقابل بخش دولتی که قیمت محصول نهاییاش ثابت نگه داشته شده است توان رقابت برای جذب نهادهها را از دست میدهد.
در همین نقطه است که مکانیسم انحراف منابع شروع میشود. عرضهکنندگان مواد اولیه چه دولتی باشند و چه خصوصی انگیزه قوی پیدا میکنند تا منابع را از بخش دولتی محدودشده دریغ کنند و به سمت بخش آزاد سوق دهند. این جابهجایی منابع لزوما از مجاری رسمی رخ نمیدهد و اغلب از طریق بازارهای موازی یا تغییر کاربریهای صوری انجام میشود. نتیجه مستقیم این فرآیند افت تولید در بخش کالاهای عمومی و اساسی است. کارخانههایی که وظیفه تامین نیازهای حیاتی جامعه را دارند با کمبود مواد اولیه روبهرو میشوند و منابع کمیاب کشور در بخشهایی با اولویت پایینتر که صرفا قیمت آزادتری دارند مصرف میشود. به این ترتیب اصلاحات نیمبند با از کار انداختن مکانیسم دستور و عدم استقرار کامل مکانیسم قیمت اقتصاد را در فضایی میبرد که خروجی نهایی آن کاهش خالص تولید ناخالص داخلی است.
ماجرا زمانی پیچیدهتر میشود که عامل واکنش به تغییرات قیمت را وارد تحلیل کنیم زیرا تخریب ناشی از اصلاحات نیمهکاره صرفا به جابهجایی منابع ختم نمیشود. واقعیت این است که بخشهای زیرساختی و سنتی اقتصاد معمولا تکنولوژیهای سنگین و فرآیندهای تولیدی طولانیمدت دارند و نمیتوانند به سرعت نوع محصول خود را تغییر دهند یا خود را با کم و زیاد شدن عرضه مواد اولیه هماهنگ کنند. در طرف مقابل بخشهای تجاری و خدماتی تازهای قرار دارند که در بستر همین اصلاحات ناقص رشد میکنند و اغلب ساختاری منعطف و کوتاهمدتنگر دارند. این بخشها به سرعت وارد بازارهایی میشوند که سود ناشی از اختلاف قیمت در آنها بالاست.
زمانی که آزادسازی ناقص رخ میدهد این بخش منعطف با سرعت بالا وارد بازار میشود و با پیشنهاد قیمتهای بالاتر حجم عظیمی از منابع را جذب میکند. بخش تولیدی و صلب که توان واکنش سریع ندارد دچار شوک میشود و تولیدش لطمه میبیند. نکته کلیدی اینجاست که فایده بخش تولیدی برای کل جامعه که شامل تولید کالاهای اساسی مثل برق یا دارو میشود اغلب بالاتر از بخشهای واسطهگری است اما در این وضعیت سود شخصی بخش واسطهگری به دلیل ساختار دوگانه قیمتها بیشتر است. بازار در شرایط اصلاحات ناقص آدرس غلط میدهد و منابع را از فعالیتهای مولد و حقیقی به سمت فعالیتهای توزیعی و رانتی هدایت میکند.
ریشه نظری این ناکارآمدی در نظریهای مشهور به نام دومین بهترین توضیح داده شده است. لیپسی و لنکستر نشان میدهند که برای رسیدن به بهترین وضعیت اقتصادی باید تمام شروط بازار آزاد مثل قیمتهای واقعی و اطلاعات کامل و نبود اثرات جانبی همزمان برقرار باشند. اگر به هر دلیلی یکی از این شروط محقق نشود تلاش برای اجرای نصفه و نیمه سایر شروط لزوما اقتصاد را به وضعیت بهتری نمیرساند و حتی ممکن است شرایط را بدتر کند.
این موضوع در عرصه سیاستگذاری به این معناست که یک سیستم اقتصادی باید دارای یکپارچگی درونی باشد. سیستم دستوری با وجود تمام ناکارآمدیهایش نوعی منطق درونی دارد که شامل دستور در تولید و قیمت و توزیع است. سیستم بازار آزاد نیز منطق خودش را دارد که بر آزادی در تمام این مراحل بنا شده است اما سیستمهای ترکیبی که حاصل اصلاحات جزئی هستند این هماهنگی را ندارند. برای مثال آزادسازی قیمت محصول بدون آزادسازی قیمت مواد اولیه یا خصوصیسازی کارخانهها بدون واقعی کردن نرخ بهره نمونههای بارز این ناهماهنگی هستند. در چنین شرایطی متغیرهایی که آزاد شدهاند مثل نرخ ارز در بازار آزاد به جای اینکه نقش تنظیمکننده را بازی کنند به عامل تشدیدکننده نوسانات تبدیل میشوند و شوک را به سایر بخشها انتقال میدهند.
اقتصاد سیاسی گذار و تله تعادل ناقص
پرسش کلیدی اینجاست که چرا دولتها در این وضعیت ناکارآمد متوقف میشوند و اصلاحات را پیش نمیبرند. نباید تصور کرد که دلیل این توقف ندانستن مدیران یا کمدانشی بدنه کارشناسی است بلکه پاسخ را باید در منطق اقتصاد سیاسی پیدا کرد. جوئل هلمن در تحلیل خود از فرآیند گذار مفهومی را تحت عنوان دام تعادل اصلاحات جزئی مطرح میکند که نگاه ما را به موانع تغییر شکل میدهد. برخلاف تصور رایج که هزینه اصلاحات را متمرکز بر بازندگان یعنی بیکاران و اقشار آسیبپذیر میداند واقعیت این است که مانع اصلی در برابر تکمیل اصلاحات کسانی هستند که در همین ابتدای مسیر برنده شدهاند.
اجرای ناقص اصلاحات فرصتهای بینظیری برای کسب سودهای بادآورده ایجاد میکند زیرا وجود شکاف میان قیمتهای دولتی و آزاد یا تفاوت نرخ بهره بانکی با تورم و همچنین دسترسی گزینشی به مجوزهای تجاری باعث شکلگیری طبقهای از ذینفعان قدرتمند میشود. این گروه که شامل مدیران بنگاههای شبهدولتی و بانکداران متصل به منابع قدرت و تجار دارای انحصار است سودشان را دقیقا از ناتمام ماندن اصلاحات به دست میآورند. اگر اصلاحات کامل شود و قیمتها یکسان شوند فرصت خرید ارزان از دولت و فروش گران در بازار از بین میرود و از طرفی اگر اصلاحات متوقف شود و وضعیت به عقب برگردد باز هم منافع آنها به دلیل بازگشت کنترلهای شدید تهدید میشود.
بنابراین این برندگان اولیه از تمام نفوذ سیاسی و اقتصادی خود استفاده میکنند تا اقتصاد را در همین وضعیت میانه و نیمهکاره نگه دارند. آنها با آزادسازی کامل مخالفت میکنند اما نه با بیان منافع خودشان بلکه با این استدلال که آزادسازی کامل منجر به فشار بر اقشار ضعیف میشود درحالیکه در عمل خود آنها بزرگترین منتفعان از تورم و شکاف قیمتی هستند. این وضعیت منجر به تسخیر دولت میشود یعنی جایی که سیاستهای کلان نه بر اساس منافع عمومی بلکه بر اساس حفظ جریان سود برای این گروه خاص تنظیم میشود و نتیجه آن شکلگیری ساختاری است که در برابر هرگونه تغییر به سمت کارآیی مقاومت میکند.
پیامد خطرناک دیگر این اصلاحات نیمبند از بین رفتن اعتبار سیاستگذار است. کالوو در مدلهای اقتصادی خود نشان میدهد که اثربخشی سیاستهای اصلاحی مستقیما به باور فعالان اقتصادی نسبت به پایداری آن سیاستها بستگی دارد. در اصلاحات ناقص به دلیل اینکه ریشههای اصلی کسری بودجه و ناترازیهای بانکی درمان نمیشود تورم به صورت مزمن باقی میماند و دولت برای کنترل قیمتها ناچار به دخالتهای مقطعی و عقبنشینی از سیاستهای آزادسازی میشود.
این رفتارهای سینوسی و رفت و برگشتهای مکرر سیگنال نااطمینانی را به بازار مخابره میکند و فعالان اقتصادی به این نتیجه میرسند که دولت تعهد معتبری برای مهار تورم ندارد. در نتیجه انتظارات تورمی کاهش نمییابد و حتی اگر دولت در مقطعی تلاش کند با ابزار نرخ بهره یا کنترل نقدینگی تورم را مهار کند بازار این اقدام را موقتی تلقی میکند و رفتار قیمتگذاری خود را تغییر نمیدهد. فرسایش اعتبار باعث میشود هزینه هرگونه اصلاحات بعدی به شدت افزایش یابد زیرا دولت برای متقاعد کردن بازار به جدیت خود ناچار است سیاستهای انقباضی شدیدتری را اعمال کند که رکود عمیقتری را به همراه خواهد داشت.
آسیبهای اصلاحات جزئی تنها محدود به هدررفت سرمایههای فیزیکی نیست بلکه تخصیص سرمایه انسانی را نیز منحرف میکند. در یک اقتصاد سالم بالاترین پاداشها به نوآوری و افزایش بهرهوری و خلق محصول جدید تعلق میگیرد اما در اقتصاد مبتنی بر اصلاحات ناقص بالاترین سود در فعالیتهای مربوط به توزیع مجدد منابع نهفته است. در این فضا مهارت در اخذ وامهای کمبهره و توانایی در گرفتن مجوز واردات با ارز ترجیحی و دور زدن قوانین و مقررات ارزشمندترین مهارتها محسوب میشوند.
این ساختار پاداشدهی باعث میشود نخبگان و استعدادهای برتر جامعه از بخشهای واقعی مثل تولید و مهندسی و پزشکی به سمت بخشهای مالی غیرمولد و دلالی و دیوانسالاری کشیده شوند. بنگاههای تولیدی که با محدودیت قیمتگذاری مواجه هستند توان پرداخت حقوقهای رقابتی را ندارند و از نیروی انسانی باکیفیت خالی میشوند. این تهیشدگی سرمایه انسانی ظرفیت رشد بلندمدت اقتصاد را از بین میبرد و حتی اگر روزی اصلاحات کامل شود سالها طول میکشد تا ساختار سرمایه انسانی مجددا به سمت فعالیتهای مولد بازگردد.
مجموع این استدلالها ما را به یک نتیجهگیری میرساند و آن اینکه اصلاحات اقتصادی باید به صورت یک بسته سیاستی جامع و یکپارچه طراحی و اجرا شود. رویکرد گزینشی در آزادسازی بازارها نه تنها ناکارآمد است بلکه ضدتوسعه عمل میکند. اگر دولت تصمیم به آزادسازی قیمت انرژی میگیرد همزمان باید موانع تجاری را رفع کند و نظام بانکی را از سلطه مالی خارج نماید و شبکههای تامین اجتماعی هدفمند را مستقر کند.
منطق حکم میکند که سرعت و عمق اصلاحات باید به گونهای باشد که فرصتهای کسب سود از شکاف قیمتی را در کوتاهترین زمان ممکن از بین ببرد. استراتژیهای تدریجی که بر مبنای ملاحظات سیاسی طراحی میشوند اگر فاقد یک افق زمانی قطعی باشند تنها زمان لازم را برای سازماندهی مخالفتها فراهم میکنند. دولتها باید میان دو گزینه انتخاب کنند که یا حفظ کنترل کامل دولتی و پذیرش ناکارآمدیهای ذاتی آن را بپذیرند و یا حرکتی قاطع به سمت استقرار کامل نهادهای بازار داشته باشند. منطقه میانی باتلاقی است که در آن کارآیی دولت و کارآیی بازار هر دو قربانی میشوند و ثبات اقتصاد و رشد پایدار تنها در سایه شفافیت یکپارچه و حذف کامل شکافهای قیمتی حاصل میشود و هر مسیری غیر از این تکرار چرخه معیوب توزیع رانت و اتلاف منابع خواهد بود.
