وضعیت صندوقهای بازنشستگی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بررسی شد
راهکار احیای صندوقهای بازنشستگی
اگر مجموع کمکها، بازپرداخت بدهی دولت و ردیفهای اختصاصی صندوقها در نظر گرفته شود، سهم صندوقهای بازنشستگی از بودجه عمومی به حدود یکهزار و ۱۷۶ هزارمیلیارد تومان میرسد که این رقم نزدیک به یکپنجم بودجه عمومی کشور را تشکیل میدهد. در این گزارش، وضعیت منابع و مصارف پنج صندوق اصلی شامل سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق کارکنان فولاد و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر بهصورت تفصیلی بررسی شده است. در کنار هشدار نسبت به تداوم این روند، بر ضرورت انجام همزمان اصلاحات ساختاری و سنجهای در نظام بازنشستگی تاکید کرده است. این گزارش یادآور میشود که بخشی از این اصلاحات در قانون برنامه هفتم پیشرفت و سیاستهای کلی تامین اجتماعی پیشبینی شده، اما بخش مهمی از آنها همچنان نیازمند طراحی و قانونگذاری جدید است.
در همین چارچوب، پیشنهاد شده است که صندوقهای صنفی ناتراز در صندوق بازنشستگی کشوری تجمیع شوند و داراییها و بنگاههای زیرمجموعه صندوقها به نهادهای بزرگتر منتقل شود؛ اقدامی که میتواند زمینهساز افزایش سود پایدار، احیای زنجیرههای ارزش و کاهش فشار صندوقها بر بودجه عمومی در میانمدت باشد. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با عنوان «لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور: بخش صندوقهای بازنشستگی» به بررسی وضعیت صندوقهای ۱۶گانه بازنشستگی در آینه لایحه بودجه ۱۴۰۵ پرداخته است. بر اساس گزارش سازمان ملل، جمعیت افراد ۶۵ سال و بالاتر در جهان از ۷۶۱میلیون نفر در سال ۲۰۲۱ به حدود ۱.۶میلیارد نفر تا سال ۲۰۵۰ افزایش خواهد یافت. به این ترتیب، سهم سالمندان از جمعیت جهان از کمتر از ۱۰ درصد به حدود ۱۷ درصد میرسد. این روند، فشار مضاعفی بر طرحهای بازنشستگی عمومی وارد میکند و در کنار رکودهای اقتصادی و افزایش هزینههای بهداشت و درمان، ضرورت بازنگری در سیاستگذاریهای حوزه تامین اجتماعی را دوچندان ساخته است.
ایران نیز از این تحولات جهانی مستثنی نیست. در حال حاضر، ۱۶صندوق بازنشستگی مستقل در کشور فعال هستند که در مجموع حدود ۲۸میلیون بیمهپرداز و مستمریبگیر اصلی را پوشش میدهند. سازمان تامین اجتماعی با حدود ۲۱میلیون بیمهپرداز و مستمریبگیر، بزرگترین صندوق کشور به شمار میرود. پس از آن، صندوق بازنشستگی کشوری با حدود ۲.۶میلیون نفر، صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر با حدود ۲.۳میلیون نفر، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح با حدود ۱.۴میلیون نفر و صندوق کارکنان فولاد با حدود ۸۳ هزار نفر قرار دارند. سایر صندوقهای دستگاهی نیز در مجموع حدود ۷۰۰ هزار نفر را تحت پوشش دارند. این گستردگی نهادی، در کنار تفاوتهای ساختاری میان صندوقها، مدیریت یکپارچه و اصلاحات موثر را با پیچیدگیهای جدی مواجه کرده است.
رشد اعتبارات صندوقهای بازنشستگی
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، اعتبارات اختصاصیافته به صندوقهای بازنشستگی رشد قابلتوجهی داشته است. منابع صندوق بازنشستگی کشوری با رشد ۲۴.۴درصدی به ۴۹۹ هزارمیلیارد تومان رسیده که بودجه صندوق فولاد را نیز در برمیگیرد. منابع سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح نیز با افزایش ۲۴.۶درصدی به ۲۲۴ هزارمیلیارد تومان رسیده و اعتبار صندوق وزارت اطلاعات با رشد ۲۰.۵درصدی به ۳.۴هزارمیلیارد تومان افزایش یافته است. علاوه بر این، برای متناسبسازی حقوق بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و فولاد در سال ۱۴۰۵، رقمی معادل ۲۵۲ هزارمیلیارد تومان پیشبینی شده که نسبت به سال گذشته ۳۶.۲درصد رشد دارد.
در بخش بدهیهای دولت به صندوقها، تمهیداتی برای سازمان تامین اجتماعی در نظر گرفته شده است. به منظور تأدیه دیون انباشته دولت به این سازمان، ۱۰۰هزارمیلیارد تومان از طریق تهاتر بنگاههای اقتصادی و ۷۰هزارمیلیارد تومان از محل واگذاری اوراق مالی اسلامی پیشبینی شده است. با این حال، علیرغم تاکید قانون برنامه هفتم پیشرفت بر لزوم پرداخت بدهیهای دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، منابع مشخصی برای تسویه دیون انباشته این صندوق در لایحه بودجه ۱۴۰۵ در نظر گرفته نشده است. این موضوع از منظر حقوقی و انطباق با اصول بودجهریزی، محل بحث و انتقاد قرار گرفته است. البته برای تأدیه دیون جاری دولت، ۱۷.۸هزارمیلیارد تومان برای سازمان تامین اجتماعی و ۷.۱هزارمیلیارد تومان برای صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر پیشبینی شده است.
شاخص نسبت پشتیبانی، که یکی از مهمترین معیارهای سنجش پایداری صندوقهای بازنشستگی به شمار میرود، تصویر نگرانکنندهتری ارائه میدهد. بر اساس مطالعات بینالمللی، نسبت پشتیبانی یک صندوق پایدار باید حداقل ۳ و در وضعیت مطلوب بین ۶ تا ۷ باشد. اما در ایران، بهجز دو صندوق تامین اجتماعی و بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، سایر صندوقها در وضعیت بحرانی قرار دارند. نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری تنها ۰.۴۷ و نسبت پشتیبانی سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح حدود ۰.۸۱ گزارش شده است؛ ارقامی که بهروشنی از ناترازی عمیق و ناپایداری مالی این صندوقها حکایت دارد. مجموعه این دادهها نشان میدهد که بدون اصلاحات ساختاری، نظام بازنشستگی کشور در سالهای پیشرو با فشارهای سنگینتری روبهرو خواهد شد.
افزایش نابجای تعهدات دولت
افزایش وابستگی صندوقهای بازنشستگی به بودجه عمومی دولت به یکی از مهمترین چالشهای مالی کشور در سالهای اخیر تبدیل شده است. بررسیها نشان میدهد نسبت کمکهای اختصاصیافته به صندوقهای بازنشستگی از بودجه عمومی دولت از ۱۳.۲درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ به ۱۶.۴درصد در لایحه بودجه سال۱۴۰۵ رسیده است. این افزایش به معنای تشدید وابستگی صندوقها به منابع عمومی در افق میانمدت است و نشان میدهد که تعهدات بازنشستگی با سرعتی بیشتر از رشد بودجه عمومی دولت افزایش یافتهاند. در نتیجه، صندوقهای بازنشستگی بهتدریج از ماهیت بیمهای مبتنی بر حق بیمه فاصله گرفته و به مصرفکنندگان مستقیم منابع بودجهای بدل شدهاند.
ریشه این وضعیت را باید در ترکیبی از سیاستگذاریهای گذشته جستوجو کرد. طی دو دهه اخیر، قوانین سخاوتمندانه و حمایتی متعددی برای گروههای مختلف تصویب شده، بدون آنکه منابع پایدار و تعهدی لازم برای اجرای آنها بهموقع تامین شود. از سوی دیگر، دولت نیز در بسیاری از موارد نتوانسته سهم تعهدات خود به صندوقها را در زمان مقرر پرداخت کند. نتیجه این روند، فشار فزاینده بر بودجه عمومی، کاهش ظرفیت مالی دولت برای سرمایهگذاری در حوزههایی مانند عمران، آموزش و سلامت و در نهایت تشدید کسری بودجه ساختاری بوده است؛ کسریای که هزینههای امروز را به نسلهای آینده منتقل میکند.
نگاهی دقیقتر به وضعیت درونی صندوقها نشان میدهد که امکان حل بحران صرفا از مسیر اصلاحات محدود و متعارف بسیار کاهش یافته است. نسبت پشتیبانی در بسیاری از صندوقها به سطحی رسیده که افزایش اندک نرخ حق بیمه، اصلاحات سنجهای یا حتی بهبودهای مقطعی در سرمایهگذاری نمیتواند گره اصلی را باز کند. برای نمونه، در صندوق بازنشستگی کشوری، در بودجه مصوب سال ۱۴۰۴ با احتساب کمک دولت، بیش از ۸۶درصد منابع صندوق به اعتبارات دولتی وابسته بوده و سهم منابع حاصل از سرمایهگذاری تنها حدود ۵درصد گزارش شده است. این ارقام نشان میدهد که نقش داراییها و سرمایهگذاریها در تامین منابع صندوقها بهشدت تضعیف شده است.
شکاف میان اندازه داراییهای صندوقها و توان واقعی درآمدزایی آنها نیز به یکی از معضلات جدی تبدیل شده است. این شکاف معمولا حاصل مجموعهای از عوامل از جمله نابسامانیهای اقتصاد کلان، تمرکز پرتفوی داراییها در شرکتهای کمبازده، نبود راهبرد روشن برای خروج و نقدشوندگی داراییها، انتصابات کوتاهمدت مدیریتی و دخالتهای سیاسی در بنگاهداری است.
از منظر حکمرانی، بخش قابلتوجهی از زمان و انرژی مسوولان دولتی، نمایندگان مجلس و مدیران صندوقها صرف رسیدگی به مسائل بنگاههای وابسته میشود؛ از سوال و استیضاح گرفته تا تحقیق و تفحص. با این حال، خروجی نهایی این حجم از درگیری نهادی، به دلایل متعدد، متناسب با هزینههای صرفشده نیست و عملا فرسایش نهادی را به همراه دارد. از سوی دیگر، بنگاههای زیرمجموعه صندوقهای ناتراز نیز بهتدریج در «تله ناترازی» گرفتار میشوند. بررسی صورتهای مالی این شرکتها نشان میدهد که صندوقها برای تامین نیازهای نقدی خود، فشار زیادی برای توزیع حداکثری سود وارد میکنند. بهعنوان مثال، در هلدینگهای زیرمجموعه صندوق بازنشستگی کشوری، نسبت سود تقسیمی به سود خالص در سطوح بالایی قرار داشته و بخش عمده سود ایجادشده از شرکتها خارج شده است. در نمونهای دیگر، شرکت سرمایهگذاری تامین اجتماعی (شستا) طی دوره هفتساله منتهی به خرداد ۱۴۰۳ بیش از ۹۲ درصد سود خالص خود را تقسیم کرده است؛ روندی که توان سرمایهگذاری و رشد بلندمدت بنگاهها را تضعیف میکند.
بستن صندوقهای ناتراز و انتقال دارایی به کارآمدترها
در چنین شرایطی، پیشنهادهای سیاستی مطرحشده بر عبور از اصلاحات پراکنده و حرکت به سمت راهحلهای ساختاری تاکید دارد. نخستین پیشنهاد، تجمیع صندوقهای صنفی ناتراز در صندوق بازنشستگی کشوری و تبدیل آنها به اداره بازنشستگی است. با توجه به تکثر صندوقها و تفاوتهای نهادی میان آنها، مسیر کمهزینهتر آن است که ورودیهای جدید به این صندوقها بسته شود و پرداخت حقوق بازنشستگان از طریق اداراتی ذیل دستگاههای مربوطه یا سازمان برنامه و بودجه انجام گیرد. این رویکرد، بهویژه در مورد صندوقهای زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، قابلیت اجرا دارد.
دومین پیشنهاد، انتقال داراییها و بنگاههای زیرمجموعه صندوقهای وابسته به بودجه عمومی به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر در ازای بدهیهای تجمیعشده دولت است. از یک سو، بدهی دولت به این دو صندوق به ارقام بسیار بزرگی رسیده و چشمانداز تسویه نقدی آن در کوتاهمدت واقعبینانه نیست؛ از سوی دیگر، بازده داراییهای صندوقهای وابسته به بودجه عمومی نقش ناچیزی در تامین منابع آنها دارد. بر اساس ظرفیتهای قانونی موجود، از جمله احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت، چنین انتقالی میتواند بهعنوان بخشی از فرآیند تسویه بدهیهای دولت انجام شود.
اجرای این پیشنهاد، با هدف تکمیل زنجیرههای ارزش، بهویژه در صنایع بزرگی مانند فولاد و پتروشیمی، میتواند زمینه افزایش سود پایدار، رشد ارزش بازار شرکتها و آمادهسازی آنها برای واگذاری در افق میانمدت را فراهم کند. در عین حال، لازم است تعیین تکلیف شرکتهای منتقلشده با دقت و بر اساس ضوابط سرمایهگذاری هر صندوق انجام شود تا از تشدید آسیبهای بنگاهداری ذیل صندوقهای بازنشستگی جلوگیری شود.
در مورد صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر نیز توصیه شده است که انتقال داراییها بهگونهای انجام شود که این صندوق مالک سهام کنترلی شرکتها نشود. این مجموعه پیشنهادها نشان میدهد که عبور از بحران صندوقهای بازنشستگی، بیش از هر چیز نیازمند تصمیمهای سخت و اصلاحات ساختاری عمیق است؛ اصلاحاتی که تعلل در اجرای آنها، هزینههای سنگینتری را در آینده به اقتصاد کشور تحمیل خواهد کرد.
