اصلاحات انرژی و خطای طراحی سیاست در مقیاس کلان
در چنین بستری، دولت طرحی را از طریق سازمان نوتاسیس «بهینهسازی و مدیریت راهبردی انرژی» در دستور کار قرار داده که هدف آن «اصلاح قیمتها» و «حرکت به سمت سازوکار بازار» است. بر اساس این طرح، سازوکار تعیین قیمتها به عرضه و تقاضای بازار واگذار میشود و در مقابل، برای هر شهروند یک سهمیه گاز (قابل تبدیل به برق) تعریف میشود که افراد میتوانند آن را مصرف یا در بازاری مبادله کنند. این طرح در نگاه اول، ترکیبی از آزادسازی قیمت، عدالت توزیعی و مشارکت شهروندان در منافع انرژی به نظر میرسد. هدف این یادداشت، بررسی انتقادی این چارچوب سیاستی است و استدلال اصلی آن است که طرح به دلیل اشکالات مفهومی و نهادی، به اهداف خود نمیرسد و ممکن است بیاعتمادی و ناکارآمدی را افزایش دهد. این اشکالات از خطای مفهومی و شناختی شروع میشود که «شدت انرژی» را با «کارآیی انرژی» اشتباه میگیرد (که تشخیص مساله را مختل میکند)، با تلفیق «یارانه انرژی» و «حقوق مالکانه (رویالتی)» ادامه مییابد (که منطق حل مساله را مخدوش میکند)، و به بیتوجهی به مقیاس بازار و الزامات اصلاحات کلان (خطای اجرا) میرسد. در ادامه، این نکات به اختصار بررسی شدهاست.
۱. مغالطه در تفسیر شدت انرژی: خطای تشخیص مساله
یکی از خطاهای بنیادین طرح پیشنهادی، جابهجایی در تفسیر میان دو مفهوم «شدت انرژی» و «کارآیی انرژی» است؛ خطایی که در ادبیات سیاستگذاری انرژی ایران بارها تکرار شده و مبنای بسیاری از استنتاجهای نادرست قرار گرفته است. معمولا گفته میشود شدت انرژی در ایران بالاست و حتی روند صعودی دارد، و از این گزاره نتیجه گرفته میشود که ایرانیان «بد مصرف میکنند» یا اقتصاد ایران «کمکاراست». سپس، افزایش قیمت انرژی بهعنوان راهحل کاهش شدت انرژی پیشنهاد میشود. در واقع اینجا باور جاافتاده اما نادرستی مبنای سیاستگذاری قرار گرفته است و شدت انرژی بهاشتباه بهعنوان نشانه ناکارآیی مصرف معرفی میشود.
در حالیکه «شدت انرژی» اساسا یک «شاخص ساختاری» است، نه متغیر رفتاری. شدت انرژی نشان میدهد که یک اقتصاد برای تولید یک واحد ارزش افزوده، چه مقدار انرژی مصرف میکند. بنابراین، این شاخص بیش از آنکه بازتابدهنده رفتار مصرفکننده نهایی یا ناکارآیی فنی باشد، بیانگر «ساختار تولید، ترکیب صنعتی و الگوی توسعه اقتصادی» است. اقتصادی که سهم بالایی از صنایع انرژیبر دارد، حتی با مصرفکنندگان کاملا «منضبط»، الزاما شدت انرژی بالاتری خواهد داشت.
در ایران، بخش عمده مصرف انرژی صنعتی به صنایعی مانند فولاد، سیمان و پتروشیمی اختصاص دارد؛ صنایعی که ماهیتا انرژیبر هستند و بنا بر برآوردها، حدود ۷۵ درصد انرژی مصرفی بخش صنعت را به خود اختصاص میدهند. این وضعیت، حاصل انتخابهای سیاست صنعتی در دهههای گذشته است؛ انتخابهایی که بر تبدیل انرژی ارزان به ارزش افزوده و صادرات فرآوردههای با نهاده اصلی انرژی تکیه داشتهاند. در چنین چارچوبی، بالا بودن شدت انرژی نه نشانه «اتلاف»، بلکه نشانه نوعی «الگوی توسعه مبتنی بر انرژی» بوده است.
در مقابل، «کارآیی انرژی» مفهومی متفاوت و ریشه در ترمودینامیک دارد. کارآیی به نسبت انرژی مفید خروجی به انرژی ورودی اشاره دارد و با فناوری، استاندارد تجهیزات و بهرهوری فنی سروکار دارد. اندازهگیری دقیق آن دشوار است و نیازمند دادههای مهندسی و محاسبات فنی است، نه صرفا آمارهای کلان اقتصادی. به همین دلیل، بسیاری از ادعاها درباره «پایین بودن کارآیی انرژی» در ایران، فاقد پشتوانه محاسباتی دقیق هستند.
این تمایز مهم است، زیرا پیامدهای سیاستی متفاوتی دارد. تغییر قیمت انرژی، حتی در بهترین حالت، تاثیر مستقیمی بر ساختار صنعتی ندارد. افزایش قیمت برق و گاز ممکن است سودآوری صنایع انرژیبر را کاهش دهد، اما تا زمانی که سیاست صنعتی، سیاست ارزی و دسترسی به بازارهای جهانی تغییر نکند، این صنایع یا به فعالیت ادامه میدهند یا با حمایتهای پنهان جایگزین میشوند. بنابراین، انتظار کاهش معنادار شدت انرژی صرفا از مسیر اصلاح قیمتها، خوشبینانه و سادهانگارانه است.
از سوی دیگر، در بخش مصرف نهایی، بهویژه برق و گاز خانگی، مطالعات نشان میدهد که تقاضا در کوتاهمدت «کششناپذیر» است. خانوارها نمیتوانند بهسرعت الگوی مصرف خود را تغییر دهند؛ بهخصوص در شرایطی که تجهیزات کممصرف در دسترس یا مقرونبهصرفه نیست. سیگنال قیمتی، اگر هم اثری داشته باشد، در بلندمدت و از طریق جایگزینی تدریجی تجهیزات (بخاری، کولر، لوازم برقی) عمل میکند. بنابراین، پیوند زدن اصلاح قیمتها به کاهش فوری مصرف یا بهبود کارآیی، فاقد پشتوانه تجربی قوی است.
در نتیجه، این مغالطه مفهومی باعث شده سیاستگذار انتظار داشته باشد با یک ابزار (قیمت)، چند مساله ساختاری (شدت انرژی، کارآیی، الگوی توسعه) حل شود؛ انتظاری که بهاحتمال زیاد برآورده نخواهد شد.
۲. آمیختن یارانه با حقوق مالکانه: خطای منطق حل مساله
خطای مفهومی بنیادینی دیگری که در این طرح دیده میشود عدم تفکیک دو منطق اقتصادی و حقوقی متفاوت است که در این طرح درهم آمیخته شدهاند. شهروندان ایرانی، صرفنظر از سطح درآمد، محل سکونت یا الگوی مصرف، بهواسطه تعلق منابع زیرزمینی نفت و گاز به سرزمین ایران، دارای «حق مالکانه برابر» بر این منابع هستند. این حق، در ادبیات اقتصاد منابع، در قالب «رویالتی» یا اجاره منابع طبیعی تعریف میشود؛ مفهومی که اساسا با مالکیت عمومی و عدالت افقی گره خورده است. به بیان ساده، اگر منابع متعلق به همه است، منافع خالص ناشی از استخراج آن نیز باید بهطور غیرتبعیضآمیز به همه تعلق گیرد.
اما تحقق این حق، نه از مسیر قیمتگذاری انرژی، بلکه از طریق یک «مکانیسم مالی شفاف» ممکن است. در تجربههای موفق جهانی، رویالتی از شرکتهای استخراجکننده و فروشنده دریافت میشود، وارد یک نهاد مالی مشخص (صندوق ثروت، صندوق دائمی یا ساختار مشابه) میشود و سپس یا بهصورت سود سالانه میان شهروندان توزیع میشود، یا برای افزایش ثروت بیننسلی سرمایهگذاری میگردد. در این چارچوب، شهروندان بدون آنکه درگیر مصرف مستقیم یا مبادله فیزیکی انرژی شوند، از محل عواید مالی، قدرت خرید بیشتری به دست میآورند.
در مقابل، «نظام یارانه انرژی» منطق کاملا متفاوتی دارد. «یارانه»، یک سیاست بازتوزیعی در نظام تامین اجتماعی است که بر تبعیض مثبت استوار است؛ یعنی دولت از محل درآمدهای عمومی (مالیات یا سایر منابع) به گروههای کمدرآمد یا آسیبپذیر کمک میکند تا حداقلی از رفاه، از جمله دسترسی به انرژی پایه، برای آنها تضمین شود. در اینجا، برابری هدف نیست؛ بلکه عدالت عمودی و حمایت اجتماعی مدنظر است. به همین دلیل، یارانه اصولا باید هدفمند، موقت و متناسب با وضعیت درآمدی باشد.
طرح مورد بحث، با تعریف «سهمیه انرژی برای همه شهروندان» بهعنوان جانشین یارانه، این دو منطق را در یکدیگر ادغام میکند. نتیجه آن است که نه حق مالکانه بهدرستی تعریف و صیانت میشود، و نه سیاست حمایتی کارکرد خود را حفظ میکند. سهمیه انرژی همزمان قرار است هم نماینده مالکیت مردم بر منابع باشد و هم ابزار حمایت معیشتی؛ و دقیقا همین دوگانگی است که به انحراف اهداف منجر میشود.
پیامد این خلط مفهومی، چندلایه است. از یکسو، حقوق مالکانه بهجای آنکه در قالب یک دارایی مالی شفاف و قابل نظارت تجلی یابد، به مصرف جاری انرژی گره میخورد و در نتیجه، مستهلک میشود. از سوی دیگر، حمایت اجتماعی از اقشار کمدرآمد به یک سهمیه مساوی تقلیل مییابد که نسبتی با نیاز واقعی خانوارها ندارد. به بیان دیگر، این طرح نه عدالت افقی رویالتی را محقق میکند و نه عدالت عمودی یارانه را.
اگر اصلاحات اقتصاد انرژی قرار است پایدار و قابل دفاع باشد، نخستین گام، تفکیک صریح این دو سیاست است: «رویالتی باید مالی، شفاف و برابر باشد؛ یارانه باید هدفمند، بازتوزیعی و اجتماعی». هر مدلی که این تفکیک را نادیده بگیرد، حتی اگر در ظاهر نوآورانه باشد، در عمل بر پایه مفهومی سستی بنا شده است.
۳. مساله مقیاس در ایجاد بازار: خطای اجرای سیاست
بخش کلیدی طرح بر پایه ایجاد بازاری است که شهروندان بتوانند از طریق «کیف پول انرژی»، سهمیه گاز یا برق خود را مصرف یا مبادله کنند. این ایده در سطح نظری جذاب به نظر میرسد و الهامگرفته از مدلهای بازارمحور برای توزیع منابع است، اما در عمل با موانع جدی رفتاری، زیرساختی و نهادی روبهرو است که مقیاس عظیم آن را تشدید میکند. با توجه به جمعیت بیش از ۸۵میلیون نفری ایران، این بازار میتواند بهمیلیاردها تراکنش خرد سالانه منجر شود، که بدون زیرساختهای پیشرفته و مدیریت دقیق، به جای عدالت، به ناکارآمدی و نابرابری بیشتر بینجامد.
از دیدگاه رفتاری، فرض اصلی طرح آن است که شهروندان تمایل به مشارکت فعال در بازار انرژی خرد دارند؛ رصد روزانه قیمتها، تصمیمگیری درباره فروش یا نگهداری سهمیه و حتی تبدیل آن به برق یا گاز. اما شواهد تجربی از بازارهای مشابه در جهان، این فرض را رد میکند. بیشتر مردم علاقهای به تبدیل شدن به «تاجر انرژی» ندارند، به ویژه وقتی منافع مالی آن حاشیهای و نامطمئن باشد. برای یک خانوار متوسط ایرانی، سود حاصل از فروش بخشی از سهمیه ممکن است تنها چند صد هزار تومان در ماه باشد؛ رقمی که به راحتی تحت تاثیر هزینههای زمانی (مانند یادگیری پلتفرم)، ذهنی (استرس تصمیمگیری در بازار نوسانی) و حتی هزینههای تراکنش (مانند کارمزدهای احتمالی) قرار میگیرد. در نتیجه، «هزینههای مبادله» اغلب از منافع پیشی میگیرد و مشارکت فعال را کاهش میدهد.
تجربیات جهانی این مساله را تایید میکنند. در بازارهای خردهفروشی برق اروپا، نرخ تعویض تامینکننده (که سادهتر از مبادله روزانه سهمیه است) اغلب کمتر از ۱۰ درصد در سال است، به دلیل پیچیدگی، آگاهی کم و منافع حاشیهای. در ایالات متحده، برنامههای پاسخگوی بار (که مصرفکنندگان در پاسخ به سیگنالهای قیمتی مصرف خود را کاهش میدهند) نرخ مشارکت پایینی دارند، متوسط 6.5 درصد مشتریان خردهفروشی در ۲۰۲۳. در ایران، این چالشهای رفتاری با عوامل فرهنگی و اقتصادی محلی تشدید میشود. اعتماد پایین به بازارهای دیجیتال (بهدلیل سابقه نوسانات ارزی و تورم)، دسترسی نابرابر به فناوری (مانند اینترنت مناطق روستایی)، و اولویتهای معیشتی که فرصت تصمیمگیری پیچیده را محدود میکند. نتیجه محتمل؛ مشارکت پایین اکثریت شهروندان که سهمیه خود را به صورت پیشفرض مصرف میکنند و بهرهمندی بیشتر از سوی واسطههای حرفهای که ابزارهای پیشرفته (مانند باتهای معاملاتی) برای بهینهسازی دارند. از منظر زیرساختی، مقیاس بازار پیشنهادی بیسابقه است. ایجاد بستری که بتواند مبادلاتمیلیونها یا حتیمیلیاردها تراکنش خرد سالانه را مدیریت کند، نیازمند سرمایهگذاری عظیم در فناوری اطلاعات، امنیت سایبری، تسویه مالی و پشتیبانی فنی است. این هزینهها، چه مستقیم و چه غیرمستقیم در نهایت باید توسط جامعه پرداخت شود. پرسش اساسی آن است که آیا منافع ادعایی این بازار، چنین هزینهای را توجیه میکند یا خیر.
افزون بر این، بازارهای بزرگ و پیچیده مستعد شکلگیری واسطهگری، رانت اطلاعاتی و تمرکز قدرت هستند. بدون نهادهای تنظیمگر قوی، شفاف و مستقل (که در ایران با چالشهای نهادی روبهرو است)، خطر آن وجود دارد که منافع اصلی به جای شهروندان عادی، نصیب بازیگران حرفهای، دلالان یا حتی شرکتهای بزرگ شود. مثلا از طریق الگوریتمهای معاملاتی که قیمتها را دستکاری کنند. این نتیجه دقیقا در تناقض با هدف عدالتمحور طرح است و میتواند نابرابری را تشدید کند.
در واقع پرسش کلیدی آن است که آیا منافع ادعایی این بازار (مانند بهینهسازی مصرف) چنین هزینهها و ریسکهایی را توجیه میکند؟ تجربیات جهانی نشان میدهد که حتی در کشورهای پیشرفته، نرخ مشارکت در بازارهای مشابه پایین است و اغلب به برنامههای سادهتر (مانند نرخهای زماندار) بازمیگردند تا مدلهای پیچیده معاملاتی.
۴. اصلاحات بخشی در برابر اصلاحات جامع: مساله تقدم و تاخر
نهایتا، حتی اگر از خطاهای مفهومی و اجرایی طرح چشمپوشی کنیم، یک مساله بنیادین باقی میماند: «آیا اصلاحات اقتصاد انرژی میتواند بهصورت بخشی و منفک از سایر اصلاحات کلان اقتصادی موفق شود؟» تجربه ایران و بسیاری از کشورهای دیگر نشان میدهد که پاسخ منفی است.
اقتصاد ایران همزمان با چالشهای عمیق در حوزه سیاست ارزی، تحریمهای خارجی، تورم مزمن، بیکاری و نااطمینانی سرمایهگذاری مواجه است. در چنین فضایی، قیمت انرژی نهتنها یک متغیر اقتصادی بلکه یک لنگر اجتماعی و سیاسی است. هرگونه اصلاح قیمتی، بدون ثبات نسبی در سایر حوزهها، میتواند به شوکهای توزیعی، فشار تورمی و بیاعتمادی بیشتر منجر شود.
اصلاحات موفق انرژی، معمولا در کشورهایی رخ داده که یا از ثبات کلان برخوردار بودهاند، یا اصلاحات را در قالب یک بسته جامع و هماهنگ اجرا کردهاند. در مقابل، تلاش برای اصلاح بخشی، بدون حل مسائل ساختاری اقتصاد کلان، اغلب به عقبنشینی، بازتوزیعهای پنهان و تداوم ناکارآیی انجامیده است.
جمعبندی: اصلاحات واقعبینانه،نه طراحیهای انتزاعی
طرح پیشنهادی اصلاح اقتصاد انرژی، بیش از آنکه از واقعیتهای نهادی و رفتاری اقتصاد ایران نشأت گرفته باشد، حاصل طراحی انتزاعی است که مفاهیم کلیدی را درهم آمیخته است. خلط یارانه با رویالتی، اشتباه گرفتن شدت انرژی با کارآیی، نادیده گرفتن مساله مقیاس در ایجاد بازار و بیتوجهی به تقدم اصلاحات کلان، همگی نشانههایی از این گسست با واقعیت هستند.
اصلاحات انرژی، اگر قرار است پایدار و قابل دفاع باشد، نیازمند «تفکیک شفاف اهداف، ابزارها و نهادها» است. حقوق مالکانه باید مالی و شفاف باشد، یارانهها هدفمند و اجتماعی، سیاست صنعتی صریح و اصلاحات قیمتی هماهنگ با اصلاحات کلان. هر مسیری غیر از این، هرچند با ابزارهای بدیع و جذاب توصیف شود، بهاحتمال زیاد به تکرار همان بنبستهای قدیمی خواهد انجامید.
* مدیر گروه آیندهنگاری و سیاست پژوهی پژوهشگاه نیرو
