بررسی مالیه کشور در زمان قاجار
پایان مستوفی‌گری
ناصرالدینشاه در آغاز سلطنت خود به راهنمایی امیرکبیر برای رفاه مردم و برای معافیت برخی از اصناف فرمان‌هایی صادر کرد و از جمله برای معافیت دو صنف خباز و علاف تهران در سال ۱۲۶۸ هجری قمری فرمانی صادر کرد که در مسجد شاه ضبط است و بعد این فرمان برای همه کشور تعمیم یافت و همچنین برای بخشودگی دو صنف نانوا و قصاب از مالیات فرمانی به شرح زیر صادر کرد:
«امروز که بمیامن الطاف شامله خداوند متعال و مشیت کامله قادر ذوالجلال تخت و تاج کیان را به وجود مسعود ما مزین و باج و خراج مملکت ایران را در کف کفایت ما معین‌فرمود سال اول جلوس میمنت مانوس به تخت سلطنت موروثی است به شکر این نعمت عظمی به رعایت بندگان خدا که ودایع کردگار قدیرند، می‌پردازیم و تسهیل امر معیشت آنها را اولین درجه آسودگی و حمیت خاطرات وجهه همت ملوکانه می‌سازیم. عمده معاش نوع انسان به گوشت و نان است و به این ملاحظه اعلی‌حضرت همایون شاهنشاه شهید مبرور البسه الله تعالی حُلل‌النور محض منویات اخرویه امر و مقرر فرموده بودند که عوارض مالیاتی دیوانی قصاب و خبازی دارالخلافه تهران من جمع‌الجهات معاف بوده، مباشران دیوان وجها من‌الوجوه متعرض مباشرین این دو صنف به هیچ اسم و رسم نشوند.»
توجه امیرکبیر به اصلاح امور مالی کشور و جلوگیری از حیف و میل و اسراف و تبذیر در خزانه مملکتی از نامه‌ای که در سال ۱۲۶۶ هجری درباره اضافه مواجب یکی از درباریان به ناصرالدین شاه نوشته است به‌خوبی استنباط میشود که اینک برای نمونه به نقل آن می‌پردازیم:
«قربان خاک پای جواهر آسای همایونت شوم- حسب الامر مواجب قوانلو را گفتم بدهند اطمینان دارم که من بعد امر مبارک برای تعیین و تزیید مواجب این و آن شرف صدور نمی‌یابد- به اولاد ذکور قوانلو باید در ولایات شغل داد که سربار بار نیایند. مال دولت و مردم و آنچه در خزانه هست اگر حفظ نکنیم، ضررش دامنگیرمملکت میشود. شاهقلی میرزا که پریروز مراجعت کرده اطلاعاتیدارد شیوه کار را باید تغییر داد گفته‌ام کتابی بنویسد که اجزاء تعلیم بگیرند.»
در این زمان امیرکبیر با دقت و دلسوزی خاصی از هرگونه اسراف و تبذیر و هزینه‌های زائد و بی‌مورد جلوگیری می‌کرد. امیرکبیر دستور داد با استفاده از مقررات مالی فرانسه کتاب‌هایی درباره چگونگی گردآوری و وصولی مالیات‌ها و طرز کار ماموران مالیه نوشته شود.
به دنبال این اقدامات در سال ۱۲۶۷ هجری یعنی یک سال بعد سازمان نوینی برای امور مالی و حفظ تمرکز بیت‌المال و وصول مالیات ترتیب داده شد و به دستور امیرکبیر حوزه‌های مالیاتی در سراسر کشور به وجود آمد که در حقیقت به منزله پیشکاری‌های امروز بود و از این زمان شالوده سازمان مالیه کشور بر اصول تازه‌ای ریخته شد.
پس از تشکیل این حوزه‌های مالیاتی که هر یک زیر نظر یک مستوفی اداره می‌شد حکام ولایات کلیه امور مالیاتی حوزه فرمانروایی خود را که پیش از آن مستقیم زیر نظر داشتند به مستوفی‌ها محول داشتند، هر مستوفی چهار دفتر در اختیار داشت و هر یک از مستوفیان طبق دفتر جزو جمع مالیات و ابواب جمعی خود را وصول می‌کرد. در دفترچه حکام ستونی به نام تفاوت عمل بود که بخشودگی‌های دهات مخروبه و آفت‌زده در آن ستون تفاوت عمل نوشته می‌شد و این کار بسته به نظر و خواست حاکم بود. یک نسخه کتابچه دستورالعمل در دست مستوفیان و سررشته‌داران و پیشکاران بود و نسخه دیگر نزد حکام. مستوفیان خاصه و سررشته‌داران سیاهه جمع و خرج را تنظیم و به مستوفی‌الممالک تقدیم می‌داشتند. مستوفی‌الممالک در مرکز به حساب آنها رسیدگی می‌نمود و چون آذربایجان ولیعهدنشین بود، قائم‌مقام ولیعهد یا پیشکار او به کارهای ایالتی و مالیاتی رسیدگی می‌کرد و این رسم در زمان امیرکبیر نبود و پس از وی چنین شد. با این همه عواید متمرکز نبود و در کتابچه‌های دستورالعمل مبلغی برای مخارج پیش‌بینی می‌شد و مالیات اراضی، نقدی و جنسی دریافت می‌شد و مازاد را به مرکز می‌فرستادند.
با اقدام امیرکبیر درباره اختیارات مستوفیان از نفوذ و قدرت بی‌حد و حصر حکام کاسته شد و مامورین مالیات نظارت مستقیم و کامل در خرج و دخل مملکتی پیدا کردند، علاوه بر این وزیر مسوول خزانه و هیات مامور رسیدگی به خرج و دخل به جای آنکه با همه ولایات و شهرستان‌ها تماس داشته باشند فقط با شش مستوفی مسوول حوزه‌های ششگانه مالیاتی ارتباط داشت و این کار، امروز نیز مطابق اصول مدیریت است.
مهم‌تر از همه در سیستم تازه مالیاتی برخلاف گذشته نظارت بر خزانه را صدراعظم مستقیم زیر نظر گرفت و از نوسان‌هایی که در بودجه کل بروز می‌کرد جلوگیری شد. پیش از این اقدام مصلحانه امیرکبیر به دستور شاه فرمان‌هایی برای بذل و بخشش و تعیین مقرری به اشخاص از خزانه صادر می‌شد و مخارجی از قبیل انعام‌های درباریان یا هزینه‌های تفننی به عمل می‌آوردند که در نتیجه هر ساله خزانه با کمبود و دولت با کسر بودجه روبه‌رو می‌شد و ناگزیر باید از ذخایر و منابع دیگر برداشت می‌شد، حتی برای مصارف جاری وام خارجی می‌گرفتند. عبدالله رازی ضمن بیان اقدامات اساسی امیرکبیر یکی تعادل بودجه را ذکر می‌کند و می‌نویسد: «چون قبل از او (امیرکبیر) به واسطه اهمال حاج‌میرزا آقاسی مخارج کشور دو کرور بر عایدات فزونی داشت» امیرکبیر در نخستین وهله دست عمال حکومتی را از جان و مال مردم کوتاه کرد و رشوه‌گیری و تقدیم تعارفات و هدایا را منع کرد و دفترهایی ترتیب داد تا مخارج و مصرف هر وجهی که از خزانه برداشت میشود معین کنند و در آن ثبت شود و برای دربار و هر قسمت دوایر دولتی بودجه‌ای جداگانه ترتیب داد تا هزینه‌های هر قسمت در حدود بودجه و اعتبار پیش‌بینی شده باشد و شخصا از هرگونه هزینه‌ای که علل قانع‌کننده و مصرف ضروری نداشت جلوگیری می‌کرد. به این ترتیب نخستین گام برای اصلاح امور مالی کشور و پی‌ریزی بنیاد مالیه نوین در زمان امیرکبیر برداشته شد؛ چون امیرکبیر جلوی استفاده گروهی بیکاره و سربار جامعه را گرفت و ناصرالدینشاه و مهدعلیا را از لحاظ مالی و بذل و بخشش‌ها در فشار گذاشت، نقشه طرد و کشتن او را کشیدند و در سال ۱۲۶۸ هجری امیرکبیر کشته شد.
میرزا نصر‌الله‌خان نوری معروف به آقاخان پسر اسدالله‌خان نوری لشکرنویس‌باشی بود. او نیز در بیست سالگی لشکرنویس و سپس لشکرنویس‌باشی شد پس از امیرکبیر به سمت وزیر لشکر و صدراعظم منصوب شد.
میرزاآقاخان نوری که به دسایس مهدعلیا به صدارت رسید، مرد نالایقی بود. وی اعتمادالدوله لقب یافت و پس از آنکه به صدارت رسید مقداری از مستمریات و مقرری‌ها را که در زمان امیرکبیر قطع شده بود، برقرار کرد و چون وضع مالی و اداری آشفته شد، ناصرالدینشاه میرزا آقاخان نوری را در محرم ۱۲۷۵ از کار برکنار کرد و مدتی صدراعظم تعیین نکرد و مالیه مملکت زیر نظر مستقیم شاه و نظارت او بود. وزیران و مستوفیان بدون اجازه شاه حق خرج و برداشت از خزانه نداشتند. در سال ۱۲۷۶ دارالشورای کبرای دولتی نخست با پنج وزیر تشکیل شد. در این زمان برای انتظام امور مملکتی شاه دستور داد شش وزارتخانه تاسیس شود. برای هر وزارتخانه وزیری گماشت و مجلس شورای وزرا یا مجلس دربار اعظم تشکیل شد. مدتی شاه سرپرستی آنها را خود به‌عهده گرفت. یکی از این وزارتخانه‌ها وزارت مالیه به مسوولیت میرزا یوسف مستوفی‌الممالک که از رجال نیک‌نام بود، اداره می‌شد. ناصرالدینشاه ناچار شد به‌واسطه آشفتگی اوضاع مالی دستور دهد کلیه مقررات و برنامه‌هایی که امیرکبیر برقرار کرده بود و پس از او کم و بیش متروک مانده بود از نو به مرحله اجرا درآید و درنتیجه این تغییر و تحول بر شماره حوزه‌های مالیاتی افزوده شد و دولت به هر یک از شهرستان‌ها نماینده‌ای فرستاد تا زیر امر حاکم و با نظر مستوفیان و سررشته‌داران به‌وصول مالیات و حقوق دیوانی بپردازند.
باید گفت ایالت بلوچستان به تمامی تا زمان صدارت امیرکبیر جزو ایران بود و خراج سالانه می‌پرداخت؛ اما پس از امیرکبیر درنتیجه پیش‌آمد انقلاب‌های افغانستان و خراسان بخش شرقی بلوچستان درنتیجه ضعف حکومت مرکزی و تحریکات انگلیسی‌ها دچار اغتشاش شد و پس از آنکه انگلیسی‌ها خط تلگراف هندواروپ را که از سراسر ایران می‌گذشت در سال ۱۲۸۰ به بندر گوادر رساندند، به‌عنوان تعیین مرز ایران و سرزمین هندوستان بخش شرقی بلوچستان را از ایران مجزی کردند.
در زمان صدارت میرزاآقاخان نوری وضع مالی مملکت آشفته شده بود.
در سال ۱۲۸۱ میرزامحمدخان قاجار به‌نام سپهسالار اعظم به صدارت برگزیده شد. سپهسالار اعظم سرپرستی وزارتخانه‌های مالیه و جنگ و وزارت خارجه را به عهده گرفت.
در سال ۱۲۸۹ ناصرالدینشاه امتیاز راه‌آهن رشت-تهران و تهران تاکنار خلیج فارس را برای هفتاد سال بی‌مطالعه به یک انگلیسی به نام بارون رویتر واگذار کرد و از جمله امتیاز اخبار و بهره‌برداری از کان‌های ایران به استثنای طلا و نقره و سنگ‌های قیمتی و امتیاز جنگل‌ها، قنوات، تاسیس بانک، پست و تلگراف، کارخانه‌ها و صدور کالای بازرگانی را به او واگذار کرد. قرار بود رویتر از آغاز سال ۱۲۹۱ آغاز به کار کند؛ اما چون نتوانست به تعهدات سنگین خود در مدت قرارداد عمل کند، چهل هزار لیره ودیعه او را دولت ضبط کرد.
در سال ۱۲۹۰ هجری مشیرالدوله از صدارت استعفا داد و از آن پس تا چند سال کسی به این سمت انتخاب نشد. امین‌السلطان در این فاصله مدتی وزیر دربار اعظم بود و کارهای دولتی و دیوانی زیرنظر شاه اداره می‌شد.
در این زمان گاه مالیات به زور قشون و توپ و تفنگ وصول می‌شد. یکی از دست‌خط‌های ناصرالدینشاه در سال ۱۲۹۱ هـ خطاب به علاء‌الدوله وزیر دربار درباره اداره قشون و وصول مالیات و کتابچه‌های دیوانی و مصارف آن چنین است:
«جناب علاء‌الدوله در ضمن ترتیب ادارات مستقله مقرر شده بود که در امور استقلال واقعه در اداره هر یک از وزرای فخام دولت، هرگونه مداخله ممنوع و تا همه جا استقلال و اقتدار مرحمت شده است و به این حال امر قشون و مالیات و محاکمات آن ولایات بلااستثناء از صاحب آن اداره خواسته میشود؛ ازجمله اقساط و وجوه نقدیه و جنس باقی به حسب کتابچه‌هاست که در ادارات مختصه آن جناب به شرح ذیل معین است. از اقساط مشروحه آنچه الی حال رسیده و به خزانه تحویل شده است یا به موجب حواله‌جات دیوانی به مصارف مقرر رسیده است محسوب و باقی را اهتمام نماید در وعده معین به دیوانیان پرداخته سند بگیرند. مسوولیت تاخیر ادای آن را به عهده آن جناب گذاشته‌ایم و البته کفایت و مراقبت آن جناب مانع حدوث هرگونه تعویق و تاخیر خواهد بود.»
شهر جمادی‌الثانی ۱۲۹۱
در زیر تلگرافی است از صدیق‌الممالک شیبانی، امیرتومان حاکم دشتی و دشتستان به فرمانفرمای کل فارس صاحب، اختیار غفاری:
«در مورد اعزام توپ و سرباز برای وصول مالیات و پرداخت حقوق افراد حضور مبارک بندگان حضرت مستطاب اجل اشرف اعظم آقای وزیر مخصوص مدظله العالی ماموریت غلام، نیمه اخیر سال لدی‌الوورد دشتستان اغتشاش شیراز، بدذاتی خوانین این صفحه که هیچ وقت بی‌استعمال توپ و تفنگ دیناری مالیات نداده‌اند، عادی و به مهربانی نمی‌باشند پس از توجه بندگان حضرت اشرف مدظله امور فارس منظم و غلام مورد مرحمت برای وصول مالیات اهرم تنگستان اردو فرستاده حالا واجب و الزم مساله سرباز به موجب دستورالعمل نیمه اخیر سنه ماضیه جیره پرداخته چهارصد و هفتاد تومان از مواجب علی‌الحساب داده بعدا مطالبه تتمه مواجب و تفاوت جیره قبل از ماموریت دشتستان و جیره هذه السنه عرایض خود آنها و غلام به حاج لطفعلی خان میرپنجه بی‌نتیجه. میرپنجه گویا برای تصفیه حساب آجودان می‌فرستم حضرت اجل اشرف آقای سردار اکرم روحی فداه می‌فرماید تمام حقوق فرجی را میرپنجه گرفته نان جو، یک‌من سی‌شاهی تمام برهنه گرسنه در کار فرار از شدت گرسنگی دیروز شیفور کشید که اردو شکسته فرار نمایند. یاور توپ خانه و آقا میرزا علی فرستاده غلام که رئیس اردو هستند، سرباز دو سه روزی ساکت، مستدعی است که به میرپنجه حکم فرمایند آجودان برای تصفیه حساب روانه. دستورالعمل برای حقوق جدیده مرحمت فرمایند شاید جلوگیری شود.»
تلگراف بالا نشان‌دهنده آن است که در آن زمان غالبا با زور توپ و سرنیزه مالیات وصول می‌شده است.
اینک سند دیگر از فرمان شاه به علاء‌الدوله:
علاء‌الدوله:
«تلگراف‌های حسام‌السلطنه را دیدم. اگرچه راست و صحیح نوشته است، اما هر حاکمی در اول ورود این قسم چیزها را لابدا باید بنویسد. تلگراف‌ها را بدهید وزرای مختار دربار اعظم ملاحظه کنند هر قسم صلاح می‌دانند جواب به حسام‌السلطنه بنویسند یا تلگراف بزنند. آنچه اعتقاد من است امسال باید زور زیادی یعنی به قدر اندازه به حسام‌السلطنه بدهید که در خدمات دولت و وصول اقساط عذری نداشته باشد. به فوج اصفهان را که با سهام‌الدوله فرستاده‌اید یک فوج دیگر هم لازم شد بفرستید باقی را سواره برای فارس بفرستید. سوار تازه‌نفس خوب بیشتر به کار می‌خورد تا پیاده. برای اردوی خراسان از سوار آذربایجانی زیاد خواسته بودید، امسال به قدر پانصد سوار خوب به فارس بفرستید، زیاد نیست. با چهار فوج که سه فوج اصفهانی باشد یک فوج هم علاوه‌بر آن. دیگر آن وقت هیچ راه عذری برای شاهزاده نیست. پنجاه نفر علاوه هم که خواسته است از فارس بگیرد وزراء اذن بدهند بگیرد، عیب ندارد. با تلگراف اولا استعلام بکنید از خود حسام‌السلطنه که امسال از قشون چه زوری لازم دارد و چه می‌خواهد. اگر به همین اندازه‌ها که من نوشتم بخواهد که بسیار خوب باید فرستاده شود. اگر کمتر یا بیشتر بخواهد به عرض برساند این دستخط را بدهید وزراء ببینند. در وصول باقی اقساط و تنخواه مهدعلیا هم سخت بگیرد عذر قبول نکند.»
این دست خط خطاب به علاء‌الدوله در پاسخ تلگراف‌های حسام‌السلطنه والی فارس برای وصول مالیات نوشته شده است.
منبع: بخشی از مقاله‌ای به قلم مجید یکتایی - مجله بررسی‌های تاریخی، شماره ۴۹، ۱۳۵۲
