اشتباهات مدیریت شهری در بازار مسکن تهران

محمود اولاد
صاحب‌نظر در حوزه اقتصاد شهر و مسکن

متاسفانه از هر گوشه آمار و اطلاعات مربوط به شهر تهران که مورد بررسی قرار می‌گیرد، پیام‌های بسیار نگران‌کننده‌ای ساطع می‌شود. نگرانی از آینده کلان‌شهری که قرار بود پایتخت خاورمیانه بزرگ باشد و قرار بود شهری جهانی، سبز و پایدار باشد اما افسوس که فرصتهای توسعه شهر یکی از پس از دیگری گرفته شده و امیدواری محدودی برای بهبود شرایط قابل تصور است.

در این نوشتار، به بررسی آمار پروانه‌های مسکونی صادره شهرداری تهران براساس اطلاعات تفصیلی شهرداری‌های مناطق پرداخته می‌شود. قبل از آن لازم به توضیح است که این بانک اطلاعاتی از سال ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۲ در اختیار بود و البته شفافیت اطلاعات به قدری بود که چندین فیلد اطلاعاتی مهم آن را قبل از ارائه حذف کردند تا امکان بررسی برخی اتفاقات صورت نگیرد. برای مثال فیلد «مساحت زمین» حذف شد که در نبود آن، برآورد تراکم ساختمانی داده شده برای پروانه‌های ساختمانی اندکی دشوار است و باید با فروضی به برآورد آن پرداخت که در این مورد، فرض ساخت ۶۰ درصد زمین در هر پروانه در نظر گرفته شد. همچنین، با توجه به اینکه از سال ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۵ رکود در بخش ساخت ‌وساز و صدور پروانه‌های ساختمانی وجود داشته است، با فرض اینکه حجم پروانه‌ها به ۵۰ درصد کاهش یافته است، محاسبات تا ۱۳۹۵ انجام شده است. لازم به توضیح است که ۳۵ درصد از پروانه‌های ساختمانی صادره، برای محاسبه پروانه‌هایی که به ساخت‌وساز منتهی نمی‌شوند و نیز جایگزینی واحدهای قبلی، حذف شدند.

بر این اساس، از سال ۱۳۸۷ تاکنون، ۱۶۵ میلیون مترمربع واحد مسکونی خالص به مساحت کل زیربنای واحدهای مسکونی تهران اضافه شده است. این در حالی است که برآوردهای طرح تراز مالی شهر تهران در اجرای طرحهای جامع و تفصیلی نشان می‌دهد که حجم زیربنای مسکونی مورد نیاز از سال ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۵ برابر ۱۷۰ میلیون مترمربع است! بدین ترتیب، در طی ۸ سال گذشته، تقریبا معادل نیاز ۱۸ سال شهر، مسکن تولید شده است! وجود ۴۵۰ هزار واحد مسکونی خالی براساس آمار سرشماری عمومی نفوس و مسکن ۱۳۹۵ نیز تایید‌کننده نتایج این بررسی است.

اما موضوع به همین جا ختم نمی‌شود. بررسی متوسط تعداد طبقات ساختمانها در پروانه‌های ساختمانی صادره نشان می‌دهد، به جز برخی مناطق شمال تهران، تقریبا یک همگرائی در کل شهر دیده می‌شود. گو اینکه، فارغ از تفاوت در اندازه قطعات مسکونی در مناطق مختلف شهر، همه در حال تبدیل شدن به ۵ طبقه و بیشتر هستند! متوسط تعداد طبقات در منطقه ۱ تهران بیش از ۸ طبقه است. متوسط تعداد طبقات پروانه‌های ساختمانی در کل شهر ۸/ ۵طبقه است. این در حالی است که هیچ منطقه‌ای کمتر از ۵ طبقه نیست. نمودار ۱ موید این موضوع است.

بررسی تراکم ساختمانی پروانه‌های صادره حکایت تلخ دیگری دارد. متوسط تراکم پروانه‌های صادره در شهر تهران ۳۷۰ درصد است! این امر در منطقه ۱ برابر ۴۸۵ درصد است و در هیچ منطقه‌ای کمتر از ۳۰۰ درصد نیست! این در حالی است که متوسط تراکم ساختمانی مجاز براساس متوسط گیری وزنی پهنه‌های تراکمی طرح تفصیلی شهر تهران در مناطق مختلف، نشان می‌دهد که متوسط تراکم ساختمانی نباید بیش از ۲۲۰ درصد می‌بود! در واقع، شهرداری تهران به صراحت ۱۵۰ درصد بیش از تراکم مصوب طرح جامع و تفصیلی شهر تهران، تراکم داده است. وابستگی درآمد شهرداری به تراکم‌فروشی به‌طوری‌که بیش از ۷۰ درصد درآمد شهرداری از محل ساخت‌وساز تامین می‌شود، عاملی است برای ترغیب شهرداری‌ها در فروش تراکم. (پیش‌تر در مقاله درآمدهای پایدار شهرداری که در ۱۴ اردیبهشت در همین روزنامه به چاپ رسید، این موضوع بحث شده است.) نمودار شماره ۲ وضعیت تراکم ساختمانی پروانه‌های ساختمانی را در شهر تهران نشان می‌دهد.

بررسی سهم مناطق شهر تهران از پروانه‌های صادره نشان می‌دهد که ۲۵ درصد پروانه‌های ساختمانی صادره فقط به مناطق ۱ و ۲۲ تعلق دارد. سهم منطقه ۱ با نزدیک به ۱۵ درصد سطح زیربنای پروانه‌های ساختمانی صادره، بسیار حائز اهمیت است. به راحتی قابل مشاهده است که بیش از نیمی از پروانه‌های صادره به چند منطقه شمال که به‌عنوان مناطق مرفه‌نشین معروف هستند، داده شده است! این در حالی است که سهم مناطق ۱۶ تا ۲۰ به‌عنوان مناطق جنوب شهر، در مجموع به ۱۰ درصد هم نمی‌رسد! این امر حاکی از چند نکته مهم است:

اول اینکه، مدیریت شهری با توجه به نیاز به کسب درآمد از محل پروانه‌های ساختمانی و مسلما درآمدهای بالاتر در مناطق شمالی شهر و امکان اعطای تراکم‌های بسیار بالاتر در این مناطق، انگیزه بیشتری برای ترغیب به ساخت‌وساز در این مناطق داشته است.

دوم اینکه، نوع مسکن ساخته شده در مناطق شمال شهر، با نوع تقاضای مسکن در شهر تهران به‌ویژه در مناطق جنوبی شهر، تناسبی ندارد و به‌رغم وجود ۴۵۰ هزار واحد مسکونی خالی در شهر تهران، کمبود مسکن در قشرهای متوسط به پایین بسیار بالاست و به محض افزایش قدرت خرید، موجی از تقاضا برای این نوع واحدهای مسکونی ایجاد خواهد شد که ساخت‌وسازی برای آن دیده نشده است.

سوم اینکه، در واقع مدیریت شهری، همپای نظام بازار و در راستای اهداف تولید بازدهی بیشتر و سودآوری بیشتر سازندگان حرکت کرده است و هیچ برنامه‌ای برای اصلاح بازار مسکن نداشته است. در این راه نیز، از هرگونه تخلف از مصوبات طرح جامع و تفصیلی ابائی نداشته و در مناطقی چون منطقه ۱، بیش از ۱۰۰ درصد نسبت به تراکم مجاز، تراکم فروشی کرده است. همراهی مدیریت شهرداری با قشر مرفه جامعه و نادیده گرفتن منافع قشر متوسط و متوسط به پایین، در این موضوع، کاملا مشخص است.

یکی از شاخص‌های حکمرانی خوب شهری، شاخص پاسخگویی است. اما زمانی که مدیریت شهری، خود را نماینده تمام مردم شهر نداند و به‌دلیل وابستگی بسیار زیاد به درآمد ساخت‌وساز، منافع ۱۰۰ هزار نفر سازنده (با فرض هر پروانه یک سازنده) بسیار مهم‌تر از منافع ۱۰ میلیون شهروند باشد، نتیجه بهتر از این نخواهد بود. صدای سازندگان واحدهای مسکونی به‌عنوان کسانی که بیش از ۷۰ درصد درآمدهای شهرداری را تامین می‌کنند، بسیار بهتر و بیشتر از صدای ۱۰ میلیون جمعیتی که سهمی بسیار کمتر از ۱۰ درصد در درآمدهای شهرداری دارند، شنیده خواهد شد. هرچند سهل‌الوصول بودن این نوع درآمدها یکی از عوامل عدم رغبت شهرداریها به حرکت به سمت پایدارسازی درآمدهای شهری و افزایش سهم شارژ شهری از درآمدها است، اما نباید از نقش عدم نیاز به پاسخگویی به ۱۰ میلیون جمعیت در قبال اخذ شارژ شهری را در این امر نادیده گرفت.

از تمام موارد فوق، نگران‌کننده‌تر نیز وجود دارد. با یک حساب سرانگشتی، طی دوره سال‌های ۸۷ تا ۹۵ تقریبا ۵۰ درصد سطح مسکونی شهر تهران بازسازی شده است! این امر اگر دوره بررسی را از سال ۸۰ تا ۹۵ در نظر بگیریم، بیش از ۷۰ درصد خواهد بود. این بدین معنی است که دیگر کمتر ساختمانی با عمر بالا مانده است که قابلیت تخریب و نوسازی داشته باشد! این موضوع نشان می‌دهد که در سال‌های آینده، درآمد شهرداری از محل ساخت‌وساز، به‌دلیل عدم وجود ساختمان‌های با عمر بالا و تخریب و نوسازی آنها بسیار کاهش خواهد یافت! حتی اگر فشار نیاز به ساخت‌وساز و وابستگی شهرداری به این نوع درآمدها، ترغیب کند که تراکم بیشتری به ساختمان‌ها داده شود تا ساختمان‌های با عمر حتی کمتر از ۱۰ سال، تخریب کرده و با تعداد طبقات بیشتری ساخت‌وساز کنند، علاوه بر اینکه این موضوع سرمایه ملی را به نابودی می‌کشاند، درآمد زیادی نیز برای شهرداری ایجاد نمی‌کند. چرا که شهرداری تا متوسط ۵ طبقه، قبلا تراکم فروخته است و تنها برای یکی دو طبقه بیشتر مبالغی دریافت خواهد کرد!

اگر به این موضوع، حجم ساخت‌وساز تجاری مازاد در شهر را نیز اضافه کنیم (آمار دقیقی در دست نداریم. اما به‌عنوان نمونه در شهر مشهد ۵/ ۶میلیون مترمربع واحد تجاری مازاد وجود دارد که برای آن مشتری وجود ندارد! این در حالی است که حجم کل مساحت زیربنای کاربری تجاری شهر مشهد حتی با توجه به نقش زیارتی این شهر، نباید بیش از ۲۰ میلیون مترمربع باشد! این میزان مازاد تجاری، فاجعه‌ای برای شهر محسوب می‌شود. در تبریز نیز، براساس برآوردها حجم تجاری موجود و در حال ساخت به میزانی است که نیاز شهر به واحدهای تجاری تا ۲۰ سال آینده، عملا تولید شده است!)، ملاحظه می‌شود که حتی امکان اخذ درآمد از محل ساخت‌وساز واحدهای تجاری و اخذ پذیره تجاری، تغییر کاربری و تراکم دیگر وجود ندارد! این موضوع، فاجعه‌ای برای کلان‌شهرها به‌ویژه تهران است که امروزه با هزینه‌های بسیار سرسام آور ۱۷ هزار میلیارد تومان اداره می‌شود! امکان تامین این هزینه، در سال‌های آینده وجود ندارد.

نکته نهایی اینکه، قاعدتا درآمد حاصل از فروش تراکم مجاز (فاصله تراکم پایه تا تراکم مجاز - مراجعه کنید به مقاله روز ۱۴ اردیبهشت-)، جزو ثروت شهر بود. در واقع تفاوتی بین فروش زمین و فروش آسمان شهر نیست. این ثروت متعلق به تمام نسل‌ها بود و باید عایدی آن برای آیندگان ذخیره می‌شد. مدیریت شهری، عملا با سبک درآمدی دهه‌های گذشته، دست در جیب نسل‌های آینده کرده است. این در حالی است که از همان ابتدا، کارشناسان اقتصادی بارها و بارها بر نتیجه این اقدامات تذکر داده بودند و نگرانی‌های خود را از آینده شهر تهران با این شیوه از مدیریت، مطرح کرده بودند.