شهرسازی و حقوق عمومی
امیر شفیعی*
یکی از رویاهای عجیب «شهرسازان» از دهه‌های گذشته تاکنون نفی مالکیت خصوصی در برابر «طرح»های توسعه شهری بوده است. اینکه روی نقشه مشخص کنند کاربری املاک شهر چه باشد و عین همان پیشنهاد اجرا شود، فارغ از سازوکار تعیین چگونگی استفاده از زمین و نحوه دادرسی آن در زمان بروز زیان برای افراد. این رویا از یک‌سو برآمده از خاستگاه معمارانه این افراد بوده است و از یک‌سو نیز برآمده از گفتمان مقدماتی برنامه‌ریزی شهری در جهان که با نقشه‌کشی دقیق (اصطلاحا نقشه بلوپرینت) ابتنا بر همین سنت کالبدی و معمارانه داشت. اما مساله اصلی وجهی است که نظام قوانین و مقررات نیز در همدستی با این ایده و با برداشت ناقص از نظام حقوقی کشورهای توسعه‌یافته بدون بنیان نهادن سیاست‌ورزی در مقیاس محلی و ایجاد مقبولیت برای تعادل‌بخشی میان حقوق عمومی و خصوصی، به اختلال تعادل این حقوق دامن زده است. تمرکز این یادداشت بر مرور قوانین و مقرراتی است که نظام حقوقی « عمران و شهرسازی» (که در خود این واژه همین نگاه معمارانه بالا به پایین مستتر است) در عملکرد مالکیت خصوصی و تعادلش با منافع عمومی اختلال ایجاد می‌کرده و واکنش عجولانه به آن برای پیشبرد خواست مالکان در سال‌های اخیر برعکس به آشوب و بی‌نظمی عمومی منجر شده است. برخی از قوانینی که اشاره می‌شوند نسخ شده‌اند، اما در اینجا هدف تاکید بر روح و نگاه کلی قانون‌گذاری در این حوزه و در ارتباط با نقض حقوق مالکیت خصوصی در قبال طرح‌های عمرانی و شهرسازی از گذشته تاکنون است.
یکی از نخستین قوانین در زمینه نحوه مواجه با املاک واقع در پروژه‌های عمرانی و توسعه شهری، قانون احداث و توسعه معابر و خیابان‌ها مصوب ۱۳۱۲ است. در این قانون طرح شهرداری (بلدیه) باید به تصویب شورای شهر (انجمن) برسد سپس به اطلاع کسانی که در مسیر توسعه شهری قرار دارند، می‌رسد. شهرداری باید با قیمت عادله و جلب نظر مالک برای قیمت هزینه تملک را بپردازد و مالک باید ملک را واگذار کند. افرادی که نسبت به اصل طرح اعتراض دارند ظرف سه ماه باید به اطلاع شورای شهر برسانند؛ یعنی همان مرجعی که طرح را تصویب کرده است. در صورت رد اعتراض مالک در شورای شهر موضوع به وزارت کشور (داخله) ارجاع می‌شود.
این فرآیند و چارچوبی است که تقریبا در بیشتر قوانین بعدی ادامه یافته است یعنی: ۱. یک فرآیند بالا به پایین تهیه و تصویب طرح که در آن مالکیت افراد جایگاهی ندارد؛ ۲. اجبار به واگذاری ملک از سوی مالک؛ ۳. نبود امکان دادرسی عادلانه برای اعتراض مالکان نسبت به اصل تملک.
به‌عنوان نمونه قانونی دیگر در نقض حقوق مالکیت خصوصی، قانون مربوط به تملک زمین‌ها برای اجرای برنامه‌های شهرسازی مصوب ۱۳۳۹ قابل ذکر است که در همان بند اول می‌نویسد «بهای عادله عبارت است از قیمت اراضی یک‌سال قبل از تاریخ اعلام تصمیم دولت چنانچه این بها از بهای روز بیشتر باشد، قیمت عادله روز ملاک عمل قرار خواهد گرفت.» یعنی در هر صورت دولت کمترین قیمت را می‌پردازد. بعد در ادامه با وجود این محدودیت اساسی که تعیین کرده به نظر به شکلی صوری کمیته‌ای سه نفره با حضور نماینده مالک تعیین کرده است که روشن نیست در برابر آن محدودیت چنین کمیته‌ای چه کارکردی دارد؟
این نگاه در قوانین دیگر پیش از سال۱۳۵۷ نیز قابل ردیابی است. از جمله در ماده۵۰ قانون برنامه و بودجه سال۱۳۵۱ که در بند۹ اشعار داشته است دولت برای عبور خطوط حامل انرژی و مخابراتی از محدوده املاک خصوصی واقع در خارج شهرها بدون تملک نیاز به پرداخت وجه حق ارتفاق ندارد.
این شرایط پس از سال۱۳۵۷ نیز ادامه پیدا کرد. اولین و عجیب‌ترین قانون، مورد لغو مالکیت اراضی موات شهری مصوب۱۳۵۸ شورای انقلاب است که صراحتا «اسناد مالکیتی که در رژیم سابق‌نسبت به زمینهای موات در داخل محدوده شهری یا خارج آن صادر شده برخلاف موازین اسلام و مصلحت مردم» می‌شمارد یا در ماده۹ قانون اراضی شهری مصوب سال۱۳۶۰ مصوب مجلس ابراز می‌دارد «مالکان زمینهای بایر و دایر شهری موظفند زمینهای مورد نیاز دولت یا شهرداریها را با تقویم دولت به آنها بفروشند.» قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ که به نوعی جایگزین قانون پیشین است همچنان بر همان ایده قدیمی استوار است: زمینهای بایر بدون صاحب مشخص را متعلق به حاکمیت می‌شمارد، وزارت مسکن را متولی تشخیص بایر و موات بودن می‌داند که بدون توجه به اعتراض در دادگاه می‌تواند نسبت به تملک ملکی اقدام و آن را برای امور عمرانی و مسکن واگذار کند. به‌عنوان نمونه‌ای دیگر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداریها مصوب سال۱۳۶۷ دولت ۱۸ماه فرصت تملک ملک واقع‌شده در طرح را دارد و عملا ۱۸ماه مالکیت کأن لم یکن می‌شود. اگر تملک بیشتر طول بکشد مالکان تا ۱۰سال حق تغییر ملکی را که در طرح واقع شده است ندارند، مگر آنکه تعهد دهند بابت ارزش اضافی احتمالی مبلغی دریافت نکنند. اگرچه در سال۱۳۸۰ این میزان به ۵سال کاهش یافت، اما اصل موضوع پابرجا ماند. این مسائل همچنان جامعه را درگیر ساخته و می‌سازد. اخیرا در یک رای وحدت رویه به شماره ۸۸۲ به تاریخ ۱۴۰۵.۰۶.۱۷ نیز بر قطعیت انتقال حقوق مالکیت از مالک اولیه ناشی از ترتیبات تملک اجباری مطابق ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب ۱۳۷۰ تاکید شده است.
این رویه در چند نمونه قانونی که بررسی شد، بر اساس قاعده عمومی اولویت مصلحت عمومی بر مصلحت خصوصی یا اولویت قاعده فقهی لاضرر بر قاعده تسلیط بنا شده و عملا در اجرا سبب تحدید و تهدید جدی مالکیت خصوصی شده‌اند. این مرور مختصر نشان می‌دهد چگونه قوانین و مقررات بستری برای عدم توجه طرح‌های عمرانی و برنامه‌های توسعه شهری به حقوق مالکیت فراهم آورده‌اند که روی هم رفته و برخلاف نیت خود تبدیل به مانعی برای توسعه برخلاف تجربه اروپای غربی آن در تکریم مالکیت خصوصی و تقابل بیشتر ملت و دولت شده‌اند. تبیین اقتصاد سیاسی این موضوع در ایران پس از انقلاب را مهرداد وهابی به خوبی ارائه کرده است؛ هرچند که نمونه‌های پیش از انقلاب نشان می‌دهد این موضوع ریشه‌دارتر از تبیین انحصاری وهابی به دوران پس از انقلاب است.
در نهایت لازم به تاکید است مقصود این نوشته کم‌اهمیت شمردن حقوق و منافع عمومی نیست، بلکه اتفاقا برخورد دوگانه با حقوق عامه و حقوق خصوصی در مجموعه سازوکارهایی است که نه تنها دموکراتیک نیستند (همچون فرآیند تهیه برنامه‌های عمرانی یا توسعه شهری) بلکه غیرشفافند و از یک سو این‌گونه حقوق خصوصی را زیر پا می‌گذارند و از سوی دیگر در قالب مصوبه‌ها و رویه‌هایی همچون کمیسیون ماده ۵ یا کمیسیون معاملات شهرداریها چوب حراج به حقوق عمومی می‌زنند.
* پژوهشگر سیاستگذاری شهری
