آیندهای که از پیش صرف میشود
یکی از مهمترین سرچشمههای جذابیت پوپولیسم اقتصادی در ناتوازنی زمانی میان منافع و هزینههای سیاست نهفته است. افزایش یارانه، ایجاد شغل، تثبیت قیمت، ارزان نگهداشتن ارز یا اعطای امتیاز، آثاری فوری و ملموس دارند؛ حالآنکه پیامدهایی مانند کسری بودجه، فرسایش ذخایر، کاهش سرمایهگذاری، تورم یا تضعیف ظرفیت دولت معمولا با تاخیر آشکار میشوند. این فاصله زمانی به سیاستمدار امکان میدهد منفعت امروز را عرضه کند، بیآنکه صورتحساب کامل آن همزمان در برابر جامعه قرار گیرد.
ازاینرو، تمایز میان سیاست اجتماعی و سیاست پوپولیستی را نمیتوان صرفا از روی ابزار تشخیص داد. دولت رفاه نیز بازتوزیع میکند؛ دولت توسعهگرا از برخی صنایع حمایت میکند و دولتهای اقتصاد بازار نیز هنگام بحران به مداخله روی میآورند. مساله، بیش از آنکه در «چهکردن» باشد، در منطق «چگونه عملکردن و با چه هزینهای» نهفته است: آیا سیاست با محدودیتهای بودجهای، ظرفیت تولید و الزامات نهادی سازگار است یا رضایت سیاسی فوری چنان اولویت یافته است که هزینه آن به آینده، گروههای دیگر یا کل اقتصاد منتقل میشود؟
این برداشت با مفهوم کلاسیک «پوپولیسم اقتصاد کلان» در آثار رودریگر دورنبوش و سباستین ادواردز قرابت دارد؛ الگویی که در آن رشد و بازتوزیع در کانون توجه قرار میگیرند، اما محدودیتهای مالی، تورمی و خارجی و واکنش عاملان اقتصادی کمتر از حد لازم جدی گرفته میشوند. با این حال، پرسش اقتصاد سیاسی یک گام فراتر میرود: اگر برخی از این سیاستها در بلندمدت پرهزینهاند، چرا سیاستمدار آنها را دنبال میکند و چرا بخشی از جامعه نیز از آنها استقبال میکند؟
پاسخ را نمیتوان به نادانی اقتصادی فروکاست. افق زمانی سیاستمدار لزوما با افق زمانی اقتصاد یکسان نیست. سیاستمداری که انتخابات بعدی، حفظ محبوبیت یا بقای ائتلاف حامیان برایش اهمیت دارد، طبیعتا به منفعتی که امروز دیده میشود وزن بیشتری میدهد. شهروندی که با بیکاری، کاهش درآمد یا نااطمینانی اقتصادی روبهروست نیز ممکن است منفعت قطعی امروز را بر منفعتی بزرگتر، اما نامطمئن در آینده ترجیح دهد. بنابراین، همیشه با رابطه سادهای میان سیاستمداری فریبکار و جامعهای منفعل مواجه نیستیم. گاه تعادلی کوتاهمدت شکل میگیرد که در آن سیاستمدار و بخشی از رأیدهندگان، با انگیزههایی متفاوت، انتقال بخشی از هزینه امروز به آینده را میپذیرند.
منطق بنیادی پوپولیسم اقتصادی نیز در همین انتقال نهفته است. هزینه سیاست از میان نمیرود؛ تنها زمان، صورت یا حامل آن تغییر میکند. مالیاتی که امروز اخذ نمیشود، ممکن است فردا در قالب تورم پرداخت شود. پایین نگهداشتن مصنوعی قیمت میتواند به کمبود یا کاهش عرضه بینجامد؛ مصرف ذخایر نیز بعدها فشار ارزی ایجاد میکند. افزایش مخارج ممکن است به بدهی تبدیل شود و تعهدات استخدامی یا رفاهی فاقد پشتوانه پایدار، سالها بودجه را مقید کنند. از اینرو، رونق کوتاهمدت بهتنهایی دلیل موفقیت یک سیاست نیست. گاه آنچه کامیابی به نظر میرسد، چیزی بیشاز فاصله زمانی میان توزیع منفعت و سررسیدن هزینه نیست.
این منطق در اقتصادهای متکی به منابع طبیعی اهمیت دوچندان مییابد. درآمد نفت، گاز و سایر منابع میتواند برای مدتی محدودیت بودجه دولت را کاهش دهد و افزایش مخارج را بدون افزایش همزمان مالیات ممکن سازد. این امکان بهخودیِخود نامطلوب نیست. درآمد منابع طبیعی میتواند به زیرساخت، آموزش، تشکیل سرمایه، صندوقهای ثروت و تقویت ظرفیت دولت تبدیل شود. مشکل از جایی آغاز میشود که درآمدی نوسانی و پایانپذیر، پشتوانه تعهداتی ماندگار قرار گیرد. درآمد نفت ممکن است کاهش یابد، اما کاهش حقوق، مستمری، یارانه یا امتیازی که به بخشی از جامعه اعطا شده است، از نظر سیاسی بسیار دشوارتر خواهد بود.
استخدام دولتی یکی از روشنترین مصادیق این سازوکار است. دستگاه عمومی بدون نیروی انسانی قادر به انجام وظایف خود نیست و استخدام مبتنیبر نیاز سازمانی، صلاحیت حرفهای و رقابت شفاف از لوازم دولت کارآمد است. مساله زمانی آغاز میشود که شغل عمومی از کارکرد اداری خود فاصله بگیرد و بهوسیله ایجاد یا حفظ وفاداری سیاسی بدل شود. در این حالت، حامیپروری به درون ساختار دولت راه مییابد و افزایش شمار کارکنان دیگر الزاما بهمعنای افزایش ظرفیت حکمرانی نیست.
پیامد این وضعیت نیز فقط افزایش هزینه حقوق و دستمزد نیست. هرچه استخدام و ارتقای کمتر تابع شایستگی حرفهای و بیشتر وابسته به پیوند سیاسی شوند، کیفیت سرمایه انسانی دستگاه عمومی آسیب میبیند. استقلال کارشناسی کاهش مییابد، متخصصان انگیزه کمتری برای ماندن پیدا میکنند و مصلحت کوتاهمدت سیاسی بر تشخیص حرفهای غلبه میکند. ممکن است دولت از نظر تعداد کارکنان و حجم هزینهها بزرگتر شود، بیآنکه توان آن برای اخذ مالیات، تنظیم بازار، اجرای قانون، مدیریت بحران و طراحی سیاست به همان نسبت افزایش یابد. مساله اصلی، بنابراین، صرفا بزرگی یا کوچکی دولت نیست؛ مساله نسبت میان هزینه دولت و ظرفیت حکمرانی آن است.
با اینحال، آینده فقط از مجرای بودجه مصرف نمیشود. بیثباتکردن قواعد بازی نیز میتواند بخشی از ظرفیت تولید فردا را مستهلک کند. هنگامی که دولت در واکنش به فشارهای سیاسی، پیدرپی بخشنامه، ممنوعیت، معافیت، تعرفه یا دستور تازه صادر میکند، خسارت اصلی صرفا مجموع آثار هر تصمیم منفرد نیست؛ زیان بزرگتر، کاهش قابلیت پیشبینی محیط اقتصادی است. سرمایهگذاری بلندمدت مستلزم آن است که فعال اقتصادی بتواند با درجه معقولی از اطمینان، قواعد حاکم بر فعالیت خود را در سالهای آینده پیشبینی کند.
ریسک بازار را تا حدی میتوان محاسبه و قیمتگذاری کرد؛ اما نااطمینانی ناشی از تغییر ناگهانی قواعد ماهیتی متفاوت دارد. هرچه سرمایهگذاری بلندمدتتر و بازگشتناپذیرتر باشد، ثبات سیاست اهمیت بیشتری مییابد. سرمایهگذار، بهویژه سرمایهگذار خارجی، تنها نرخ سود مورد انتظار را نمیسنجد؛ حقوق مالکیت، ثبات مقررات، امکان انتقال سود و قابلیت پیشبینی رفتار دولت نیز در تصمیم او موثرند. امتیازی که برای کسب رضایت کوتاهمدت یک گروه از طریق تغییر قواعد اعطا میشود، ممکن است هزینه سرمایه را برای بخش بسیار بزرگتری از اقتصاد افزایش دهد.
کنترل دستوری قیمت و تثبیت نامتناسب نرخ ارز نیز، در شرایطی، میتوانند بخشی از همین منطق باشند. مساله صرفا مداخله دولت نیست؛ مساله جایگزینکردن «تعویق» بهجای «اصلاح» است. اگر قیمت تعیینشده با هزینه تولید سازگار نباشد، فشار اقتصادی ناپدید نمیشود؛ ممکن است در قالب کاهش عرضه، افت کیفیت یا افزایش نیاز به یارانه بازگردد. نرخ ارز نیز میتواند با مصرف ذخایر برای مدتی تثبیت شود، اما اگر سیاست مالی، تورم و بهرهوری با آن سازگار نباشند، ثبات اسمی نمیتواند برای همیشه مانع تعدیل واقعی شود. خطا از جایی آغاز میشود که بهتعویقانداختن مساله با حل آن اشتباه گرفته شود.
تعهدات انباشتهشده سرانجام به بودجه بازمیگردند. البته کاهش درآمد دولت الزاما به چاپ پول نمیانجامد. دولت میتواند از ذخایر استفاده کند، استقراض کند، مالیات را افزایش دهد یا مخارج و سرمایهگذاری عمومی را کاهش دهد؛ اما ظرفیت هیچیک از این ابزارها نامحدود نیست. هرچه سهم بیشتری از هزینههای جاری به تعهداتی بدل شده باشد که کاهش آنها از نظر سیاسی دشوار است و هرچه اصلاح بیشتر به تعویق افتاده باشد، احتمال مزمنشدن کسری بودجه افزایش مییابد. در چنین شرایطی، فشار پایدار مالی بر نظام پولی میتواند بخشی از هزینۀ سیاستهای گذشته را از مسیر تورم به جامعه منتقل کند.
این انتقال هزینه از نظر توزیعی نیز خنثی نیست. اثر تورم بر همه خانوارها یکسان نیست، اما کسانی که بخش بزرگتری از درآمدشان را صرف نیازهای ضروری میکنند و ابزارهای محدودتری برای حفظ ارزش داراییهای خود دارند، معمولا در برابر بیثباتی قیمتها آسیبپذیرترند. از همینجا یکی از تناقضهای اقتصاد سیاسی پوپولیسم آشکار میشود: سیاستی که با وعده حمایت از قدرت خرید آغاز شده است، ممکن است در مرحله بعد، از طریق تورم و بیثباتی اقتصاد کلان، بخشی از همان قدرت خرید را از میان ببرد.
بااینحال، انصاف تحلیلی ایجاب میکند از جبرگرایی پرهیز کنیم. هیچ قاعده علمی وجود ندارد که براساس آن هر تصمیم پوپولیستی باید فورا به بحران یا فروپاشی اقتصادی منجر شود. کشورها از نظر ذخایر، کیفیت نهادها، ساختار تولید، درآمدهای خارجی و ظرفیت استقراض تفاوت دارند؛ بنابراین، زمان و شدت ظهور هزینهها نیز یکسان نیست. حتی وفور منابع میتواند محدودیتها را برای مدتی پنهان کند. دولتی که از ذخایر ارزی، درآمدهای نفتی یا امکان استقراض گسترده برخوردار است، قادر است سیاستی را که در شرایط دیگر زودتر با مانع روبهرو میشد، مدت بیشتری ادامه دهد.
اما همین امکان میتواند به نقطه ضعف تبدیل شود. منابعی که میتوانستند در برابر شوکهای آینده نقش سپر داشته باشند، بهتدریج صرف تامین مالی وضع موجود میشوند. دولت ممکن است برای مدت طولانیتری ظاهر موفقیت را حفظ کند، اما هنگامی که اصلاح دیگر قابلتعویق نیست، بخشی از پشتوانهای که میتوانست هزینه تعدیل را کاهش دهد نیز مصرف شده است. بنابراین، دیر ظاهرشدن بحران همیشه نشانه پایداری بیشتر نیست؛ گاه فقط نشان میدهد امکان تامین مالی عدمتعادل برای مدت بیشتری وجود داشته است.
اهمیت این افق زمانی را شواهد بلندمدت نیز نشان میدهند. پژوهش مانوئل فونکه، موریتس شولاریک و کریستوف تربش درباره ۵۱رهبر پوپولیست در فاصله ۱۹۰۰ تا ۲۰۲۰ نشان میدهد که پانزده سال پساز بهقدرترسیدن آنان، تولید سرانه کشورهای تحت رهبری پوپولیستی بهطور متوسط حدود ۱۰درصد پایینتر از مسیر خلافواقع برآوردشده بوده است. این یافته اثبات نمیکند که هر سیاست پوپولیستی همیشه و الزاما زیانبار است؛ دلالت مهمتر آن این است که چند سال رونق اولیه برای داوری دربارۀ پیامدهای بلندمدت یک الگوی حکمرانی کفایت نمیکند.
در اینجا مساله اصلی از اقتصاد روزمره فراتر میرود و به رابطه میان مصرف امروز و ظرفیت فردا میرسد. توسعه، در معنای عمیق آن، صرفا افزایش مصرف یا تولید در چند سال نیست؛ فرآیند انباشت ظرفیت است. بخشی از منابع امروز باید به داراییهایی تبدیل شوند که فردا قدرت بیشتری برای تولید، یادگیری و حکمرانی ایجاد کنند: زیرساخت، سرمایه انسانی، سرمایهگذاری مولد، دانش، اعتماد و نهادهای کارآمد. سیاستی که پیوسته این ذخایر را برای کاهش هزینه سیاسی زمان حال مصرف میکند، ممکن است رفاه امروز را افزایش دهد؛ اما همزمان بنیان رفاه فردا را فرسوده سازد.
خطر زمانی عمیقتر میشود که این فرسایش از بودجه و قیمتها به خود نهادها سرایت کند. اصلاح یک قیمت نادرست یا کاهش یک کسری، دستکم از نظر فنی، میتواند در زمانی نسبتا کوتاه آغاز شود؛ اما بازسازی اعتبار ازدسترفته، بوروکراسی حرفهای، سرمایه انسانی و اعتماد سرمایهگذاران بسیار دشوارتر است. انتصاب سیاسی میتواند یکشبه صورت گیرد؛ اما ساختن دوباره دستگاهی شایستهمحور سالها زمان میبرد. سرمایه میتواند بهسرعت خارج شود؛ اما برای بازگشت به سابقهای پایدار از ثبات نیاز دارد. متخصص نیز ممکن است در مدتی کوتاه سازمان را ترک کند، اما تجربه و دانش ازدسترفته با فرمان اداری بازنمیگردد.
از همینجا یکی از مهمترین ویژگیهای این فرآیند آشکار میشود: تخریب و بازسازی با سرعتی یکسان پیش نمیروند. هرچه سیاستگذاری پوپولیستی بیشتر استمرار یابد، مساله اصلاح نیز از تعدیل چند متغیر اقتصادی فراتر میرود و به بازسازی اعتماد، تخصص، اعتبار و قواعد کشیده میشود. همزمان، گروههای ذینفع ذیل امتیازات موجود شکل میگیرند و آنچه زمانی یک امتیاز سیاسی یا موقت بوده است، ممکن است در ذهن دریافتکنندگان بحقی تثبیتشده بدل شود. دولت بعدی، درنتیجه، فقط کسری بودجه، بدهی یا تورم را به ارث نمیبرد؛ ساختاری را نیز به ارث میبرد که در درون خود نیروهایی برای مقاومت در برابر اصلاح پرورانده است.
ازاینرو، مواجهه با پوپولیسم پیشاز هر چیز مساله نهادهاست، نه حذف نیروهای پوپولیست از رقابت سیاسی. محدودکردن رقابت به نام مبارزه با پوپولیسم میتواند خود به تضعیف همان نظم سیاسی و نهادی بینجامد که قرار است از آن حفاظت شود. آزادی رقابت برای کسب قدرت را نباید با اختیار نامحدود پساز کسب قدرت یکی دانست. قواعد مالی معتبر، شفافیت بودجه، نظام اداری شایستهمحور، حقوق مالکیت قابلاتکا، نهادهای کارشناسی مستقل، نظارت موثر، بانک مرکزی معتبر و رقابت واقعی، با وجود تفاوتهایشان، یک کارکرد مشترک دارند: هزینه تبدیل منابع عمومی به سرمایه سیاسی را افزایش میدهند.
نهادهای خوب نیز برای روزهایی طراحی نمیشوند که همه صاحبان قدرت دوراندیش، خویشتندار و مقید به قواعدند. اهمیت نهاد دقیقا زمانی آشکار میشود که نقض قاعده برای صاحب قدرت منفعت سیاسی داشته باشد. قاعدهای که فقط تا زمانی کار میکند که سیاستمدار خود مایل به رعایت آن است، در حساسترین لحظه کارکرد محدودی دارد. استحکام نهادی زمانی معنا مییابد که ساختار بتواند حتی در برابر انگیزههای کوتاهمدت صاحبان قدرت، محدودیتی موثر ایجاد کند.
رابطه پوپولیسم و توسعه نیز از همین منظر روشن میشود. توسعه پایدار به انباشت سرمایه فیزیکی، سرمایه انسانی، دانش، اعتماد، اعتبار سیاستگذاری و توان نهادی دولت وابسته است. این ظرفیتها طی زمان ساخته میشوند و رفاه نسلهای آینده به آنها متکی است. پوپولیسم مزمن هنگامی به تهدیدی برای توسعه بدل میشود که بهجای افزودن بر این ظرفیتها، آنها را برای تامین رضایت کوتاهمدت مستهلک کند.
به همین دلیل، تعبیر دقیقتر آن است که پوپولیسم مزمن را نه الزاما «قاتل ناگهانی توسعه»، بلکه «فرساینده ظرفیت توسعه» بدانیم. خطر اصلی آن در یک تصمیم منفرد یا یک بحران آنی نهفته نیست، بلکه در اثر انباشتی مجموعهای از سیاستهاست. تعهدات مالی ناپایدار، سرمایه مالی دولت را تحلیل میبرند؛ نااطمینانی، انگیزه تشکیل سرمایه فیزیکی را کاهش میدهد؛ سیاسیشدن بوروکراسی، سرمایه انسانی و اداری دولت را تضعیف میکند و بیثباتی قواعد، سرمایه نهادی را فرسوده میسازد. هنگامی که این فرآیندها بر یکدیگر انباشته شوند، آنچه آسیب میبیند فقط بودجه یا ارزش پول نیست، خودِ توان جامعه برای تولید رفاه در آینده است.
پوپولیسم دقیقا به همین دلیل معمولا با چهره بحران وارد نمیشود. با وعدۀ رفاه، اشتغال، حمایت و امنیت اقتصادی آغاز میشود. جذابیت آن نیز تا حدی از همینجا میآید: منفعت را اکنون عرضه میکند و هزینه را تا آنجا که بتواند، از میدان دید بیرون میبرد. زمانی که هزینه کامل سیاست آشکار میشود، ممکن است بخشی از ذخایر، اعتبار، سرمایه و فرصتهایی که برای مواجهه با آن لازم بود، پیشاپیش مصرف شده باشند.
درنهایت، شاید منصفانهترین و درعینحال سختترین پرسشی که میتوان در برابر هر سیاست پوپولیستی قرار داد این باشد: «هزینه رضایت امروز از حساب چه کسی و از کدام بخش آینده پرداخت میشود؟»
اگر پاسخ، نسل بعد، سرمایهگذار فردا، قدرت خرید خانوار، کیفیت دولت یا ظرفیت تولید آینده باشد، آنچه امروز «توزیع رفاه» نامیده میشود، ممکن است در عمل چیزی جز پیشخورکردن توسعه نباشد. تفاوت بنیادی در همین نسبت میان حال و آینده نهفته است: توسعه، منابع امروز را به ظرفیت فردا تبدیل میکند؛ پوپولیسم مزمن، ظرفیت فردا را برای تامین رضایت امروز خرج میکند.
* دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد سیاسی بینالملل
