چرا رشد اقتصادی ایران نوسانی است؟
بنگاههای خودی و غیرخودی
فاطمه صالحی: رشد اقتصادی ایران در نیم‌قرن گذشته (بدون احتساب سال‌های پرتلاطم اوایل انقلاب)روایتگر داستانی پرفرازونشیب، از اوج 14درصد تا حضیض منفی 9درصد است. در حالی که کشورهای توسعه‌‌‌یافته با رشدی آرام اما پیوسته به قله‌‌‌های توسعه رسیده‌‌‌اند، اقتصاد کشور ما همچنان در دام رشدهای جهشی و سقوط‌‌‌های ناگهانی گرفتار است. ریشه این نوسان‌‌‌های شدید کجاست و چرا اقتصاد ایران نمی‌‌‌تواند مسیر باثباتی را طی کند؟ این پرسش محوری نشست تخصصی «اجماع در حکمرانی توسعه» بود که با حضور جعفر خیرخواهان و محمدامین نیک‌‌‌جو، پژوهشگران توسعه صنعتی برگزار شد. به عقیده کارشناسان حاضر در این نشست، مشکل اصلی در فهم دیل‌‌‌ها (Deals) یا توافق‌‌‌های خاص میان گروه‌‌‌های مختلف است. این وضعیت باعث شده است در حالی که برخی بنگاههای اقتصادی میتوانند مجوزهای خود را در کمتر از دوهفته دریافت کنند، دیگران باید ماه‌‌‌ها در پیچ و خم بوروکراسی سرگردان باشند.
مطالعات ارائه‌شده در این نشست نشان می‌دهد کشورهای موفقی مانند کره‌جنوبی توانسته‌‌‌اند با گذار تدریجی از «توافق‌‌‌های بسته» به سمت «توافق‌‌‌های باز و منظم»، مسیر توسعه را هموار کنند. این در حالی است که ایران همچنان در چرخه معیوب توافق‌‌‌های موردی، بسته و نامنظم گرفتار است. این نشست که به‌عنوان دومین پیش‌‌‌همایش از سلسله نشست‌‌‌های همایش ملی حکمرانی توسعه در صندوق ملی توسعه برگزار شد، به واکاوی دلایل ناکامی کشورهای در حال توسعه در دستیابی به رشد پایدار اقتصادی پرداخت.
چرا توسعه‌‌‌نیافتگی تداوم می‌‌‌یابد؟
چرا با وجود تلاش‌‌‌های فراوان، اکثر کشورهای در حال توسعه موفق به توسعه‌‌‌یافتگی نمی‌‌‌شوند؟ این پرسش محوری بود که جعفر خیرخواهان، پژوهشگر اقتصاد، در ابتدای سخنانش مطرح کرد. او در پاسخ به این پرسش، مفهوم جدیدی به نام «دیل» (Deal) را معرفی کرد که می‌‌‌تواند از معامله و توافق گرفته تا زد و بند را شامل شود. خیرخواهان برای تبیین این مفهوم، به نمونه‌‌‌ای عینی از فضای اقتصاد ایران اشاره کرد: حریم هوایی کشور محلی است برای عبور پروازهای بین‌المللی که می‌‌‌تواند درآمدزا باشد. اما این محل درآمد، خود به محل اختلاف تبدیل شده است. آیا باید به بودجه کل کشور واریز شود یا بین برخی دستگاه‌ها و نهادها تقسیم شود؟ او با اشاره به تبصره‌‌‌ای از بودجه 1401 افزود: در این تبصره تصمیم گرفته شد درآمد حاصل از افزایش پروازهای عبوری، 50-50 بین وزارت راه و شهرسازی و ستاد کل نیروهای مسلح تقسیم شود. اما این قانون نمی‌‌‌تواند دائمی باشد و سال بعد می‌‌‌تواند دوباره محل اختلاف شود. حتی ممکن است نهاد سومی وارد شود و آنقدر بر سر این موضوع متوقف شویم که فرصت درآمدزایی را از دست بدهیم.
اپیزودهای رشد
خیرخواهان در ادامه به تفاوت بنیادین الگوی رشد در کشورهای توسعه‌‌‌یافته و در حال توسعه پرداخت. به گفته او، کشورهای در حال توسعه دچار پدیده‌‌‌ای به نام «اپیزودهای رشد» هستند؛ دوره‌‌‌هایی از رشد بالا که به‌سرعت جای خود را به رکود یا رشد منفی می‌دهد. این در حالی است که کشورهای پیشرفته توانسته‌‌‌اند رشدی هموار و یکنواخت را در طول دهه‌‌‌ها تجربه کنند. او با ارائه آماری از وضعیت رشد اقتصادی آمریکا گفت: آمریکا در 60سال گذشته میانگین رشد 2.1درصدی داشته و نوسانات رشدش بین صفر تا 4درصد بوده است. اما در ایران، در 60سال اخیر، حدود 10سال رشد منفی 2درصد را تجربه کرده‌‌‌ایم و در دوره‌‌‌هایی نیز که رشد خوبی داشتیم، موفق نشده‌‌‌ایم آن را حفظ کنیم.
شکاف در محیط کسبوکار
آمارهای تکان‌‌‌دهنده‌‌‌ای که خیرخواهان در این نشست ارائه کرد، نشان می‌دهد که محیط کسبوکار در ایران به دو جهان کاملا متفاوت تقسیم شده است. در حالی که برخی بنگاههای اقتصادی میتوانند مجوز ساخت خود را تنها در 13روز دریافت کنند، بنگاههای دیگر باید 305روز در انتظار همان مجوز بمانند. این شکاف در مورد مجوز بهره‌‌‌برداری (5روز در برابر 160روز) و ترخیص گمرکی (3روز در برابر 53روز) نیز به چشم می‌‌‌خورد. به گفته او، این تفاوت‌‌‌های فاحش نشان می‌دهد که ما با دو دنیای متفاوت در فضای کسبوکار روبه‌رو هستیم؛ بنگاههای خودی که کارشان مانند کشورهای پیشرفته به‌سرعت پیش می‌رود و بنگاه‌‌‌هایی که باید از هفت خوان بوروکراسی عبور کنند که این نتیجه‌‌‌گیری کارشناسان حاضر در نشست از وضعیت موجود بود.
چهار طبقه بنگاههای اقتصادی در ایران
بخش مهم دیگری از این نشست به تقسیم‌‌‌بندی بنگاههای اقتصادی در فضای کسبوکار ایران اختصاص داشت. براساس این تحلیل، بنگاههای اقتصادی در ایران به چهار دسته تقسیم می‌‌‌شوند که هر یک ویژگی‌‌‌های خود را دارد.
جادوگران صادرات: این بنگاه‌‌‌ها در بازارهای جهانی فعالیت می‌کنند و موفقیت‌‌‌شان نه از رانت، بلکه از کیفیت محصولات یا مدیریت هزینه‌‌‌هایشان نشات می‌گیرد. این گروه در صنایعی مانند کشاورزی، صنایع کارخانه‌‌‌ای، پوشاک و گردشگری تخصصی فعال هستند.
صاحبان نفوذ: این دسته برای بازار داخلی تولید می‌کنند و سودشان بیشتر از روابط خاص با دولت و تصمیمات سلیقه‌‌‌ای حاصل می‌شود تا فعالیت اقتصادی واقعی. آنها از طریق دریافت مجوزهای خاص و قراردادهای ویژه در شرایط غیررقابتی فعالیت می‌کنند.
رانت‌‌‌جویان بین‌المللی: گروه سوم بنگاه‌‌‌هایی هستند که در بخش‌‌‌های صادراتی فعالیت می‌کنند، اما موفقیت‌‌‌شان بیشتر مدیون امتیازات ویژه مانند معافیت‌‌‌های مالیاتی و توافقات تبعیض‌‌‌آمیز است. این گروه معمولا از نظارت‌‌‌های معمول نیز معاف هستند.
اسبان بارکش اقتصاد: این گروه که اکثریت بنگاههای اقتصادی را تشکیل می‌دهند، در بازار داخلی فعالیت می‌کنند و باید در یک محیط نسبتا رقابتی، با تلاش و نوآوری به سود معقول برسند. آنها معمولا از هیچ امتیاز خاصی برخوردار نیستند و باید تمام مسیر را با سختی طی کنند.
نقش کلیدی توافق‌‌‌های سیاسی در توسعه
تحلیل ارائه‌شده در این نشست نشان می‌دهد که توافق‌‌‌های سیاسی-اقتصادی (دیل‌‌‌ها) را می‌‌‌توان براساس دو معیار اصلی تقسیم‌‌‌بندی کرد: باز یا بسته بودن و منظم یا نامنظم بودن. دیل باز یعنی همه بنگاه‌‌‌ها میتوانند وارد توافق شوند و دیل منظم یعنی توافق‌‌‌ها پیش‌بینی‌‌‌پذیر و باثبات هستند. به عقیده کارشناسان این نشست، بهترین حالت، «دیل‌‌‌های باز و منظم» است که می‌‌‌تواند به رشد پایدار اقتصادی منجر شود. در مقابل، بدترین حالت «دیل‌‌‌های بسته و نامنظم» است که به تقویت انحصار و فساد می‌‌‌انجامد و مانع نوآوری و رقابت می‌شود.
از کره‌جنوبی تا اندونزی
خیرخواهان با اشاره به تجربه موفق کره‌جنوبی توضیح داد که چگونه این کشور توانست از دام «دیل‌‌‌های بسته» رها شود و با حرکت به سمت توافق‌‌‌های باز و منظم، مسیر توسعه را طی کند. به بیان او، کره‌جنوبی نمونه نادری است که توانست از سیستم توافق‌‌‌های بسته به سمت توافق‌‌‌های باز و منظم حرکت کند. این کشور با گسترش تدریجی فضای رقابت و پیچیده‌‌‌تر کردن اقتصاد، توانست از دام درآمد متوسط خارج شود و به جرگه کشورهای توسعه‌‌‌یافته بپیوندد. در مقابل، تجربه کشورهایی مانند اندونزی در دوره سوهارتو و روسیه نشان می‌دهد که توافق‌‌‌های بسته، حتی اگر منظم باشند، در نهایت به «سرمایه‌‌‌داری رفاقتی» می‌‌‌انجامند که مانع توسعه پایدار می‌شود.
چالش استقرار سیاسی و توسعه اقتصادی
یکی از نکاتی که در این نشست مورد بحث قرار گرفت، رابطه پیچیده میان ثبات سیاسی و توسعه اقتصادی بود. براساس تحلیل ارائه‌شده، توزیع قدرت سیاسی را می‌‌‌توان در دو بعد افقی و عمودی بررسی کرد:
در بعد افقی، مساله اصلی میزان تمرکز قدرت در سطوح مختلف قدرت است. در یک‌سو، ساختار متمرکزی قرار دارد که در آن جناح‌‌‌های رقیب حذف یا تضعیف شده‌‌‌اند و در سوی دیگر، ساختاری که در آن قدرت میان جناح‌‌‌های مختلف توزیع شده است.
در بعد عمودی، مساله اصلی قدرت سطوح پایین‌‌‌تر و نحوه ارتباط آنها با سطوح بالاتر است. این امر می‌‌‌تواند از حالت حامی‌‌‌پروری صرف تا مشارکت واقعی متغیر باشد.
تاثیر ساختار سیاسی بر رشد اقتصادی
تحلیل‌‌‌های ارائه‌شده در این نشست نشان می‌دهد که ترکیب این دو بعد، چهار نوع ساختار سیاسی متفاوت ایجاد می‌کند که هر کدام پیامدهای خاص خود را برای توسعه اقتصادی دارند:
1. ساختار متمرکز با سطوح پایین ضعیف: در این حالت، معمولا توافق‌‌‌های بسته و نامنظم شکل می‌گیرد که به فساد و ناکارآمدی می‌‌‌انجامد.
2.ساختار متمرکز با سطوح پایین قوی: این ترکیب می‌‌‌تواند به توافق‌‌‌های منظم اما بسته منجر شود؛ مانند آنچه در برخی کشورهای شرق آسیا تجربه شد.
3.ساختار غیرمتمرکز با سطوح پایین ضعیف: این حالت معمولا به بی‌‌‌ثباتی و عدم‌قطعیت می‌‌‌انجامد که مانع سرمایه‌گذاری و رشد می‌شود.
4.ساختار غیرمتمرکز با سطوح پایین قوی: این ترکیب در بهترین حالت می‌‌‌تواند به توافق‌‌‌های باز و منظم منجر شود که برای توسعه پایدار ضروری است.
از بی‌‌‌نظمی به نظم، از بسته به باز
در پایان این نشست، راهکارهای عملی برای حرکت به سمت توسعه پایدار مورد بحث قرار گرفت. به گفته کارشناسان، مسیر توسعه باید از حرکت از «بی‌‌‌نظمی به نظم» و سپس از «بسته به باز» تشکیل شود.
به بیان کارشناسان، ابتدا باید توافق‌‌‌های نامنظم را به توافق‌‌‌های منظم تبدیل کنیم، حتی اگر این توافق‌‌‌ها همچنان بسته باشند. این مرحله اول است که ثبات و پیش‌بینی‌‌‌پذیری ایجاد می‌کند. سپس در مرحله دوم، باید به‌تدریج این توافق‌‌‌ها را بازتر کنیم تا همه بنگاههای اقتصادی بتوانند در یک زمین بازی برابر رقابت کنند.
درس‌‌‌های تلخ رشد اقتصادی
دانمارک به‌عنوان نمونه‌‌‌ای از کشورهای توسعه‌‌‌یافته، 140سال است که مانند همان راننده محتاط، با رشد متوسط و پایدار 1.95درصدی حرکت می‌کند. این ثبات چنان چشمگیر است که حتی در بحرانی‌‌‌ترین دوره‌‌‌های اقتصاد جهانی نیز تغییر محسوسی در آن دیده نمی‌شود.
در نقطه مقابل، روایت رشد اقتصادی ایران داستانی پر فراز و نشیب است. جعفر خیرخواهان در تشریح این وضعیت به سه دوره تاریخی اشاره کرد: در دهه‌‌‌های 30 و 40، ایران با رشد خیره‌‌‌کننده 7.3درصدی پیش می‌‌‌رفت، اما این داستان موفقیت در اوایل دهه 50 به‌ناگاه متوقف شد. پس از انقلاب و جنگ، در دهه‌‌‌های 60 و 70 به رشد متوسط 1.7درصد رسیدیم و متاسفانه در دهه 90 عملا در جا زده‌‌‌ایم. این الگوی نوسانی تنها مختص ایران نیست. تحلیل داده‌‌‌های اقتصادی نشان می‌دهد اغلب کشورهای در حال توسعه گرفتار چرخه معیوبی هستند که در آن دوره‌‌‌های کوتاه رشد سریع با دوره‌‌‌های طولانی رکود یا رشد منفی دنبال می‌شود. برای مثال، یکی از این کشورها پس از تجربه رشد 6.3درصدی، ناگهان به رشد منفی 2.4درصد سقوط کرد، سپس دوباره جهشی 7.9درصدی را تجربه کرد؛ اما این معجزه اقتصادی نیز دوام نیاورد و به رشد منفی 4.7درصد تبدیل شد.
مقایسه آماری که در این نشست ارائه شد نشان می‌دهد تفاوت میان کشورهای توسعه‌‌‌یافته و در حال توسعه تنها در میزان رشد نیست، بلکه در پایداری و قابلیت پیش‌بینی آن است. در حالی که نوسانات رشد در آمریکا عمدتا در محدوده صفر تا 4درصد باقی مانده، ایران در 30درصد از نیم‌قرن گذشته رشد منفی را تجربه کرده است. به بیان دیگر، اقتصاد ایران نه‌تنها کندتر حرکت کرده، بلکه بارها در مسیر توسعه به عقب بازگشته است. این وضعیت که کارشناسان از آن با عنوان «اپیزودهای رشد» یاد می‌کنند، پرسشی اساسی را پیش‌روی سیاستگذاران قرار می‌دهد: چرا کشورهای در حال توسعه نمی‌‌‌توانند رشد خود را پایدار کنند؟ پاسخ به این پرسش در گره‌‌‌خوردگی پیچیده ساختار سیاسی و اقتصادی نهفته است.
تحلیل‌‌‌های ارائه‌شده نشان می‌دهد که ریشه این مشکل در نحوه توزیع قدرت سیاسی و اقتصادی است. در کشورهای توسعه‌‌‌یافته، توزیع متوازن قدرت در سطح افقی (میان گروه‌‌‌های مختلف) و عمودی (میان سطوح مختلف تصمیم‌گیری) باعث شکل‌‌‌گیری توافق‌‌‌های پایدار اقتصادی می‌شود. در مقابل، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، تمرکز شدید قدرت یا پراکندگی بیش از حد آن مانع شکل‌‌‌گیری اجماع بر سر سیاست‌‌‌های توسعه‌‌‌ای می‌شود. این وضعیت در کشور ما با پیچیدگی‌‌‌های خاصی همراه است. از یک‌سو، تمرکز تصمیم‌گیری در برخی حوزه‌‌‌ها مانع مشارکت موثر بخش خصوصی در فرآیند توسعه می‌شود و از سوی دیگر، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در حوزه‌‌‌های دیگر به ناهماهنگی و بی‌‌‌ثباتی در سیاست‌‌‌های اقتصادی می‌‌‌انجامد.
