حجم معاملات برق در بورس انرژی ۳درصد و ارزش آن حدود یک درصد است
معاملات کمرونق برق در بورس
بر این اساس، در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج‌‌‌ساله ششم توسعه، وزارت نیرو مکلف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به سازوکار بازار در بورس شده، اما گزارش‌های عملکردی حاکی از آن است که با وجود تکالیف قانونی، تنها بخش اندکی از مجموع حجم معاملات برق کشور (حدود ٣درصد) در بستر بورس انرژی مبادله شده است. این درحالی است که در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه نیز وزارت نیرو مکلف به افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی به حداقل ٣٠درصد از کل معاملات تا پایان سال دوم برنامه و حداقل ٦٠درصد تا انتهای برنامه شده است.
در حال حاضر صنعت برق کشور با چالش‌‌‌های اقتصادی مختلفی همچون دولتی بودن، قیمت‌گذاری نامناسب و غیرشفاف و کمبود نقدینگی روبه‌‌‌روست که این صنعت را دچار اتلاف منابع و عدم‌بهره‌وری کرده است. بنابراین لازم است برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌هایی در جهت اصلاح تجارت برق انجام شود. در این راستا، قانون برنامه پنج‌‌‌ساله ششم توسعه راهکاری در قالب جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» پیش‌بینی کرده است که براساس آن، وزارت نیرو موظف است قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند.
در دهه اخیر مشکلات اقتصادی در زمینه سرمایه‌گذاری در صنعت نیروگاهی موجب عدم‌تناسب میان رشد تولید برق و افزایش فزاینده مصرف آن و ایجاد چالش‌‌‌های فراوان برای صنعت برق شده است. صنعت برق در تامین منابع مالی برای خروج از این چالش‌‌‌ها با مشکلات گسترده‌ای از قبیل عدم‌سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌‌‌دلیل نظام ناکارآمد قیمت‌گذاری برق مواجه است. بورس انرژی در کشف قیمت برق براساس رقابت و برپایه عرضه و تقاضا در ایجاد بازار رقابتی که به ایجاد جذابیت برای بخش خصوصی منجر خواهد شد، نقش موثری دارد.
برنامه‌‌‌ریزی برای راهاندازی بخش برق بورس انرژی ایران از سال ١٣٨٨ شروع و معاملات در این بخش از اسفندماه سال ١٣٩١ آغاز شد. در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج‌‌‌ساله ششم توسعه نیز وزارت نیرو مکلف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به سازوکار بازار در بورس شده است؛ اما با گذشت بیش از یک‌‌‌‌دهه از راهاندازی آن، تنها بخش بسیار کمی (در حدود 3درصد) از معاملات برق در این بازار انجام میشود. از مهم‌ترین چالش‌‌‌هایی که سبب کمرونق شدن معاملات برق در بورس انرژی در مقایسه با سایر بازارها شده، می‌‌‌توان به عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین، عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق، توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع، برخی سازوکارهای قیمت‌گذاری دستوری، ساختار دولتی و بعضا انحصار حاکم بر نهادهای فعال نام برد.
در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه نیز افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی مورد تاکید قرار گرفته است؛ اما با توجه به چالش‌‌‌های اساسی پیش‌‌‌روی صنعت برق، توسعه تجارت برق نیازمند برنامه‌‌‌ریزی آینده‌نگرانه با رویکردی جامع و به‌‌‌هم‌‌‌پیوسته متناسب با اقتضائات کشور است. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه/ معاملات برق در بورس انرژی» به بررسی چالش‌‌‌ها پرداخته و پیشنهادهایی برای توسعه معاملات برق در بورس انرژی طی سال‌های اجرای قانون برنامه هفتم توسعه ارائه کرده است.
بهطور کلی در بازار برق بورس انرژی ایران، معاملات در سه بازار اصلی یعنی بازار فیزیکی، بازار مشتقه (سلف) و بازار سایر اوراق بهادار قابل معامله انجام میشود. در حال حاضر ٨٢نیروگاه (اعم از دولتی و خصوصی)، ٤٥٨مشترک صنعتی، ٤٩شرکت خرده‌فروش برق و ٣٩شرکت توزیع در بخش معاملات برق بورس انرژی حضور دارند. در سال‌های اخیر میانگین سالانه معاملات برق در بورس انرژی تقریبا معادل ٩میلیارد کیلووات ساعت و بهطور میانگین با ارزش ٤هزار میلیارد ریال در سال بوده است. این امر به آن معناست که حجم معاملات برق در بورس انرژی نسبت به‌‌‌کل معاملات تنها حدود ٣درصد و از منظر ارزش معاملات نیز حدود یک‌‌درصد بوده است. بنابراین معاملات برق انجام‌شده در بستر بورس انرژی، نقش تعیین‌‌‌کننده‌ای در معاملات برق نداشته و ازاین‌‌‌رو اهداف قانون‌گذار در برنامه ششم توسعه محقق نشده است. شایان ذکر است که قیمت کشف‌‌‌شده برق در بورس انرژی نیز کمتر از بازار عمده‌فروشی بوده که دلیل اصلی این مساله، نیاز نیروگاه‌ها به تامین نقدینگی است.
ازجمله چالش‌‌‌هایی که سبب کم‌‌‌رنگ شدن نقش بورس در معاملات برق شده است، می‌‌‌توان به عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین درخصوص تجارت برق، عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق، ساختار دولتی و بعضا انحصاری حاکم بر نهادهای فعال، توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع و برخی سازوکارهای قیمت‌گذاری دستوری اشاره کرد. این چالش‌‌‌ها به‌‌‌نحوی بوده که در مواردی موجب روند معکوس در توسعه معاملات برق بورس شده است. بنابر دلایلی که ذکر شد، ارزش و حجم بازار سلف مصرف‌کنندگان بزرگ بورس انرژی ایران تا سال ١٣٩٨ روند رو به رشدی داشته و از سال ١٣٩٩ روند نزولی خود را آغاز کرده است.
از این‌رو با توجه به آسیب‌‌‌شناسی انجام‌شده، در این گزارش به ارائه پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه در راستای رونق معاملات برق در بورس انرژی و افزایش سهم این بازار در کشف قیمت برق پرداخته شده است. برای این منظور باید رویکردهای کلی وزارت نیرو در زمینه تجارت برق، با در نظر گرفتن سهم بازارهای مختلف تعیین شود. از طرفی اجرای قوانین مربوط به تجارت برق نیز باید با رویه‌ای واحد و در جهت افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی همراه شود.
یکی دیگر از راهکارهای افزایش رقابت‌‌‌پذیری در بازار برق، ازجمله توسعه معاملات بورس انرژی، اصلاح ساختار بازار برق و بهخصوص افزایش رقابت در بخش خرده‌فروشی برق است. علاوه بر این، می‌‌‌توان با افزایش انعطافپذیری در تعیین سقف قیمتی و تعرفه‌‌‌های برق مشترکان فعال در بورس انرژی، شرایط فعالیت در بورس انرژی را تسهیل کرد.
چالش‌‌‌های توسعه معاملات برق در بورس انرژی
با وجود اینکه از آغاز به‌‌‌کار معاملات برق در بورس انرژی بیش از ١٠سال می‌‌‌گذرد و در این مدت قوانین مختلفی جهت تکمیل و سرعت بخشیدن به معاملات آن تصویب شده است، عملکردها نشان می‌دهد که بازار برق بورس انرژی، نقش ٣درصدی در معاملات نهایی بازار برق داشته است. ازجمله پیامدهای این مساله، کاهش رغبت سرمایه‌گذار برای ورود و توسعه صنعت برق، افزایش ناترازی در تولید و مصرف برق و انباشت بدهی دولت به صنعت برق است. بخشی از این عملکرد ضعیف مربوط به مواردی همچون پیچیدگی ذاتی کالای برق، روند روبه‌‌‌رشد توسعه صنعت برق و کمبود اعتبارات دولتی است که سایر فضاهای معاملاتی را به همین نسبت با چالش روبه‌‌‌رو کرده است. بخشی دیگر از این عملکرد ضعیف هم مربوط به بازار برق و عملکرد نهادهای مرتبط است. در ادامه به ذکر دقیق‌‌‌تر هریک از چالش‌‌‌های توسعه معاملات برق در بورس انرژی پرداخته میشود:
١. عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین درخصوص تجارت برق: در دهه اخیر، به‌‌‌دلایل مختلف، قوانین و دستورالعمل‌‌‌های متعددی در حوزه تجارت برق تصویب شده است. بااین‌‌‌حال، نبود سند بالادستی جامع و کامل در این زمینه، روند پیگیری، نظارت و اجرای این قوانین را با مشکل مواجه کرده است. بهعنوان مثال، بند «ز» تبصره «١٥» قانون بودجه سال ١٤٠٠ و بند «ه» تبصره «١٥» قانون بودجه سال ١٤٠١، وزارت نیرو را مکلف می‌کند که متوسط بهای انرژی برق تحویلی به صنایع انرژی‌‌‌بر را براساس متوسط نرخ خرید انرژی برق از نیروگاه‌های دارای قرارداد تبدیل انرژی محاسبه و دریافت کند. این موضوع باعث میشود قیمت برق صنایع پرمصرف کشور، مستقل از بازار تامین‌‌‌کننده تعیین شود که با اصل رقابتی بودن و شفافیت قیمت در تضاد است.
٢. عدم‌اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق: از زمان شکل‌‌‌گیری بورس انرژی، قوانین و مقرراتی با تاکید بر کشف قیمت، حمایت از بازار برق بورس انرژی و... تصویب و ابلاغ شده است. اما اغلب قوانین بهطور کامل اجرا نشده‌اند. بهعنوان مثال، ماده «١٨» قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به‌‌‌منظور تسهیل اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل‌‌‌وچهارم قانون اساس بیان می‌کند: «دولت مکلف است کالای پذیرفته‌‌‌شده در بورس را از نظام قیمت‌گذاری خارج کند» یا طبق بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه پنج‌‌‌ساله ششم توسعه، وزارت نیرو موظف است به‌‌‌منظور افزایش بازدهی و ضریب بهره‌وری نیروگاه‌ها، قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند. این درحالی است که طبق بررسی‌‌‌های انجام‌شده در این گزارش، این احکام عملکرد قابل‌‌‌توجهی نداشته‌‌‌اند.
٣. توقف روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع و نبود برنامه‌‌‌ریزی در این زمینه: با توجه به قانون برنامه هفتم توسعه، وزارت نیرو موظف به تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس انرژی است و شرکت‌های توزیع نیز نقش تعیین‌‌‌کننده‌ای در این زمینه دارند. با وجود این با گذشت یک‌سال از آخرین تامین نقدینگی برای ورود شرکت‌های توزیع به بورس انرژی، هنوز اقدام موثری در این‌‌‌خصوص صورت نپذیرفته است (شرکت بورس انرژی ایران، ١٤٠١). این در حالی است که براساس گزارش‌های موجود، حجم معاملات برق انجام‌شده در بورس انرژی ارتباط مستقیمی با میزان تامین اعتبار شرکت‌های توزیع داشته است.
٤. ساختار دولتی و بعضا انحصاری حاکم بر نهادهای فعال: نقش مدیریت دولتی در تجارت برق غیرقابلانکار است. نقش تامین هم‌‌‌زمان نقدینگی خریدار و دارایی فروشنده از یک‌سو و نقش مدیریت و اداره بازار در مکانیزمی غیرشفاف ازسوی دیگر، انحصاری را برای نهادهای دولتی ایجاد کرده است. در این فضای اقتصادی، عملا بورس انرژی به ابزاری برای کاهش هزینه‌‌‌های تامین برق برای دولت تبدیل شده است؛ به این ترتیب که آن بخش از ظرفیت نیروگاه‌ها که در بورس انرژی عرضه میشود، با قیمتی کمتر در بازار روزانه به فروش می‌‌‌رسد. علاوه‌بر این، فرآیند تدوین و تصویب مقررات نیز در این ساختار دولتی طولانی‌‌‌مدت است. بهعنوان مثال، به‌رغم تکلیف مبنی‌‌‌بر تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه ششم توسعه، آیین‌‌‌نامه اجرایی آن با تاخیر چهارساله توسط هیات‌‌‌وزیران تصویب و ابلاغ شد.
٥. عدم‌توسعه بازار رقابتی در سایه قیمت‌گذاری دستوری: بازار رقابتی در معاملات برق بورس انرژی به این معناست که عرضه‌‌‌کنندگان و خریداران بتوانند بهطور آزاد قیمت را تعیین کرده، گزینه‌‌‌های مختلف را بررسی و با یکدیگر در معاملات رقابت کنند. نبود بازار رقابتی در معاملات برق بورس انرژی می‌‌‌تواند بر عملکرد این بازار تاثیر منفی داشته باشد. برخی از دلایل اصلی نبود بازار رقابتی، سازوکار تعیین قیمت توسط مدیریت شبکه است. همچنین همان‌طور که بیان شد، طبق ماده «٣» قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، متوسط بهای انرژی برق تحویلی به صنایع براساس متوسط نرخ خرید انرژی برق از نیروگاه‌های دارای قرارداد تبدیل انرژی محاسبه و دریافت میشود. این مساله باعث میشود که عرضه‌‌‌کنندگان و خریداران برق نتوانند قیمت را به‌‌‌صورت مستقل تعیین و با یکدیگر در معاملات رقابت کنند.
٦. عدم‌پایداری معاملات در بستر بورس به‌‌‌دلیل ناترازی برق: شروع فصل گرما و رشد مصرف، باعث وقوع ناترازی در تولید و مصرف برق میشود. در چنین شرایطی، تامین برق مصرفی بخش خانگی در اولویت قرار گرفته و تامین برق صنایع با اختلال مواجه میشود. در پی این مساله، عرضه برق در خارج از بازار برق به‌‌‌شدت کاهش یافته و باعث اختلال جدی در معاملات برق در بورس انرژی میشود.
ساختار بورس انرژی ایران
بازارهای بورس انرژی ایران را با توجه به نوع معامله، ساعات معاملاتی و کالاها می‌‌‌توان به سه بازار فیزیکی، مشتقه و سایر اوراق بهادار تقسیم کرد. هریک از معاملات برق، نفت و گاز و دیگر حامل‌‌‌های انرژی، در بازارهای فیزیکی، بازار مشتقه و بازار سایر اوراق بهادار در دو رینگ داخلی و بین‌المللی انجام میشود.
راهاندازی و معامله در بورس انرژی هم برای بازیگران فعال در بازار برق و هم برای توسعه صنعت برق مزایایی دارد؛ معافیت مالیاتی 10درصدی حاصل از درآمد فروش، عدم‌نیاز به برگزاری مناقصه و تشریفات مزایده، امکان عرضه هم‌‌‌زمان محصولات در رینگ داخلی و بین‌الملل، امکان تامین کالاهای موردنیاز در بستری شفاف و منصفانه، پوشش و مدیریت ریسک با استفاده از ابزارهای موجود، امکان تامین مالی جهت توسعه ظرفیت تولید، کاهش هزینه‌‌‌های معاملاتی نسبت به سایر بازارها، افزایش و تنوع فرصت‌‌‌های سرمایه‌گذاری، دارا بودن چارچوب فراگیر منظم جهت پذیرفته‌‌‌شدن، معامله، ثبت، سپرده‌گذاری و تسویه‌‌‌حساب و پرداخت و تحویل کالاها و اوراق دارایی بر پایه کالاها از جمله مزایای مهم راهاندازی بورس انرژی برای بازیگران فعال در بازار برق است. همچنین راهاندازی و معامله در بورس انژری برای توسعه صنعت برق مزایایی همچون حل مشکل سرمایه‌گذاری جدید در صنعت برق، رونق بازار برق از طریق رفع انحصار، افزایش رقابت در بازار و در نتیجه ورود کسب‌وکارها، بهبود درآمدزایی کشور، کسب تجربه و بهبود شاخص‌‌‌های فنی با حضور در بازارهای منطقه‌‌‌ای، امکان نظارت بیشتر بر معاملات، ردیابی تخلفات و اطمینان از صحت معاملات و سلامت بازار (افزایش شفافیت بازار) را دارد.
مسیر رونق معاملات برق در بورس انرژی
به‌‌‌منظور مقابله با چالش‌‌‌های صنعت برق کشور، تعیین قیمت برق از طریق سازوکار بورس در جزء «٢» بند «ب» ماده «٤٤» قانون برنامه ششم توسعه تکلیف شده است. در گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس با عنوان «مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه/ معاملات برق در بورس انرژی» عملکرد حکم قانونی مذکور ارزیابی و پیشنهادهایی جهت رفع آنها در قالب برنامه هفتم توسعه ارائه شده است. براساس گزارش‌ها، معاملات برق در بورس انرژی تنها ٣درصد از کل معاملات برق را شامل میشود، بنابراین می‌‌‌توان گفت طی سال‌های برنامه ششم توسعه این معاملات با رونق چندانی همراه نبوده و نقش بورس انرژی در تعیین قیمت برق بسیار کم‌‌‌رنگ بوده و بنابراین اهداف قانون‌گذار در این زمینه محقق نشده است. علاوه بر این، چالش‌‌‌های موجود در زمینه رشد معاملات برق در بورس انرژی نیز بررسی شد. در بند «ب» ماده «٤٣» لایحه برنامه هفتم توسعه وزارت نیرو مکلف به افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی به حداقل٣٠درصد از کل معاملات تا پایان سال دوم برنامه و حداقل 60درصد تا انتهای برنامه شده است. با توجه به بررسی‌‌‌ها و آسیب‌‌‌شناسی انجام‌شده، صرفا ایجاد تکلیف برای وزارت نیرو در این زمینه کافی نیست. بنابراین پیشنهادهای زیر جهت لحاظ در برنامه هفتم توسعه قابل ارائه است :
١. تعیین رویکردهای کلی در زمینه تجارت برق: در دهه اخیر توجه ویژه‌ای به بحث تجارت برق در اسناد بالادستی و برخی قوانین و مقررات شده است. با وجود این، پراکندگی این قوانین و مقررات بعضا تضاد منافع یا موازی‌‌‌کاری در نهادهای مختلف را به‌‌‌همراه داشته است، بنابراین وجود رویکرد جامع از روند تجاری‌‌‌سازی صنعت برق کمک شایانی به برنامه‌‌‌ریزی درست و اجرایی‌‌‌سازی توسط نهادهای مربوطه خواهد کرد.
٢. ایجاد رویه واحد در اجرای قوانین جهت افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی: برای محقق شدن کشف قیمت لازم است سهم معاملات برق در بورس انرژی نسبت به وضعیت کنونی افزایش یابد. بنابراین باید قوانینی که در تضاد با این اصل هستند، اصلاح شوند. بهعنوان مثال، الزام پرداخت مابه‌‌‌التفاوت قیمت برق خریداریشده با قیمت مصوب در ماده «٣» قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، براساس تفسیر وزارت نیرو از این قانون، حاشیه سود حاصله برای این دسته از مشترکان در معاملات خارج از بازار و بهخصوص معاملات بورس انرژی را به‌‌‌شدت کاهش داده است. ازاین‌‌‌رو لازم است برق خریداریشده از بورس انرژی صراحتا از تعرفه‌‌‌گذاری ماده «٣» قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق مستثنا شود.
٣. اصلاح ساختار بازار برق: اصلاح ساختار بازار برق به‌‌‌منظور بهبود عملکرد و افزایش رقابت‌‌‌پذیری بازار برق در ایران، نیازمند تغییرات جدی است. یکی از بازیگران اصلی در بازار برق ایران شرکت‌های توزیع هستند که با توجه به نقش حیاتی آنها در تامین برق برای مصرف‌کنندگان، لازم است ساختار بازار به‌‌‌نحوی اصلاح شود که این شرکت‌ها بهعنوان عوامل اصلی در فرآیند توزیع برق، بهره‌وری بیشتری داشته باشند.
یکی از جوانب مهم اصلاح ساختار بازار برق، افزایش رقابت در بازار خرده‌فروشی است. به‌‌‌منظور افزایش رقابت در این بازار باید شرایط ورود بخش خصوصی به این بازار تسهیل و موانع ایجاد رقابت تا حد امکان رفع شود. این اقدام به‌‌‌شرط تنظیم قوانین و مقررات مناسب، ایجاد شرایط مقتضی برای ورود و رقابت این شرکت‌ها و تامین برق به مشترکان در تمام بخش‌‌‌هاست. با افزایش دامنه فعالیت شرکت‌های خرده‌فروشی، رقابت در بازار عمده‌فروشی افزایش می‌‌‌یابد و به‌‌‌دنبال آن، تمایل خریداران بازار عمده‌فروشی برای گسترده کردن سبد خرید خود از منابع دیگر نظیر بورس افزایش یافته و به ایجاد رونق در این بازار منجر میشود. برای این منظور در ابتدا می‌‌‌توان به‌‌‌صورت آزمایشی، زمینه ورود خرده‌فروشان در تمامی بخش‌‌‌ها (خانگی، تجاری، صنعتی و...) را در یک ناحیه خاص اجرا کرده و به‌‌‌منظور افزایش رقابت، وظیفه شرکت توزیع را تنها به بهره‌برداری از شبکه توزیع محدود کرد.
٤. بهبود بازار رقابتی در معاملات بورس انرژی: برای بهبود بازار رقابتی در معاملات بورس انرژی و ایجاد شرایط بهینه‌‌‌تر و شفاف‌تر، می‌‌‌توان انعطافپذیری در تعیین قیمت و حذف برخی محدودیت‌های قیمت را فراهم کرد تا تعیین قیمت در بخش‌‌‌های رقابتی بهطور آزاد و انعطاف‌‌‌پذیر انجام شود. در این راستا می‌‌‌توان نسبت به افزایش انعطافپذیری در تعیین سقف قیمتی معاملات برق در بورس انرژی و همچنین افزایش انعطافپذیری در تعیین تعرفه‌‌‌های برق مشترکان فعال در بورس انرژی اقدام کرد.
