آیا بدون رفع تحریمها و آمادهسازی اجتماعی میتوان ناترازیهای اقتصاد ایران را درمان کرد؟
الزامات اصلاحات اقتصادی
علیرضا کتانی: سیاستگذاران ایرانی سالها است که روی میز خود، مشکلات مختلفی را در حوزههای بودجه، ارز، انرژی و... مشاهده میکنند. این مشکلات خود را در قالب ناترازی و عدم تناسب مصرف با منابع موجود نمایان میکنند. با انباشته شدن این مشکلات در طول دهههای اخیر، وضعیت برخی از ناترازیها در جامعه ایران، به شرایط حاد رسیده است و این امر سیاستگذاران با نوعی تصمیمگیری اجباری و فوری مواجه کرده است. «دنیای اقتصاد» در گفتوگو با صاحبنظران اقتصادی، به بررسی انتخابهای موجود برای سیاستگذاران در مواجهه با این شرایط کرده است.
برخی صاحبنظران معتقدند دولت پیش از اقدام به اصلاحات، باید مقدمات مورد نیاز داخلی و خارجی این اصلاحات از جمله رفع تحریمها و اقناع افکار عمومی را انجام دهد و پس از آن اقدام به اصلاحات کند؛ اما در مقابل، برخی اقتصاددانان تصور میکنند تحریم و وضعیت سیاسی داخلی را باید به عنوان واقعیتهای موجود پذیرفت و با توجه به این وضعیت اقدام به انجام اصلاحات کرد. این دسته از صاحبنظران معتقدند اگرچه در نهایت، مهیا کردن ملزومات اصلاحات جامع اقتصادی، یک حالت ایدهآل است اما به کارگیری اصلاحات در بخشهای خاص همچون بنزین، به ناچار باید صورت بگیرد اما نمیتوان انتظار خروجیهای مثبت گستردهای از چنین اصلاحاتی داشت.
تبیین خطرناک اصلاحات قیمتی
نوید رئیسی تحلیلگر اقتصاد سیاسی، در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» اشاره کرد: «طی سال گذشته، ناآرامیهای دیماه و رویارویی مستقیم با ایالات متحده، سایه سنگین بحران را از درون و بیرون بر اقتصاد از پیش فرسوده ایران گسترد و بهطور همزمان، هزینههای تغییر و تاخیر در تغییر را بهشدت افزایش داد.» این صاحبنظر اشاره کرد که در رابطه با وضعیت فعلی دو تبیین مشخص در فضای رسمی بیش از همه شنیده میشوند: «تبیین نخست، فشارهای اقتصادی، اجتماعی و امنیتی در وضعیت کنونی را انکار نمیکند، اما آنها را هزینههای اجتنابناپذیر تحقق اهدافی بزرگتر در نظر میگیرد. در این تبیین، تغییر در مسیر نهادی کشور، نوعی عقبنشینی هویتی از اهدافی تلقی میشود که حکمرانی کشور بر پایه آنها سامان یافته است.»
اما در تبیین دوم: «مساله کنونی تداوم مجموعهای از روندهای فرسایشی است که همزمان اقتصاد، جامعه و سیاست داخلی و خارجی را متاثر کردهاند. این روندها، با تحمیل هزینههای سنگین بر کشور، ظرفیتهای اقتصادی، اجتماعی و حکمرانی را فرسوده کردهاند. در چارچوب این تبیین، حل مسائل پیچیده و درهمتنیده کشور بدون تغییر در کلیت مسیر نهادی و قواعد حاکم بر آن، ناممکن است.» با این حال از نظر رئیسی تبیین سومی نیز وجود دارد که: «منازعات درونی و بیرونی و قواعد حاکم بر آنها را دادهشده فرض کرده و بر ضرورت افزایش «تابآوری اقتصادی» کشور، آن هم عمدتا از مسیر اصلاحات بخشی، تاکید میکند. در این تبیین، چنین فرض میشود که میتوان بدون درگیر شدن با تغییرات عمیق و پیچیده، برخی عدمتعادلهای اقتصادی را از طریق اصلاح قیمتها، حذف یارانهها یا تغییر قواعد بخشی تعدیل کرد.»
رئیسی در نقد تبیین سوم از شرایط کنونی اقتصاد کشور گفت: «این تبیین بارها برای توجیه اصلاحات اقتصادی در ایران مورد استناد قرار گرفته است. تجربه مکرر اصلاح قیمت بنزین در کشور، نمونهای روشن از نتایج این نگرش است. طی دو دهه گذشته، قیمت بنزین در چند مرحله با شوکهای قابلتوجه افزایش یافته است؛ از سهمیهبندی و جهش قیمت در سال ۱۳۸۶ تا اصلاحات سالهای ۱۳۸۹، ۱۳۹۳ و ۱۳۹۸. با این حال، هیچیک از این اصلاحات در حل مساله یارانهها، رشد مصرف و عدمتعادلهای بازار انرژی موفق نبودهاند.»
او در ادامه افزود: «اصلاحات اقتصادی، برخلاف نگرش تبیین سوم، در نقطه تقاطع «نظام حکمرانی»، «جامعه» و «بازار» قرار میگیرند. از همین رو، نهادها و نگرش نظام حکمرانی به اقتصاد، سطح سرمایه اجتماعی و نگرش جامعه به حکمرانی اقتصادی و در نهایت، محیط بینالمللی که اصلاحات قرار است در چارچوب آن اجرا شود، همگی بر هزینهها و موفقیت یا شکست اصلاحات اثر میگذارند. دلالت مهم نگاه تعادلی اقتصاد سیاسی به وضعیت کنونی کشور این است که اصلاح قواعد در یک حوزه، با دادهشده فرض کردن قواعد در سایر حوزهها، نمیتواند به بهبود پایدار منجر شود. در این میان، حتی انتخاب بنزین بهعنوان محل اصلاح قیمت نیز از منطق اقتصاد سیاسی پیروی میکند. به بیان دیگر، انتخاب بنزین خود بخشی از مساله تعادل اقتصاد سیاسی فرسایشی کنونی کشور است.»
این صاحبنظر معتقد است: «بزرگترین خطر تبیین سوم، تقلیل اصلاحات اقتصادی به یک مساله تکنیکی است. در اقتصادی که بحرانها به یکدیگر پیوستهاند، اصلاحات بخشی، حتی اگر بتوانند برخی عدمتعادلها را موقتا کاهش دهند، در بهترین حالت مسکنی موقتاند و صرفا فشار را از یک نقطه به نقطهای دیگر منتقل میکنند؛ در بدترین حالت، اما، مانند تجربه آبان ۱۳۹۸، هزینههای سنگین اجتماعی را بر جامعهای بی چشمانداز تحمیل میکنند.»
رئیسی در تبیین موضع خود و راهحل وضعیت فعلی گفت: «خروج از وضعیت کنونی در گرو تغییر مسیر است؛ هرچه این تغییر بیشتر به تعویق بیفتد، هزینههای تاخیر در تغییر نیز افزایش مییابد. در عمل، اما، چنین به نظر میرسد که تبیین نخست دست برتر را در فضای سیاسی کشور دارد؛ تبیینی که هزینههای تغییر را بزرگتر از هزینههای تداوم وضع موجود برآورد میکند. در چنین شرایطی، مساله اصلی نه اجرای یک اصلاح بخشی دیگر، بلکه این است که آیا نظام حکمرانی، پیش از آنکه تاخیر در تغییر امکان تغییر را بیش از پیش محدود کند، در مسیر خود بازنگری میکند.»
سه پیششرط موفقیت اصلاحات
پویا جبلعاملی اقتصاددان، در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» به اهمیت جامعیت اصلاحات برای موفقیت آن اشاره کرد و گفت: «اصلاحات اقتصادی زمانی میتواند به نتایج پایدار و معناداری منجر شود که جامع باشد و تمامی بازارهایی را که در آنها نوعی سرکوب قیمتی یا مداخله ناکارآمد وجود دارد، دربرگیرد. منظور از این اصلاحات صرفا اصلاح قیمت یک کالا یا یک بازار خاص نیست، بلکه باید مجموعهای از بازارها، از جمله بازار انرژی، ارز، پول و حتی بازار خودرو را شامل شود. هر جا که قیمتها بهصورت دستوری تعیین میشوند یا تعرفههای مازاد و محدودیتهای غیرضروری وجود دارد، باید در چارچوب یک برنامه منسجم مورد بازنگری قرار گیرد.»
این صاحبنظر پیششرط دوم موفقیت اصلاحات را برخورداری از سطح مشخصی از مقبولیت داخلی دانست و اشاره کرد: «در کنار جامعیت، پیششرط مهم دیگر برای موفقیت اصلاحات اقتصادی، برخورداری دولت از حداقلی از سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی است. اگر دولت از حمایت و مقبولیت کافی برخوردار نباشد، اصلاحات اقتصادی معمولا به یک روند رفتوبرگشتی تبدیل میشود. حتی اگر اقداماتی که از سر اجبار و ضرورت انجام میشوند را «اصلاحات» بنامیم، در غیاب اعتماد عمومی و حمایت اجتماعی، احتمال عقبنشینی دولت از این اقدامات در ادامه افزایش مییابد. در چنین شرایطی، اصلاحات نه بهعنوان یک برنامه ارادی و منسجم، بلکه بهعنوان واکنشی اضطراری به بحرانها اجرا میشوند و در نتیجه نمیتوان انتظار داشت آثار پایدار و عمیقی بر اقتصاد داشته باشند. در نهایت این افزایش قیمتهای بخشی اتفاق می افتد و اقتصاددانان لیبرال هم زیر ضرب قرار میگیرند. به آنها گفته میشود که شما از این اصلاحات حمایت میکردید اما در نهایت هیچ اتفاق مثبتی برای مردم نیفتاد.»
جبلعاملی پیش شرط سوم موفقیت اصلاحات را مقبولیت بینالمللی دولت دانست و تاکید کرد: « اصلاحات اقتصادی به پیشنیازهای سیاسی و بینالمللی نیز وابسته است. اگر دولت بخواهد در حوزههای مختلف اصلاحات ساختاری انجام دهد، یکی از نخستین اقدامات باید افزایش مقبولیت داخلی و خارجی باشد. در سطح داخلی، این امر مستلزم ایجاد اعتماد عمومی و بازتر کردن فضای اجتماعی و سیاسی است.
دولت در شرایطی که از حداقل مقبولیت و اعتماد عمومی برخوردار باشد، نمیتواند حمایت اجتماعی لازم برای اجرای اصلاحات دشوار اقتصادی را به دست آورد. اصلاحات اقتصادی معمولا هزینههایی در کوتاهمدت ایجاد میکنند و بدون سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی، پذیرش این هزینهها بسیار دشوار خواهد بود.» این اقتصاددان افزود: «در سطح خارجی نیز بهبود روابط بینالمللی و کاهش محدودیتهای ناشی از تحریمها اهمیت زیادی دارد. تغییر جایگاه ایران در منطقه و جهان و ایجاد امکان تعامل گستردهتر با سایر کشورها میتواند به افزایش درآمدهای دولت، بهبود تجارت خارجی و فراهم شدن منابع لازم برای اجرای اصلاحات اقتصادی کمک کند. افزایش درآمدهای دولت نیز میتواند امکان جبران بخشی از هزینههای کوتاهمدت اصلاحات برای گروههای آسیبپذیر را فراهم کند و از این طریق به افزایش رضایت عمومی و تقویت سرمایه اجتماعی منجر شود.»
این کارشناس اقتصادی همچنین اشاره کرد که در شرایط اضطراری دولتها ممکن است مجبور شوند که دست به افزایش قیمت بزنند اما این به معنی اصلاحات نیست و نباید انتظارات زیادی از این روش داشت. جبل عاملی اشاره کرد که: «تاکید بر ضرورت اصلاحات جامع به این معنا نیست که در شرایط اضطراری نباید قیمت برخی کالاها را افزایش داد. برای مثال، اگر ادامه قیمتگذاری فعلی بنزین موجب تشدید کمبود و ایجاد بحران در تامین آن شود، دولت ناگزیر است برای جلوگیری از وخیمتر شدن شرایط، قیمت را اصلاح کند. مساله این نیست که چنین اقدامی نباید انجام شود؛ بلکه مساله آن است که نباید افزایش قیمت یک کالا را بهتنهایی یک «اصلاح اقتصادی» جامع تلقی کرد و انتظار داشت چنین اقدامی اقتصاد ایران را متحول کند. اصلاحاتی که از سر اجبار و در واکنش به بحران انجام میشوند، حتی اگر ضروری باشند، بهتنهایی نمیتوانند آثار عمیق و پایداری ایجاد کنند.»
درمان یک بیمار اورژانسی
علیاصغر حسینی کارشناس اقتصادی، دو نگاه اصلی مربوط به اصلاحات اقتصادی را ارزیابی کرد و گفت: «در رابطه با اصلاحات اقتصادی در ایران، دو نگاه اصلی وجود دارد. نگاه نخست معتقد است اصلاحات اقتصادی باید پس از فراهم شدن مجموعهای از پیشنیازهای سیاسی و اجتماعی انجام شود؛ یعنی ابتدا تحریمها برطرف شود، دولت از حمایت و پشتوانه اجتماعی بیشتری برخوردار شود و اصلاحات اجتماعی و سیاسی صورت گیرد و سپس زمینه برای اجرای اصلاحات اقتصادی فراهم شود.
بر اساس این دیدگاه، اجرای ناگهانی اصلاحات اقتصادی در شرایط فعلی میتواند هزینههای سنگینی ایجاد کند و بنابراین بهتر است تا فراهم شدن شرایط مناسبتر به تعویق بیفتد. این کارشناس اقتصادی در رابطه با دیدگاه دوم اشاره کرد: «در مقابل، نگاه دوم بر این باور است که ایران سالهاست با تحریم و محدودیتهای خارجی مواجه است و چشمانداز روشنی از رفع سریع این محدودیتها وجود ندارد. بنابراین نمیتوان سیاستگذاری اقتصادی را تا زمان حل همه مشکلات خارجی و سیاسی متوقف کرد.
برخی مشکلات اقتصادی ماهیتی فوری و اضطراری دارند و باید در همان شرایط موجود برای آنها راهحل پیدا کرد. ناترازی بنزین، ناترازی نظام بانکی و سایر ناترازیهای اقتصادی از این جنساند؛ مانند بیماری که در شرایط اورژانسی وارد بیمارستان شده و نمیتوان درمان او را به آینده و رفع تمام بیماریهای زمینهای موکول کرد.» حسینی در رابطه با اینکه کدام انتخاب اکنون باید در اولویت سیاستگذاران قرار بگیرد گفت: «با این حال، تصمیمگیری درباره اصلاحات اقتصادی، بهویژه اصلاحات انرژی، به چشمانداز سیاستگذاران از شرایط خارجی نیز بستگی دارد. اگر سیاستگذاران تصور کنند تحریمها و محاصره اقتصادی در کوتاهمدت پایان مییابد، ممکن است اجرای اصلاحات را موقتا به تعویق بیندازند و منتظر گشایش خارجی بمانند. اما اگر احتمال تداوم این شرایط برای ماهها یا حتی سالها جدی باشد، ادامه تعلل میتواند هزینه اصلاحات را افزایش دهد. به همین دلیل، در حوزههایی مانند بنزین که مساله ناترازی به مرحلهای فوری رسیده است، اگر رفع تحریمها در کوتاهمدت در دسترس نباشد، تصمیمگیری نیز نمیتواند بیش از این به تعویق بیفتد.»
این صاحبنظر به اهمیت تدریجی بودن افزایش قیمت بنزین اشاره کرد و گفت: «در مورد اصلاح قیمت انرژی، بهویژه بنزین، شواهد تاریخی نشان میدهد که اجرای تدریجی میتواند گزینه کمریسکتری باشد. افزایش ناگهانی قیمت علاوه بر پیامدهای اجتماعی، در صورت شکست میتواند اصل سیاست اصلاحی را برای سالها از دستور کار خارج کند. تجربههای تاریخی ایران نیز نشان میدهد که اصلاح قیمت بنزین در شرایط مختلف اقتصادی نتایج متفاوتی داشته است.»
او در ادامه به اهمیت ثبات اقتصاد کلان در کنترل واکنشهای اجتماعی نیز اشاره کرد و گفت: «در دورههایی که ثبات اقتصاد کلان و تورم کنترلشدهتر بوده، افزایش قیمت انرژی الزاما به پیامدهای اجتماعی گسترده منجر نشده، درحالیکه اجرای این سیاست در دورههای تورمی و بیثباتی اقتصادی با واکنشهای شدیدتری همراه بوده است. از این منظر، ثبات اقتصاد کلان یکی از مهمترین پیشنیازهای اصلاح قیمت انرژی است. رفع تحریمها شرط لازم این ثبات است، اما بهتنهایی شرط کافی نیست؛ دولت باید بتواند تورم را کنترل و اعتماد عمومی را تقویت کند.»
این کارشناس اقتصادی راهکار استفاده از سهمیهبندی و کوپن بنزین را در شرایط کنونی مناسب دانست و گفت: «در حال حاضر، افزایشهای کوچک قیمت، به دلیل سالها سرکوب قیمتی و پایین بودن کشش مصرف، احتمالا اثر کافی بر تقاضا نخواهد داشت و در نتیجه باید سازوکاری برای تخصیص کارآمدتر منابع ایجاد شود. یکی از گزینههای قابل بررسی، استفاده از سازوکار کوپن بنزین مشابه دهه ۱۳۶۰ و ایجاد بازار ثانویه برای بنزین است.
در این مدل، مقدار مشخصی بنزین به هر خودرو یا خانوار اختصاص مییابد و مصرفکنندهای که نیاز بیشتری دارد، میتواند سهمیه اضافی را از دیگران خریداری کند. در نتیجه، قیمت بنزین تا حدی از طریق عرضه و تقاضا شکل میگیرد و دولت مجبور نیست مستقیما قیمت بسیار بالایی را اعلام و تمام تبعات اجتماعی آن را بر عهده بگیرد. این روش نیز بدون هزینه و مشکل نیست، اما در شرایطی که انتخاب میان گزینههای مطلوب و نامطلوب نیست، بلکه میان «بد» و «بدتر» است، میتواند یکی از راههای قابل بررسی برای مدیریت ناترازی باشد.»
