فرمول اصلاح صندوق ثروت

مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در گزارشی به بررسی رابطه مالی دولت، نفت و صندوق توسعه ملی پرداخته است. در این گزارش اشاره شده که رابطه مالی میان این نهادها دارای مشکلاتی از جمله ناکافی بودن سهم ۱۴.۵درصدی شرکت ملی نفت برای توسعه، عدم کنترل صندوق توسعه ملی بر پروژه‌های نفتی و اختصاص نادرست سهم‌ها به دولت است. برای رفع چالش‌های موجود، پیشنهاد می‌شود اجرای خزانه واحد، استقرار سیستم‌های حسابداری مبتنی بر عملکرد، ایجاد رقابت سالم در صنعت نفت، تدوین سیاست‌های جامع انرژی و اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی در دستور کار قرار گیرد.

 رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت    

در برنامه چهارم توسعه و از قانون بودجه سال ۱۳۸۴ براساس برآورد هزینه‌های عملیاتی و صادرات نفت، نسبت هزینه به درآمد شرکت ملی نفت معادل ۱۴.۵درصد برآورده شد و از آن زمان به بعد، این نسبت بدون مبنای علمی ثابت مانده است. اختصاص سهم‌های مذکور به شرکت ملی نفت از درآمدهای نفتی و سایر درآمدهای شرکت، تنها تامین هزینه‌های جاری را پوشش داده است. در نتیجه برنامه‌ریزی برای توسعه بخش نفت و گاز کشور به عنوان یکی از بخش‌های مهم کشور نیز به‌درستی انجام نگرفته و سرمایه‌گذاری لازم در این بخش برای نگهداشت و توسعه توان تولید و همچنین توسعه زنجیره ارزش تولید در صنایع پایین‌دستی با ارزش افزوده بالا با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو بوده است. ناکافی بودن منبع ۱۴.۵درصد برای توسعه بخش نفت و گاز، باعث روی آوردن به انتشار اوراق مشارکت و دریافت تسهیلات از بانک‌ها شد؛ اما تسویه اوراق مشارکت و بازپرداخت تسهیلات بانک‌ها نیز باید از محل منابع ۱۴.۵درصد شرکت ملی نفت تامین می‌شد که محقق نشد. همین امر باعث عدم انگیزه بانک‌ها برای همکاری و مشارکت بیشتر با شرکت ملی نفت جهت حفظ و توسعه صنعت نفت کشور شده است.

 رابطه مالی شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی

با توجه به مشکلات تامین مالی نگهداشت تولید و توسعه میادین نفت و گاز کشور برای سرمایه‌گذاری بیش از ۶۰درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قالب تسهیلات به بخش نفت و گاز اختصاص یافته است؛ اما همچنان این منابع برای توسعه صنعت نفت ناکافی بوده‌اند. از طرف دیگر، عدم کنترل صندوق توسعه ملی بر عملکرد پروژه‌های نفتی به دلیل محدودیت‌های قانون، آسیب‌هایی را به همراه داشته است.

 رابطه دولت و صندوق توسعه ملی

مطابق با قوانین بالادستی از سال ۱۳۹۰ سهم دولت از درآمدهای نفتی کاهشی بوده و از ۶۵.۵درصد به ۴۵.۵درصد در سال ۱۴۰۱ رسیده است. این در حالی است که در عمل براساس قوانین بودجه، دولت حدود ۶۰درصد از درآمدهای بخش نفت را به خود اختصاص داده است. مطابق قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شد در سال اول برنامه، ۲۰درصد از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه ۳درصد به این سهم افزوده شود. اگرچه در عمل تخصیص این سهم قانونی در برخی از سال‌های برنامه پنجم توسعه نقض شد، اما در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به ترتیب ۱۲ و ۱۵درصد از سهم قانونی صندوق به صورت بلاعوض به دولت تخصیص داده شد.

بر اساس قانون برنامه ششم توسعه، مقرر شد در سال اول برنامه ۳۰درصد از درآمدهای صادرات نفتی به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه ۲واحد درصد به این سهم افزوده شود. با‌این‌حال در اکثر سال‌های برنامه ششم توسعه نیز سهم صندوق توسعه ملی تنها ۲۰درصد در نظر گرفته شد و مابقی سهم قانونی صندوق با ماهیت تسهیلات به دولت اختصاص یافت. بر اساس قانون بودجه ۱۴۰۲ ذی‌نفعان مستقیم درآمدهای نفتی در کشور به این صورت هستند: سهم شرکت ملی نفت و گاز ایران ۱۴.۵درصد، سهم صندوق توسعه ملی ۴۰درصد، و سهم خزانه‌داری کل کشور ۴۵.۵درصد است که از این میزان، ۳درصد به استان‌های نفت‌خیز، گازخیز و به مناطق کمتر‌توسعه‌یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی اختصاص دارد.

خزانه واحد،کلید شفافیت درآمدهای نفتی

مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در این گزارش راهکارهایی را برای بازگشت به مسیر قانونی و تحقق اهداف اصلی در مدیریت درآمدهای نفتی ارائه داده است. این مرکز اجرای سیستم خزانه واحد را به عنوان یک راهکار موثر پیشنهاد داده است. سیستم خزانه واحد با ایجاد شفافیت و انضباط مالی، به بهبود عملکرد شرکت ملی نفت و افزایش اعتماد عمومی کمک خواهد کرد. در سیستم خزانه واحد، یک حساب بانکی برای شرکت ملی نفت ایجاد می‌شود که کنترل آن بر عهده خود شرکت ملی نفت بوده و خزانه‌داری صرفا آن را مانیتور می‌کند.

راه‌حل دوم استقرار سامانه‌های حسابداری مبتنی بر عملکرد متناسب با ساختار مالی شرکت ملی نفت است. به گفته این گزارش برای تعیین بهای تمام‌شده هر بشکه نفت خام به تفکیک میادین، لازم است بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برقرار شود؛ اما باید توجه کرد که استقرار سامانه‌های مبتنی بر عملکرد متناسب با شناخت عناصر هزینه‌های خدماتی و کالایی واحد مربوطه باشد تا بتواند در سیستم مالی شرکت استقرار یابد و بدون کاهش بهره‌وری سیستم، منجر به افزایش شفافیت شود. ‌ راه‌حل سوم ایجاد فضای رقابتی در صنعت نفت با ورود رقبای با سطح توان مالی و فنی بالاست. افزایش بهره‌وری شرکت ملی نفت با انحصاری عمل کردن این شرکت تضاد دارد و راه‌حل آن ایجاد رقابت در این صنعت است.

 تغییر رویکرد در تخصیص درآمدهای نفتی

از دیگر راهکارها می‌توان به تغییر رویکرد درتعیین سهم دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت وگاز با استفاده از معیارهای مناسب منطبق با برنامه‌های توسعه اشاره کرد. به گفته مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، برخی از پژوهش‌ها به تعیین مبلغ ثابت از درآمدهای نفتی برای دولت تاکید دارند؛ اما با توجه به نوسانات زیاد قیمت، صادرات نفت و همچنین لزوم جداسازی بودجه از وابستگی به درآمد نفت این راهکار نمی‌تواند به عنوان راهکار دائمی یا بلندمدت مطرح باشد. با‌این‌حال، تدوین سهم باید مبتنی‌بر برنامه‌های توسعه کشور باشد؛ به نحوی که به صورت مرحله‌ای، وابستگی بودجه جاری کشور به درآمدهای نفتی را کاهش دهد. به بیان دقیق‌تر، باید نحوه تخصیص درآمد ارزی نفت مبتنی بر برنامه‌های توسعه کشور در افق‌های زمانی مشخص انجام گیرد و متناسب با آن، برنامه کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی تدوین و اجرا شود.

راه‌حل دیگر پیوستگی سیاستگذاری در حوزه زنجیره ارزش انرژی در کشور با بهبود مدیریت دولتی و هماهنگی دستگاه‌‎ها و سازمان‌های مرتبط با مدیریت انرژی در کشور است. در ایران وزارت نفت، وزارت نیرو، سازمان انرژی اتمی، سازمان انرژی‌های نوی ایران و ... همگی در مدیریت انرژی کشور دخیل هستند؛ اما هیچ‌یک خود را مسوول اصلی پاسخگویی و برنامه‌ریزی برای بخش انرژی کشور نمی‌دانند. از طرف دیگر، فقدان یک مدیریت یکپارچه برای انرژی کشور باعث شده زنجیره بخش انرژی در حوزه‌های مختلف با چالش جدی در زمینه گسست سیاستگذاری و عدم بهبود زنجیره ارزش انرژی روبه‌رو شود؛ بنابراین تدوین سازوکارهای نهادی و اجرایی مدیریت یکپارچه انرژی در کشور از الزامات تحقق رابطه مناسب مالی بین دولت و نفت است.

تدوین قواعد مالی مناسب برای صندوق توسعه ملی و الزام به انضباط مالی در رعایت قواعد تعریف‌شده نیز از راهکارهای مطرح‌شده است. بررسی چالش‌ها و آسیب‌های پیش روی صندوق توسعه ملی بر اساس عملکرد آن نشان می‌د‌هد تعارض وظایف محول‌شده به صندوق، یکی از مهم‌ترین دلایل انحراف از اهداف شکل‌گیری آن بوده است. به همین منظور، اصلاح اساسنامه صندوق با محوریت تغییر رابطه میان صندوق و حساب ذخیره ارزی و همچنین تعریف ارتباط آن با برنامه‌های توسعه و شیوه تامین مالی آنها می‌تواند به تحقق ماموریت اصلی صندوق توسعه ملی کمک کند.