«دنیای‌اقتصاد» از سیاستهای تامین مسکن در لندن گزارش می‌دهد
دو قرن تجربه مسکن حمایتی
در این میان دو قرن تجربه لندن حکایت از آن دارد که این شهر توانسته به‌رغم فراز و نشیب‌‌‌های متعدد در ایجاد مسکن حمایتی کارنامه‌‌‌ای موفق برای ارائه خدمات و افزایش کیفیت زندگی دهک‌‌‌های پایین ارائه دهد. کارنامه‌‌‌ای که بیش از هر چیز تحت تاثیر شرایط اقتصادی و سیاسی در ادوار مختلف قرار گرفته و اگر به درستی مورد بررسی قرار گیرد می‌تواند راهکارهایی نیز برای ایجاد مسکن اجتماعی مناسب در ایران فراهم کند.
لندن به عنوان یکی از پایتخت‌های مهم جهان نه فقط برای مردم ایران بلکه برای بسیاری از مردم در اقصی نقاط کره خاکی، شهری نام آشناست. این شهر به عنوان یکی از مراکز مهم تجاری جهان و نقش دیرینه‌ای که در شکل‌دهی به روندهای سیاسی تاریخ داشته و دارد، عمدتا با رویدادهای تجاری، سیاسی یا مراکز گردشگری شناخته می‌شود. با این حال لندن به عنوان بزرگ‌ترین شهر انگلستان و البته بریتانیا به موازات خاطرات منفی و اخبار متعددی که در طول تاریخ برای ایرانیان داشته، نکات جالبی نیز برای یادگیری دارد؛ به خصوص اگر در مورد مسائلی همچون مدیریت شهری، توسعه و خدمات شهری مدرن کنجکاو باشید.
این شهر به واسطه سابقه چند قرنی که در مدیریت بلایا و چالشهای شهری نظیر آتشسوزی سال ۱۶۶۶ میلادی، طغیان رودخانه تیمز به دفعات و مسائلی نظیر مدیریت بحران‌های جمعیتی و زیست محیطی دارد، مورد توجه قرار می‌‌‌گیرد. با این وجود آنچه که مدیریت و اداره لندن را از بسیاری از شهرهای دیگر متمایز کرده این است که طی چند قرن همواره سعی شده تا مدیران آن با مواجهه علمی و منطقی، به شکلی حساب شده به مبارزه با بلایای طبیعی و دفاع از خود در جهت ادامه حیات و رشد روزافزون شهر گام بردارند. به عبارت دیگر تاریخ لندن برابر است با تلاش پیوسته برای درس گرفتن از اشتباهات، بهره‌‌‌مندی از قوه عاقله متخصصان برای بازیابی و بازسازی هویت و توان تداوم زندگی شهری به شکلی که بتوان در طول تاریخ نه فقط شهر بلکه نشانه‌‌‌های تاریخی آن را برای نسل‌‌‌های بعدی حفظ کرد و همچون موجودی زنده آن را برای تداوم حیات و توسعه یاری داد.
اولین بقایای فعالیت انسانی در منطقه‌‌‌ای که اکنون به عنوان شهر لندن شناخته می‌شود به هزاران سال قبل از میلاد مسیح باز می‌‌‌گردد، با این حال نمونه‌‌‌های زیست یک جانشینی در این سرزمین تقریبا مربوط به سال ۴۷ پس از میلاد و ۴ سال پس از فتح این سرزمین به دست رومیان است. از آن زمان این شهر از تامین امنیت در مقابل دشمنان تا پس از آن مواجهه با حوادث طبیعی روندی تکاملی را طی کرده و هم اکنون با فائق آمدن بر مشکلات یاد شده، با چالشهای متعالی‌‌‌تری نظیر برقراری عدالت و توسعه در شهر روبه رو شده است. یکی از مهم‌‌‌ترین مصادیق عدالت، تلاش برای تامین مسکن برای تمامی شهروندان به عنوان یکی از مولفه‌‌‌های تعیین‌کننده کیفیت زندگی در جهان امروز است.
ایجاد قوانین مسکن در شهر لندن را می‌توان تا حدی ناشی از اقتضائات دوره انقلاب صنعتی و افزایش شهرنشینی در شهرهای بزرگ اروپا نظیر این شهر دانست. در این دوره مهاجرت از روستاها به سمت شهرها که پس از دوره رنسانس به شکل نسبی افزایش یافته بود با شدت بیشتری دنبال شد و جذابیت کار در کارخانه‌‌‌ها به جای کار در مزارع خیل عظیمی از مردم را به سمت شهرها کشاند، همین امر سبب شد تا با شلوغ شدن شهرها و صنعتی شدن فضای شهری، بسیاری از استانداردهای رفاهی زندگی بشر حتی در مقیاس آن زمان با سرعت افول کند تا جایی که بهداشت به دغدغه‌ای مهم بدل شد و بسیاری از سیاستگذاران را بر آن داشت تا سبک زندگی در شهرها را با شرایط جدید وفق دهند.
آنچه می‌توان از لندن آموخت
در ایران اما مساله ساخت مسکن اجتماعی به شکلی متفاوت برای سیاستگذاران به شکل دغدغه درآمده است، لزوم همسویی با تحولات جهانی به خصوص پس از انقلاب مشروطه و افزایش شهرنشینی ناشی از ورود سریع ایران به عصر مدرن سبب شده تا در سه دهه منتهی به دهه ۶۰ مهاجرت از روستاها به شهرها شدت یابد و توسعه شهری را مطابق با سیاستهای بالادستی رژیم سیاسی وقت تطبیق دهد. این دوره همزمان است با افزایش قابل‌توجه تعداد فارغ التحصیلان دانشگاهی و امکان دسترسی به تجارب جهانی که البته سبب شده تا مدیریت شهری تهران برخلاف شهری نظیر لندن بیشتر یک علم وارداتی و مبتنی بر ترجمه باشد. بنابراین منطقی به نظر می‌‌‌رسد که بتوانیم با مطالعه سیر تحولات مدیریت شهری در لندن طی دو قرن و مقایسه آن با آنچه که در یک قرن اخیر در ایران روی داده چشم‌اندازی همسوتر با نیازهای شهری نظیر تهران یا سایر کلان شهرهای کشور ارائه دهیم، به خصوص اگر دریابیم که طی یک دهه اخیر با تشدید روند تورم در کشور نیاز به مسکن اجتماعی بیش از پیش افزایش یافته و سیاستگذاری‌‌‌های شهری به خصوص طرح تفصیلی شهر تهران نیازمند تطبیق بیشتر با واقعیات اقتصادی امروز کشور است.
حمایت دوقرنی از آرمان رفاه
مسکن حمایتی که با عبارت Housing Supportive نیز نام برده می‌شود، به گونه‌‌‌ای از واحدهای مسکونی اطلاق شده که با هدف تامین مسکن برای اقشار آسیب‌پذیر و کم درآمد یا با نیازهای خاص طراحی و ساخته می‌‌‌شوند. هدف از آنها تسهیل ارائه سرپناه پایدار به افراد مذکور به شکلی است که یا تامین وام برای خرید خانه برای آنها آسان باشد یا اجاره‌بهای پایینی در قبال سکونت در یک واحد مسکونی بپردازند. بنابراین تعریف، چنین خانه‌‌‌هایی نمی‌توانند گران باشند و عموما سعی می‌شود تا با کمترین هزینه به دست مصرف‌کننده نهایی برسند.
ایده ایجاد این خانه‌‌‌ها به قرن نوزدهم باز می‌‌‌گردد و همان‌طور که گفته شد، اوج‌‌‌گیری انقلاب صنعتی نقش مهمی در ایجاد مسکن‌‌‌های اجتماعی به منظور مدیریت مشکلات ناشی از تراکم جمعیت داشت. طبیعتا ماهیت چنین پروژه‌‌‌هایی علاوه بر آنکه مانع از افزایش هزینه آنها می‌شود مشخصه‌‌‌های دیگری را نیز برای پروژه‌‌‌ها ایجاد می‌کند که از آن جمله می‌توان به متراژ پایین، تراکم جمعیت در محله‌‌‌های ایجاد شده و همچنین افزایش جرایم برخی محدوده‌‌‌های خاص شهری که چنین پروژه‌‌‌هایی در آنها اجرا می‌‌‌شوند، اشاره کرد.
بنابراین طبیعی است که در سیر ایجاد مسکن‌‌‌های اجتماعی پس از مدیریت جمعیت، حل و فصل تعارضات شهری به وجود آمده در این محله‌‌‌ها نیز یک مساله مهم باشد؛ داستان مسکن اجتماعی لندن، داستان روند تاریخی طی شده از قرن نوزدهم تا قرن بیست و یکم بوده که تماما به وجود آمده از مدیریت این تعارضات و افزایش کیفیت زندگی برای مردم است، به شکلی که حتی برخلاف قرون گذشته هم اکنون چند دهه‌‌‌ای است که لندن در تمامی محله‌‌‌ها شامل محله‌‌‌های مرفه‌نشین این پروژه‌‌‌ها را راه‌اندازی می‌کند تا ضمن عدم تمرکز در یک موقعیت جغرافیای خاص تعارضات و اختلافات ادراک شده از سوی اقشار مرفه و کمتر برخوردار جامعه به حداقل برسد. یکی از این نمونه‌‌‌ها، تجربه برج گرنفل لندن است که در ادامه بیشتر به آن خواهیم پرداخت.
پاس گل بهداشت به مسکن
می‌توان گفت که انقلاب صنعتی به عنوان یکی از مهم‌‌‌ترین رویدادهای اقتصادی تاریخ بشر اگرچه سبب شد تا جمعیت شهرها نسبت به روستاها به سرعت افزایش پیدا کند و از این طریق مشکلاتی را که شرح دادیم رقم بزند با این حال فواید زیادی هم داشت. توسعه علم آمار و بهبود وضعیت علوم اجتماعی سبب شد تا با افزایش تعداد زاغه‌‌‌ها در شهرهای صنعتی نظیر لندن و افزایش محله‌‌‌های شلوغ به سرعت از این علوم استفاده شود تا برای مشکلات به وجود آمده بتوان به موقع چاره‌اندیشی کرد. در شکل‌گیری مسکن‌‌‌های حمایتی اگرچه دیدگاه‌‌‌های فلسفی متعددی نظیر فایده‌گرایی و بنیان‌‌‌های اخلاقی لیبرالیسم نیز موثر بودند اما می‌توان گفت یکی از نخستین تحقیقاتی که توانست بعدها روی قوانین مسکن اثر بگذارد مطالعه‌‌‌ای از ادوین چادویک بود که در سال ۱۸۴۲ با عنوان گزارش «وضعیت بهداشتی طبقه کارگر بریتانیا» منتشر شد. در این گزارش ارتباط بین شرایط غیر بهداشتی با شیوع بیماری‌‌‌ها و هزینه‌‌‌های اقتصادی که بهداشت ضعیف روی دست جامعه و به خصوص مالیات‌دهندگان می‌‌‌گذاشت گمانه‌زنی‌‌‌هایی انجام شد، چادویک نشان داد که نیروی کار به عنوان یکی از مهم‌‌‌ترین مؤلفه‌‌‌های توسعه اقتصادی در انقلاب صنعتی، چگونه در فقدان شرایط مناسب بهداشتی بی‌‌‌ارزش شده و مانع از توسعه اقتصادی می‌شود.
همین امر سبب شد تا یافته‌‌‌های او در نهایت با کمک به اصلاح وضعیت بهداشت عمومی در بریتانیا به تصویب قانون بهداشت عمومی در ۱۸۴۸ منجر شود و زمینه را برای ایجاد نگاهی مثبت به قوانین مربوط به حوزه مسکن به خصوص مسکن حمایتی فراهم کند. بر این اساس می‌توان انقلاب صنعتی را یکی از مهم‌‌‌ترین پیشران‌‌‌های سیاستگذاری در حوزه مسکن به شکل امروزی دانست که در نهایت قانون مسکن طبقه کارگر (Housing of the Working Classes Act) در سال ۱۸۹۰ را به وجود آورد. این قانون باعث شد تا سایر قوانین قبلی که ضمانت اجرایی کافی نداشتند کنار گذاشته شوند. این مساله سبب شد تا قوانین بعدی به شکل متمرکز بر تحقق هدف بهبود کیفیت زندگی و پاکسازی محله‌‌‌های غیربهداشتی توجه داشته باشند تا کیفیت زندگی طبقه کارگر افزایش یابد و کاهش فقر و نابرابری در شهری نظیر لندن هدفی قابل تحقق باشد.
قانون یاد شده برای اولین بار به مقامات محلی و شورای شهر تازه تاسیس لندن این اجازه را داد که به منظور پاکسازی زاغه‌‌‌ها و تملک اجباری زمین و ساخت مسکن اقدامات لازم را انجام دهد. پس از این قانون قوانین زیاد دیگری نیز به تصویب رسیدند که تمامی آنها با توجه به شرایط روز در برخی از مسائل بر نکات مختلفی تمرکز داشتند. از جمله این قوانین می‌توان به قانون مسکن و شهرسازی۱۹۱۹ (Housing and Town Planning Act)، قانون مسکن چمبرلین مصوب ۱۹۲۳، قانون مسکن ویتالی ۱۹۲۴ و قانون مسکن گرینوود مصوب ۱۹۳۰ اشاره کرد که هر کدام به نحوی سعی داشتند تا ضمن بهبود فضای مناسب زیستی در شهرها این هدف را با موانع مالی نیز هماهنگ سازند. قوانین نامبرده بیش از هر چیز تحت‌تاثیر اتمام جنگ جهانی اول و افزایش تمایلات چپ‌گرایانه در میان طبقه کارگر نوشته شدند.
پس از این مرحله بین سال‌های ۱۹۴۵ تا ۱۹۸۰ که دوران پس از جنگ جهانی دوم را شامل می‌شود با جهش اقتصادی رویداد برنامه‌‌‌های مسکن نیز به شکلی بلند‌پروازانه‌‌‌تر دنبال شدند چرا که هم خرابی‌‌‌های ناشی از جنگ جهانی دوم بسیار زیاد بود و هم اتخاذ سیاستهای مربوط به دولت رفاه دست و دلبازی بیشتری را در عرصه ساخت‌وساز می‌‌‌طلبید. در این دوره ضمن آنکه پروژه‌‌‌های مسکونی به طرق مختلف اعم از پیش‌ساخته، مجتمع و حتی برج ساخته شدند، سعی شد تا از امکانات به روزی برای اسکان شهروندان استفاده شود، این روند در سال‌های ۱۹۶۰ به بعد با ساخت بلوک‌‌‌های بلند مرتبه و ساختمان‌سازی سیستمی به شکل جدی‌‌‌تری دنبال شد.
با این حال در ادامه از آنجا که مسکن‌‌‌های حمایتی بار مالی زیادی برای دولت‌‌‌ها داشتند، پروژه‌‌‌های انبوه‌‌‌سازی با تراکم بالا کم‌کم نسبت به پروژه‌‌‌هایی که در زمین‌‌‌های خالی و به شکل واحدهای حیاط‌‌‌دار ساخته می‌‌‌شدند هزینه‌‌‌های بیشتری روی دست دولت گذاشتند، این مساله حمایت عمومی و سیاسی رای‌دهندگان از مسکن‌‌‌های مربوطه را کاهش داد.
یکی از دلایلی که این حمایت به دلیل افزایش هزینه‌‌‌ها کم شد این بود که گزارش‌‌‌های کمیته پارکرموریس که از سوی سیاستگذاران مورد توجه قرار می‌‌‌گرفت افزایش کیفیت مسکن‌‌‌های حمایتی به موازات بهبود وضعیت اقتصادی کشور را تجویز می‌‌‌کرد که خود این امر استانداردهای بسیاری را در خصوص حداقل متراژ و همچنین سیستم‌‌‌های گرمایشی و بهداشتی به سازندگان تحمیل کرد. به عبارت دیگر سیاستهای دستوری‌تر از گذشته به زیان اقشار هدف منتهی شد. با این حال با روی کار آمدن دولت مارگارت تاچر به عنوان یک دولت محافظه‌‌‌کار، نحوه سیاستهای اعمال شده بر مسکن حمایتی نیز تغییر کرد و کاهش ذخایر مسکن شورایی در دستور کار قرار گرفت، چنین امری سبب شد تا دولت‌‌‌ها ضمن انجام خصوصی‌‌‌سازی کاهش نقش دولت و ترویج مالکیت فردی خانه را که تا پیش از این در اختیار دولت یا موسسات دیگر بود در معرض عرضه و تقاضا قرار دهند یکی از مهم‌‌‌ترین پیامدها این طرح امکان خانه‌‌‌دار شدن برای طبقه کمتر برخوردار جامعه بود.
با این حال انتقادهای وارد شده به قوانین مذکور این بود که مسکن‌‌‌های اجتماعی جدید با سرعت، جایگزین مسکن‌‌‌های فروخته شده نمی‌‌‌شوند. بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که از ۱۹۸۰ تا سال ۲۰۲۳ میزان مسکن جایگزین شده نصف میزان مسکن فروخته شده از ذخایر مسکن شورایی بوده است. با این حال در عرصه قانون‌گذاری تلاش شده تا با مشارکت بخش‌خصوصی برای ساخت‌وسازها و همچنین اصلاح ساختار هزینه پروژه‌‌‌های قدیمی و به کارگیری این اصلاحات در پروژه‌‌‌های جدید دوران بهتری را برای مسکن اجتماعی رقم بزنند. در حال حاضر به جز آنچه در خصوص اصلاحات گفته شد، باید خاطرنشان کرد که مدل‌‌‌های متنوع تامین مالی چه برای سازندگان و چه برای شهروندان وجود دارد که طیف وسیعی از تخفیف در اجاره یا وام‌‌‌های مناسب با توانایی مالی اشخاص را ارائه می‌دهد.
اما از سال ۲۰۰۰ به بعد با تاسیس اداره لندن بزرگ Greater London Authority - GLA بر تلاش‌‌‌ها برای جلب رضایت شهروندان افزوده و سعی شد تا با هدایت برنامه توسعه فضای شهری London plan که یک طرح استراتژیک و چارچوب کلی برای برنامه‌‌‌ریزی در سراسر لندن است، شکلی به روزتر به تمامی مسائل از جمله مسکن اجتماعی داده شود.
تحولات مدیریتی یاد شده طی ۴ دهه باعث شده تا جمعیت مصرف‌کنندگان مسکن اجتماعی از ۳۴.۸درصد در سال ۱۹۸۱ به ۲۳.۱درصد در سال ۲۰۲۱ برسد. تخمین‌‌‌ها حاکی از آن است که به طور کلی بسته به اینکه در چه منطقه‌‌‌ای از شهر لندن، آمار استفاده‌کنندگان از این نوع خانه‌‌‌ها را بررسی کنیم به رقمی در حدود ۲۰ تا ۲۵درصد از ساکنان کل منطقه می‌‌‌رسیم.
لندن پس از گرنفل
روز چهاردهم ژوئن سال ۲۰۱۷ یک روز متمایز و ناگوار برای شهر لندن به خصوص مسکن اجتماعی پرآوازه آن بود. در این روز برج گرنفل واقع در غرب این شهر در آتش سوخت و ۷۹ نفر کشته و مفقود بر جای گذاشت. تصاویر ناگوار این آتشسوزی و پرت شدن انسان‌‌‌ها از طبقات فوقانی به کل دنیا مخابره شد. همین امر مسوولان شهر لندن را بر آن داشت تا با به‌روز‌رسانی تمامی استانداردها اعم از استانداردهای آتش‌نشانی و نما،ازچوب‌‌‌های ساخت‌وساز و بازسازی ساختمان‌‌‌ها به خصوص مسکن‌‌‌های اجتماعی، از وقوع دوباره فاجعه‌‌‌های این چنینی جلوگیری کنند. در واقع می‌توان گفت که تاریخ لندن پس از آن واقعه وارد فصل جدیدی از ساخت‌وساز شد، کمیته‌‌‌های ارزیابی و حقیقت‌یاب شکل گرفت و با انجام کارهای کارشناسی متعدد دستورالعمل‌‌‌های جدیدی به سازندگان و پیمانکاران ابلاغ شد؛ با این حال دامنه تحولات در لندن باقی نماند و استانداردهای بیرون آمده از دل این ماجرا به قلب سیاستگذاری در بسیاری از شهرهای جهان رسید نوع کامپوزیت استفاده شده در نمای این ساختمان که عامل اصلی آتشسوزی شناخته شده بود ممنوع شد و سازوکارهای سختگیرانه‌‌‌تری در باب نما و طراحی آن مورد توجه قرار گرفت. از آن زمان به رویه‌های دقیق‌‌‌تری برای انتقال شکایت‌‌‌ها و مشکلات مستاجران مسکن‌‌‌های اجتماعی اندیشیده شده تا پاسخگویی مالکان به ساکنان بیش از پیش افزایش یابد.
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که کلان شهری نظیر تهران در سال‌های اخیر توانسته از این دستاوردها و تجربه‌‌‌های گرانقدر استفاده کند و در برخی موارد نظیر مقررات آتش‌نشانی و نما قوانین سختگیرانه‌‌‌تر که متناسب با منافع سازندگان و مصرف‌کنندگان نهایی ساختمان است در دستور کار قرار دهد. در پایان به نظر می‌‌‌رسد که تجربه دو قرنی لندن برای ساخت مسکن حمایتی نشان می‌دهد که این شهر در طول دهه‌‌‌های متمادی؛ دوره‌‌‌های متفاوت اقتصادی و سیاسی را پشت سر گذاشته که تمامی آنها درسیاست‌‌‌های ساخت مسکن ارزان و حمایتی موثر بوده‌‌‌اند.
