مرکز پژوهش‌های مجلس فرمول بازپرداخت تسهیلات صندوق توسعه ملی را ارائه کرد
رد ادعای بدهکاران ارزی
در روزهای گذشته مبحث بازپرداخت تسهیلات ارزی بدهکاران به صندوق توسعه‌ملی بار دیگر به سطح رسانهها آمد. اصل استدلال دریافت‌‌‌‌‌‌کنندگان تسهیلات این است که با وقوع نوسانات شدید ارزی و نیز سیاست‌های قیمت‌گذاری دستوری و ممنوعیت صادرات، برای بازپرداخت وام تسهیلات دریافتی، با مشکل مواجه هستند.
از طرفی صندوق توسعه‌ملی می‌گوید از خطوط قرمز صندوق آن است که تبعات سیاست‌های دولت یا یک دستگاه و نهاد که منجر به منع صادرات، قیمت‌گذاری و غیره می‌شود نباید گریبان صندوق را بگیرد. اگر نهادی قیمت‌گذاری می‌کند باید به تبعات و پیامدهای آن فکر کند و پاسخگوی آن باشد. بخش‌خصوصی با این نظر صندوق موافق است اما تاکید دارد جبران پیامدهای ناشی از قیمت‌گذاری دستوری، ممنوعیت‌‌‌‌‌‌ها و نوسانات شدید ارزی توسط دولت انجام و از محل بودجه تامینمالی شود. حال در پاسخ به این مناقشات، مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی پژوهشی منتشر کرده و در آن ضمن حمایت از موضع صندوق به استدلال‌‌‌‌‌‌ها و ادعاهای بخش‌خصوصی پاسخ داده است. در این گزارش با بررسی استدلال زیان به دلیل ممنوعیت صادرات آمده است که بررسی‌‌‌‌‌‌ها نشان می‌دهد عمده این بدهکاران ارزی هیچ‌ممنوعیت صادراتی نداشته‌‌‌‌‌‌اند، دوم آنکه ارزش دارایی‌های بدهکاران به دلیل جهش قیمت ارز افزایشی چشمگیر داشته است، سوم اینکه سیاست‌های تنظیم‌‌‌‌‌‌گرانه دولت مسبوق به‌سابقه بوده و نمی‌تواند مبنایی بر تقاضای تغییر مفاد تعیین‌شده برای بازپرداخت تسهیلات باشد.
البته این گزارش تایید می‌کند در صورتی‌که ادعای بدهکاران مبنی‌بر زیان بر اثر سیاست‌های دولت صحیح باشد، دولت مسوول پوشش آن است اما با رد‌کردن این فرض (اثر سیاست‌های دولت)، بدهکاران را تحت‌شرایطی مسوول تمام و کمال تسویه بدهی خود می‌داند و مینویسد بر اساس نتیجه این گزارش، پیشنهاد شده است با توجه به قابل‌قبول نبودن استدلال‌های مبنی‌بر بخشودگی و افزایش ارزش دارایی‌های بدهکاران ارزی، همه مطالبات از بدهکاران ارزی طبق قرارداد دریافت شود (در درجه اول به‌صورت ارزی و در درجه دوم به‌صورت ریالی و با نرخ روز ارز) و در صورت عدم‌بازپرداخت تعهدات، طرح و دارایی بدهکار ازسوی صندوق توسعه‌ملی یا بانک مرکزی تملک شود.
آغاز بازی
مساله مطالبات ارزی صندوق توسعه‌ملی در ماه‌های ابتدایی سال‌جاری بار دیگر به رسانهها کشیده شد و در تابستان به گزندگی اظهارات در مورد آن اضافه شد و رئیس صندوق توسعه که از ابتدا مخالف پرداخت ریالی مطالبات ارزی بود گفت؛ صندوق توسعه مطالباتش را تمام و کمال می‌خواهد و حتی «گوشه پولی هم که به ما می‌دهند نباید ساییده شده باشد.» حدود یک‌ماه بعد بازوی پژوهشی وزارت صمت طرحی ارائه کرد مبنی بر اینکه «استفاده از تسهیلات ارزی صندوق توسعه‌ملی از جمله راههای تامینمالی پروژههای تولیدی است که الزام بازپرداخت وام‌های دریافتی به ارز، آسیبپذیری تولیدکنندگان و سرمایهگذاران از نوسانات ارزی را افزایش داده است.
در چنین شرایطی سیاستگذار تصمیماتی نظیر تمهیدات ارزی حساب ذخیره ارزی، تسهیلات ارزی موضوع جزء«د» بند۶ قانون بودجه سال۱۳۸۸ و همچنین تمهیدات ارزی مرتبت با صندوق توسعه‌ملی را اتخاذ کرده است که به دلیل قیمت‌گذاری دستوری، ممنوعیت صادرات، عدم‌‌‌‌‌‌توجه به طرح‌های فاقد‌درآمد ارزی از کارآیی لازم برخوردار نبوده است.» پس از آن و در روزهای گذشته مهدی غضنفری به تشریح خط‌قرمزهای صندوق پرداخت که عبارت بود از ارزی‌بودن صندوق و عدم‌مسوولیت صندوق در قبال سیاست‌های دیگر نهادها. حال مرکز پژوهش‌های مجلس در باب این مساله گزارشی ارائه‌کرده که شاید بتوان آن را صریح‌‌‌‌‌‌ترین موضع علیه پرداخت ریالی مطالبات یا هر حمایت دیگری از بدهکاران ارزی دانست.
بخششی در کار نیست
این گزارش ضمن بررسی کلیات موضوع، بر بررسی مسائل دو دسته اصلی بدهکاران ارزی شامل بدهکاران به صندوق توسعه‌ملی و بدهکاران ارزی از محل منابع جزء«د» بند«۶» قانون بودجه سال۱۳۸۸ متمرکز است. به نوشته این گزارش برخی اشخاص به‌دنبال بخشش بخشی از بدهی هستند و از سوی دیگر بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی و حقوقی معتقدند این اقدام ضرر به منابع عمومی است. این گزارش استدلال‌‌‌‌‌‌ها در حمایت از بخشودگی و معافیت و پرداخت ریالی را رد می‌کند. بازوی پژوهشی مجلس درباره نوسانات ارزی مینویسد: طبیعی است بهره‌‌‌‌‌‌مندی از تسهیلات ارزان‌تر برای تسهیلاتگیرندگان ارزی منوط به عدم‌افزایش نرخ ارز است و با جهش دفعی قیمت ارز، سود ارزی تسهیلات ارزی از تسهیلات ریالی بیشتر می‌شود، از همین‌رو بعد از جهش‌‌‌‌‌‌های ارزی، تسهیلاتگیرندگان ارزی تلاش می‌کنند با اقامه دلایلی امکان تداوم بهره‌‌‌‌‌‌مندی از منافع را برای خود فراهم کنند.
این تشخیص تاریخی گزارش مرکز پژوهش‌ها این‌گونه ادامه پیدا می‌کند: با توجه به سابقه تاریخی دوره‌‌‌‌‌‌های سرکوب و جهش نرخ ارز و با وجود رشد نقدینگی و تورم، امکان ثبات نرخ ارز در بلندمدت وجود نخواهد داشت، پس این ثبات غیرواقعی با یک جهش جبران خواهد شد. قاعدتا محاسبات نرخ سود مقوله‌‌‌‌‌‌ای نیست که تسهیلاتگیرنده از آن غافل باشد یا غفلت از آن توسط سرمایه‌‌‌‌‌‌گذار موضوع قابل‌قبولی قلمداد شود.
گزارش این مساله را یادآور می‌شود که در گذشته هم بعد از هر جهش ارزی این تجربه تکرار شده است و هر بار هم تسهیلاتگیرندگان برای پرداخت ریالی یا عدم‌تسویه حساب اقدام می‌کنند و در نهایت هم به ضرر منابع‌عمومی و بیتالمال ختم می‌شود. گزارش، به تجربه درس‌‌‌‌‌‌آموز ماده۲۰ رفع موانع تولید رقابت‌‌‌‌‌‌پذیر اشاره می‌کند که درخصوص تسهیلات دریافتی از محل حساب ذخیره ارزی است که بعد از گذشت ۷ سال‌از تصویب آن کماکان بخشی از تسهیلات مشمول این قانون تسویه نشده است. گزارش پیشنهادهایی که اکنون مطرح می‌شود را مشابه همان تجربه‌ناموفق می‌داند. در ادامه با جزئیات بیشتر عنوان می‌شود: اگر تسهیلاتگیرندگان ارزی فاقد‌درآمد ارزی بوده‌‌‌‌‌‌اند یا مشمول قوانین ممنوعیت صادرات شدهاند این مساله اولا ارتباطی به صندوق توسعه ندارد، چون صندوق ماهیت حقوقی مستقل از دولت دارد. ثانیا بررسی بدهکاران صندوق توسعه‌ملی نشان می‌دهد «بخش چشمگیری» از بدهکاران مشمول ممنوعیت صادراتی نبودهاند. به نوشته گزارش مرکز پژوهش‌ها مشکل اصلی این است که از ابتدا مشخص بوده است که برخی طرح‌ها (مثل احداث نیروگاه) درآمد ارزی ندارند و به‌جای تسهیلات ریالی تسهیلات ارزی دریافت کردهاند.
استدلال بعدی بدهکاران تاثیر منفی قیمت‌گذاری دستوری است که موجب تضعیف توان پرداخت آنها شده است. گزارش در پاسخ مینویسد: با توجه به دامنه گسترده قیمت‌گذاری در کشور و سابقه طولانی موضوع، طرح توجیهی پروژه باید با لحاظ کردن این موضوع تهیه می‌شد و غفلت از این عامل از سوی تسهیلاتگیرنده و بانک‌عامل توجیهی ندارد. سپس به استدلال سوم می‌پردازد مبنی‌بر اینکه دولت به وظیفه خود برای معرفی ابزارهای پوشش‌ریسک نرخ ارز عمل نکرده است. در پاسخ به این ادعا نیز در گزارش اشاره‌شده است: هرچند اهمال دولت در ۷ سال‌گذشته قابل‌بررسی است، اما دلیل شکل‌نگرفتن ابزارهای پوشش‌ریسک نبود تقاضای موثر برای پوشش‌ریسک ارزی است. توضیح این مساله جالب‌توجه است. در گزارش نوشته شده است: چنین تقاضایی وجود نداشته چون تسهیلاتگیرنده بنا به تجربه می‌‌‌‌‌‌دانسته که چنان‌که شوک ارزی اتفاق بیفتد با یک قانون یا مصوبه این ریسک از عهده تسهیلاتگیرنده بیرون می‌رود و از بیتالمال هزینه خواهد شد، پس طبیعتا به‌دنبال ابزراهای پوشش‌ریسک نخواهد رفت.
این گزارش یک توصیه کلی نیز دارد مبنی‌بر اینکه مادامی که سیاست ارزی کشور اصلاح نشود و همواره شاهد دوره‌‌‌‌‌‌های سرکوب و جهش ارزی باشیم، در سمت عرضه ابزارهای پوشش‌ریسک هم با مشکل مواجه خواهیم بود و حتی در صورت تقاضای کافی، بازار یک‌طرفه خواهد شد و نیازمند مداخله دولت خواهد بود که ممکن است هزینههای بسیاری را به‌همراه داشته باشد.
گزارش مرکز پژوهش‌ها هزینههای پرداخت ریالی را تنبیه و ناامید‌کردن تسهیلاتگیرندگان خوش‌‌‌‌‌‌حساب، تضعیف التزام به قرارداد، توزیع رانت از محل منابع عمومی کشور به نفع بخشی کوچک از بدهکاران بدحساب و کاهش توان پرداخت تسهیلات ارزی به دلیل عدم‌تجدید منابع ارزی می‌داند. در مورد نقش بانک‌های عامل گزارش به نکته‌‌‌‌‌‌ای بسیار مهم اشاره می‌کند که بانک‌ها را مسوول در این قضیه می‌کند. بر اساس جزء۳ بند«د» اساسنامه صندوق توسعه پرداخت تسهیلات از محل منابع صندوق بدون تایید توجیه فنی، اقتصادی، مالی و اهلیت متقاضی توسط بانک‌عامل ممنوع است و در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی خواهد بود. همچنین توجیه فنی، اقتصادی، مالی و احراز کفایت بازدهی طرح‌های سرمایه‌گذاری با لحاظ خطرپذیری به عهده بانک‌عامل و به‌مثابه تضمین بانک‌عامل در بازپرداخت اصل و سود تسهیلات است، پس بر اساس این مدل، بانک موظف به بازپرداخت تسهیلات به صندوق توسعه‌ملی است اما همچنین می‌توان گفت بانک ممکن است به‌جای عاملیت دچار معضل عاملیت شدید شده‌باشد.
اما آمار طرح‌ها چه می‌گوید؟ بر اساس آمار صندوق توسعه ۳۳درصد از تسهیلات عاملیتی به بخش استخراج و انتقال نفت و گاز پرداخت شده که به اضافه پتروشیمی و پالایشگاه جمعا ۵۳درصد از منابع صندوق توسعه‌ملی به زنجیره نفت و گاز پرداخت شده است. توجه به این بخش‌ها از این حیث اهمیت دارد که بدانیم چند‌درصد از بدهکاران صندوق توسعه ملی، احتمالا دارای درآمد ارزی و صادرات بوده‌‌‌‌‌‌اند که با بررسی آماری مشخص است عمده بدهکاران صندوق توسعه ملی، صنایع دارای صادرات و درآمد ارزی یا در زنجیره متصل به بنگاه‌های با درآمد ارزی و با ماهیت عمومی غیردولتی هستند. گزارش مرکز پژوهش‌ها می‌گوید؛ پس از تصویب ماده۲۰ قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌‌‌‌پذیر در سال۱۳۹۴ و بخشش بخشی از بدهی بدهکاران حساب ذخیره ارزی که برخلاف بند«الف» ماده۶ ضوابط اعطای تسهیلات ارزی مبنی‌بر اینکه تمامی نوسانات ارزها در برابر هم و همچنین در قبال ریال بر عهده تسهیلاتگیرنده است، اکنون نیز این توقع ایجاد شده است.
در نهایت مرکز پژوهش‌ها توصیه می‌کند اصول کلی در مواجهه با بدهکاران ارزی مدنظر باشد. نخست توجه به صادرکننده بودن یا نبودن که در مورد کنونی بسیاری از بدهکاران صادرکننده هستند و از جهش قیمت ارز منتفع نیز شدهاند البته باید دقت کرد که صرف درآمد ارزی داشتن یا صادراتی بودن یک بنگاه معیار مناسبی برای قضاوت نیست. دوم توجه به ارزش دارایی‌ها که بر اساس آن ممکن است یک نیروگاه بدون درآمد ارزی باشد اما پس از شوک ارزی ارزش نیروگاه‌های ساخته‌شده و فعال به میزان زیادی افزایش پیدا کرده است. سوم توجه به دوره و سررسید تسهیلات ارزی است، چراکه ممکن است موارد سررسید تسهیلات دریافتی قبل از وقوع شوک ارزی باشد. چهارم توجه به عدم‌تحمیل هزینه اقدامات دولت به صندوق توسعه‌ملی که همان گزاره‌ای است که اگر ثابت شود بخشی از زیان به دلیل قانون‌گذاری خارج از اختیار صندوق توسعه بوده است مانند قیمت‌گذاری، هزینه آن نباید بر ذمه صندوق توسعه باشد.
گزارش مرکز پژوهش‌ها می‌گوید؛ با دریافت‌‌‌‌‌‌کنندگانی که این خصوصیات را دارند باید برخورد شود: سررسید بدهی آنها قبل از شوک ارزی، یعنی قبل از نیم‌سال۱۳۹۶ بوده و به تعویق افتاده، واحدهای صادراتی و دارای درآمد ارزی و غیرمشمول قیمت‌گذاری بدهکار، نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های بورسی که می‌توانند با واگذاری سهام ایفای تعهد کنند و بدهکارانی که به موجب یک قرارداد ریسک نوسانات نرخ ارز را پذیرفته‌اند. درخصوص این بدهکاران نباید هیچ‌گونه بخششی در کار باشد و همچنین اقدامات تنبیهی برای آنها در‌نظر گرفته شود مانند محرومیت دائمی از دریافت تسهیلات، ضمانت‌نامه و اعتبارات اسنادی ارزی از نهادهای عمومی و محرومیت دائمی از دریافت تسهیلات ریالی.
نظر موسسه مطالعات درباره بدهکاران ارزی
در عین حال احمد تشکینی رئیس موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی به همراه سعیده هوشمند گهر پژوهشگر این موسسه در گزارشی به موضوع منابع صندوق توسعه ملی پرداختند. بر اساس این گزارش، استفاده از تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی از جمله راههای کلیدی تامینمالی پروژههای تولیدی است، اما الزام بازپرداخت وام‌های دریافتی به ارز، آسیبپذیری تولیدکنندگان و سرمایهگذاران از نوسانات ارزی را افزایش می‌دهد. بررسی سابقه موضوع نشان می‌دهد نوسانات شدید نرخ ارز منجر به افزایش هزینه تامینمالی بنگاه‌های تولیدی می‌شود و بیم ناتوانی آنها در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی را افزایش می‌دهد که نتیجه آن ریسک نکول منابع صندوق است. نمونه بارز این امر را می‌توان در ضوابط تسهیلات ارزی موضوع جزء(د) بند(۶) قانون بودجه سال۱۳۸۸ و صندوق توسعه ملی مشاهده کرد. به‌عنوان مثال ریالی‌کردن بازپرداخت تسهیلات ارزی، منجر به دوری از اهداف اصلی اعطای تسهیلات صندوق شد و منابع صندوق توسعه را نیز در معرض خطر قرار داد. طرح‌های اقتصادی که تسهیلات ارزی دریافت کردهاند را می‌توان به چند دسته تقسیم کرد:
۱) طرح‌های اقتصادی دارای درآمد ارزی (فاقد محدودیت‌های قیمت‌گذاری و منع صادرات).
۲) طرح‌های اقتصادی فاقد‌درآمد ارزی (بدون محدودیت قیمت‌گذاری کالا و خدمات).
۳) تسهیلات گیرندگانی که منابع ارزی موردنیاز آنها جهت بازپرداخت اصل و فرع تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی، توسط دولت تضمین شده است.
۴) تسهیلات‌گیرندگانی که کالاها و خدمات تولیدی آنها مشمول قیمت‌گذاری یا منع صادرات شده است.
۵) طرح‌های اقتصادی که بخشی از کالاها و خدمات تولیدی آنها مشمول قیمت‌گذاری یا منع صادرات بوده و بخش دیگر فاقد‌ممنوعیت‌‌‌‌های اخیرالذکر است.
تداوم تسهیلات‌‌‌‌دهی صندوق توسعه ملی با رویکردهای پیشین منجر به بروز چالش‌های یادشده خواهد شد که در صورت تداوم آن اهداف صندوق محقق نخواهد شد، لذا نیاز است رویکرد جدیدی برای سرمایه‌گذاری منابع صندوق با چارچوب‌های پیشنهادی زیر مدنظر قرار گیرد:
۱) امکان سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی (در کنار اعطای تسهیلات) : صندوق باید مانند بسیاری از کشور‌‌‌‌های با تجارب موفق در راهبری صندوق‌های ثروت، قادر به سرمایه‌گذاری در طرح‌های مختلف با بازدهی بالا باشد و از این طریق از اصل و فرع منابع حفاظت کند.
۲) سرمایه‌گذاری از سود منابع صندوق: حفظ منابع صندوق از اولویت‌های نظام اقتصادی است و نباید به آن به‌عنوان منابع تامینمالی بودجه جاری و عمرانی یا کمک به بورس و تامین‌اجتماعی نگریسته شود، لذا منابع صندوق باید صرفا در راستای سرمایه‌گذاری و افزایش سود صندوق کارسازی شود و تنها از سود منابع صندوق (و نه اصل آن) برای توسعه پروژههای اقتصادی و تحقق رشد برنامه‌‌‌‌های اقتصادی استفاده شود.
