اگر حکومتهای پوپولیستی روی کار نمیآمدند، چه اتفاقی میافتاد؟
میراث نهادی عوامفریبان در آمریکای لاتین
اگر پوپولیستها صرفا بازتاب مشکلات و ناکارآمدیهای از پیش موجود باشند، کنار رفتن آنها بهتنهایی مشکل چندانی را حل نخواهد کرد. اما اگر خودِ پوپولیسم عامل تضعیف کیفیت نهادها باشد، آنگاه مسیر بازسازی صرفا از طریق تغییر دولت یا پیروزی در انتخابات ممکن نیست، بلکه مستلزم بازسازی نهادهای سیاسی و حکمرانی خواهد بود. کشورهایی که رهبران پوپولیست را انتخاب میکنند، بهطور تصادفی از میان سایر کشورها برگزیده نشدهاند. این کشورها معمولا ویژگیهای مشترکی دارند که زمینه را برای ظهور پوپولیسم فراهم میکند؛ از جمله نهادهای ضعیف، قطبیشدن فضای سیاسی، نارضایتیهای اقتصادی و تعارضهای توزیعی بر سر منابع و درآمد. بنابراین، هرگونه همبستگی مشاهدهشده میان پوپولیسم و افول کیفیت نهادها ممکن است صرفا بازتاب همین شرایط زمینهای باشد، نه نتیجه مستقیم حکومتهای پوپولیستی. برای پاسخ دادن به این مساله، به یک سناریوی خلاف واقع (Counterfactual) نیاز داریم؛ یعنی باید بدانیم اگر همین کشورها رهبران پوپولیست را انتخاب نکرده بودند، مسیر نهادی آنها چگونه پیش میرفت. این دقیقا موضوع یکی از تازهترین مقالات پژوهشی من است که با همکاری جیپی باستوس (JP Bastos)، الکس پادیلا (Alex Padilla) و کارلا سی. هرناندز (Karla C. Hernández) انجام شده است.
در این پژوهش، با استفاده از روش کنترل مصنوعی (Synthetic Control)، سناریوهای خلاف واقع برای پنج نمونه شاخص از حکومتهای پوپولیست چپگرای قرن بیستویکم در آمریکای لاتین ساخته شده است. نتایج پژوهش قابلتوجه است. بهطور متوسط، این حکومتهای پوپولیستی موجب کاهش ۲۵واحدی در شاخص دموکراسی لیبرال (Liberal Democracy Index یا LDI) متعلق به پروژه V-Dem شدهاند؛ رقمی که معادل یک انحراف معیار کامل در نمونه مورد بررسی است. شاید مهمتر از آن، تحلیل خلاف واقع نشان میدهد که در صورت عدم روی کار آمدن این حکومتهای پوپولیستی، این کشورها نهتنها دچار رکود نهادی نمیشدند، بلکه بهبود نهادی را نیز تجربه میکردند. به بیان دیگر، این افول اجتنابناپذیر نبود؛ بلکه نتیجه عملکرد حکومتهای پوپولیستی بود. ساختن سناریوی خلاف واقع این پژوهش پنج مورد را بررسی میکند که در ادبیات علمی، بهعنوان نمونههای شناختهشده حکومتهای پوپولیست چپگرا در آمریکای لاتین شناخته میشوند: نستور و کریستینا کرشنر در آرژانتین (۲۰۰۳ تا ۲۰۱۵)، اوو مورالس در بولیوی (۲۰۰۶ تا ۲۰۱۹)، رافائل کورهآ در اکوادور (۲۰۰۷ تا ۲۰۱۷)، دانیل اورتگا در نیکاراگوئه (از ۲۰۰۷ تاکنون)، هوگو چاوز و نیکولاس مادورو در ونزوئلا (از ۱۹۹۹ تاکنون). این موارد، طبقهبندیهای بحثبرانگیز یا مورد اختلاف نیستند، بلکه نمونههایی هستند که در میان پژوهشگران این حوزه، درباره آنها اجماع علمی وجود دارد.
برای هر یک از این کشورها، مدل کنترل مصنوعی شاخص دموکراسی لیبرال را دستکم طی یک دهه پیش از به قدرت رسیدن حکومت پوپولیستی دنبال میکند. انطباق دادههای پیش از مداخله بسیار دقیق است؛ به این معنا که مسیر نهادی کشور واقعی و نسخه مصنوعی آن، تا لحظه روی کار آمدن رهبر پوپولیست تقریبا کاملا بر یکدیگر منطبق هستند. اما از همان زمان که حکومت پوپولیستی آغاز میشود، مسیر این دو بهشدت از یکدیگر فاصله میگیرد. شاخص نهادی مورد استفاده در این پژوهش، شاخص دموکراسی لیبرال پروژه V-Dem است؛ شاخصی که دقیقا همان مؤلفههایی را اندازهگیری میکند که معمولا در معرض تهدید حکومتهای پوپولیستی قرار میگیرند؛ از جمله: آزادیهای مدنیِ تضمینشده در قانون اساسی؛ حاکمیت قانون؛ استقلال دستگاه قضایی؛ و وجود نظام موثر تفکیک و توازن قوا که قدرت قوه مجریه را محدود میکند. اگر یک حکومت پوپولیستی به این نهادها آسیب برساند، انتظار میرود این شاخص کاهش محسوسی را نشان دهد. و یافتههای این پژوهش دقیقا همین موضوع را تایید میکنند. آسیب نهادی در هر پنج مورد بررسیشده، اثر حکومتهای پوپولیستی هم از نظر آماری معنادار و هم از نظر عملی بسیار چشمگیر است.
ونزوئلا شدیدترین فروپاشی نهادی را تجربه کرده است؛ بهگونهای که تا سال ۲۰۰۹، شاخص دموکراسی لیبرال آن ۵۲ واحد پایینتر از سناریوی خلاف واقع قرار گرفت. پس از آن، نیکاراگوئه با ۲۸واحد، اکوادور با ۲۵واحد، بولیوی با ۱۴واحد و آرژانتین با ۱۱واحد کاهش نسبت به مسیر فرضی خود قرار دارند. بهطور میانگین، اثر حکومتهای پوپولیستی در این پنج کشور به ۲۵واحد کاهش در مقیاس صفر تا صد میرسد؛ اختلافی که تقریبا معادل فاصله کیفیت نهادها میان آرژانتین و نروژ است. سه الگوی مهم در این یافتهها به چشم میخورد. نخست آنکه، حکومتهای پوپولیستی صرفا در ضعیفترین نظامهای نهادی ظهور نکردهاند. هنگامی که نستور و کریستینا کرشنر در آرژانتین به قدرت رسیدند، امتیاز دموکراسی لیبرال این کشور ۶۶ بود؛ رقمی که بهمراتب بالاتر از میانگین منطقه محسوب میشد. ونزوئلا نیز با امتیاز ۵۹ همچنان از وضعیت نسبتا مطلوبی برخوردار بود. بنابراین، این کشورها دولتهای شکستخوردهای نبودند که صرفا روند زوال آنها ادامه یافته باشد؛ بلکه دموکراسیهای کارآمدی بودند که حکومتهای پوپولیستی بهطور فعال کیفیت نهادهای آنها را تضعیف کردند.
دوم آنکه، مسیرهای خلاف واقع روندی صعودی دارند، نه ثابت. اگر پوپولیسم در بولیوی روی کار نمیآمد، امتیاز دموکراسی لیبرال این کشور در دوره مورد مطالعه از ۵۴ به ۵۸افزایش مییافت. اکوادور از ۴۷ به ۵۱میرسید. حتی ونزوئلا که با امتیاز نسبتا مناسب ۵۹ آغاز کرده بود، به جای سقوط به ۱۶، میتوانست به ۶۸ برسد. به بیان دیگر، مسیر طبیعی تحول نهادی این کشورها، در غیاب حکومتهای پوپولیستی، بهبود بود، نه افول. بنابراین، پوپولیسم صرفا روند پیشرفت را کند نکرد، بلکه آن را کاملا معکوس کرد. سوم آنکه، شدت آسیب نهادی با گذشت زمان افزایش مییابد. این افول بلافاصله پس از به قدرت رسیدن رهبران پوپولیست رخ نمیدهد، بلکه بهتدریج و همزمان با تثبیت قدرت آنان شدت میگیرد؛ زمانی که دادگاهها با افراد همسو پر میشوند، نهادهای انتخاباتی استقلال خود را از دست میدهند و آزادی مطبوعات هدف حمله قرار میگیرد. در اکوادور، فاصله میان وضعیت واقعی و سناریوی خلاف واقع پس از هفت سال از ریاستجمهوری رافائل کورهآ به بیشترین میزان خود میرسد. در بولیوی نیز این شکاف در تمام دوران حکومت اوو مورالس بهطور پیوسته افزایش مییابد.
به عبارت دیگر، هرچه حکومتهای پوپولیستی مدت بیشتری در قدرت باقی بمانند، هزینه نهادی آنها نیز بیشتر خواهد شد. سازوکارهای این فرآیند در مطالعات موردی کاملا آشنا هستند: اصلاح قانون اساسی برای حذف محدودیت دورههای ریاستجمهوری و گسترش اختیارات قوه مجریه؛ تغییر ترکیب دیوان عالی بهگونهای که استقلال قوه قضائیه از میان برود؛ دستکاری فرایندهای انتخاباتی از طریق انتصاب افراد حزبی در نهادهای برگزارکننده انتخابات؛ اعمال فشار بر رسانهها از راه پیگردهای حقوقی و محدودیتهای مالی؛ و جرمانگاری مخالفان سیاسی از طریق طرح اتهامهایی همچون فساد یا تروریسم. این الگو تقریبا در همه کشورها تکرار میشود؛ زیرا موثر است. هر یک از این اقدامات، محدودیتهای نهادی بر قدرت قوه مجریه را تضعیف میکند و راه را برای تمرکز بیشتر قدرت در دست رهبر سیاسی هموارتر میسازد. چرا آسیب نهادی اهمیت دارد؟ هزینه نهادی پوپولیسم پیامدهایی دارد که بسیار فراتر از دوران زمامداری هر رهبر خاص است. نهادهای بنیادین و قانون اساسی ذاتا بهگونهای طراحی شدهاند که در برابر تغییر مقاومت کنند، زیرا وظیفه آنها ایجاد ثبات بلندمدت است. هنگامی که ترکیب دیوان عالی با افراد وفادار به دولت تغییر میکند، دستگاه قضاییای شکل میگیرد که حتی پس از تغییر دولت نیز همچنان وابسته به قوه مجریه باقی میماند. هنگامی که اعتبار نهادهای انتخاباتی از طریق انتصابهای جناحی از میان میرود، بازسازی اعتماد عمومی ممکن است سالها طول بکشد. همچنین، تمرکز قدرت در نهاد ریاستجمهوری انتظارات و رویههایی ایجاد میکند که دولتهای بعدی نیز آنها را به ارث میبرند.
این موضوع تا حد زیادی توضیح میدهد که چرا بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین حتی پس از پایان حکومتهای پوپولیستی نیز در دستیابی به رشد اقتصادی پایدار با مشکل روبهرو هستند. کیفیت نهادها یکی از بنیادیترین عوامل تعیینکننده توسعه بلندمدت است. کشورهایی که از حمایت ضعیف از حقوق مالکیت، حاکمیت قانون ناکارآمد و نظارت موثر بر قدرت اجرایی محروماند، با هزینه سرمایه بالاتر، سرمایهگذاری کمتر و بیثباتی مزمن اقتصاد کلان مواجه میشوند.
بنابراین، آسیب اقتصادی ناشی از پوپولیسم با پایان یافتن حکومت پوپولیستی خاتمه نمییابد، بلکه از طریق محیط نهادی تضعیفشدهای که به دولت بعدی به ارث میرسد، همچنان ادامه پیدا میکند؛ همان چیزی که میتوان آن را میراث پوپولیسم نامید. برای نمونه، آرژانتین پس از دوره کرشنر یا بولیوی پس از مورالس را در نظر بگیرید. دولتهای جانشین باید همزمان با دو چالش بزرگ روبهرو شوند: اصلاح عدمتعادلهای اقتصاد کلان و بازسازی اعتبار نهادهای حکمرانی. اولی بسیار دشوار است؛ اما دومی ممکن است حتی در طول یک دوره ریاستجمهوری نیز عملا امکانپذیر نباشد. دادگاههایی که همچنان از قضات منصوبشده بر مبنای وابستگی سیاسی تشکیل شدهاند، ناگهان مستقل نخواهند شد. نهادهای انتخاباتی که اعتبار خود را در اثر دستکاریهای گذشته از دست دادهاند، یکشبه اعتماد عمومی را بازنمییابند. رسانههایی که سالها تحت فشارهای حقوقی قرار داشتهاند نیز فورا به روزنامهنگاری تحقیقی و انتقادی بازنمیگردند.
چالش اصلاحات برای سیاستگذاران کشورهایی که در حال خروج از دورههای حکومت پوپولیستی هستند، یافتههای این پژوهش حامل پیامی نهچندان خوشایند است. ثباتبخشی اقتصاد کلان، هرچند ضروری است، اما بهتنهایی کافی نیست.
برای مثال، دولت آرژانتین تحت رهبری خاویر میلی تنها با مهار تورم و بازگرداندن انضباط مالی روبهرو نیست، بلکه باید استقلال قوه قضائیه را احیا کند، اعتبار نظام انتخاباتی را بازسازی نماید و آزادی رسانهها را دوباره برقرار سازد. این اصلاحات نهادی نه با فرمان اجرایی و نه با تصمیمات یکجانبه دولت قابل تحقق هستند، بلکه دقیقا به همان نوع اجماع گسترده سیاسی نیاز دارند که حکومتهای پوپولیستی معمولا آن را از میان میبرند. این الگو تنها به آمریکای لاتین محدود نیست. هر کشوری که بهطور مداوم میان دولتهایی با نگرشهای کاملا متفاوت نسبت به محدودیتهای نهادی قدرت دستبهدست شود، در معرض بیثباتی پایدار قرار خواهد گرفت. اگر یک جریان سیاسی دادگاههای مستقل را مانعی بر سر راه «اراده مردم» بداند و جریان دیگر همان دادگاهها را مهمترین ابزار جلوگیری از استبداد تلقی کند، نهادهای قانون اساسی بهجای آنکه چارچوبهای باثبات حکمرانی باشند، به ابزار رقابتهای سیاسی تبدیل خواهند شد. این رفتوبرگشتهای مداوم دقیقا همان سطحی از عدماطمینان را ایجاد میکند که سرمایهگذاری را کاهش میدهد، اعتماد عمومی را فرسایش میدهد و توسعهنیافتگی را تداوم میبخشد.
ممکن است برخی ایراد بگیرند که این تحلیل، علت اصلی روی آوردن مردم به رهبران پوپولیست را نادیده گرفته است. شاید نهادهایی که گفته میشود «آسیب دیدهاند»، خود در خدمت منافع نخبگان بودهاند و مانع اصلاحات ضروری میشدهاند. شاید حمله به «تفکیک و توازن قوا» در واقع تلاشی برای مقابله با امتیازات تثبیتشده گروههای صاحب نفوذ بوده است. این استدلال در نگاه نخست تا حدی قانعکننده به نظر میرسد، اما یک تمایز اساسی را نادیده میگیرد. دموکراسی لیبرال برای جلوگیری از تغییر طراحی نشده است؛ بلکه هدف آن این است که تغییرات از مسیر رقابت، گفتوگو و سازوکارهای نهادی صورت گیرد، نه از طریق تمرکز قدرت. تضعیف دستگاه قضایی بهخودیخود کمکی به اقشار محروم نمیکند، مگر آنکه فرض کنیم دادگاههای وابسته به قدرت اجرایی تصمیمهای بهتری خواهند گرفت؛ حال آنکه تجربه تاریخی نشان میدهد دادگاههایی که استقلال خود را از دست میدهند، بهندرت چنین عملکردی دارند. شواهد این پژوهش نشان میدهد کشورهایی که مستعد انتخاب رهبران پوپولیست بودهاند، در صورت عدم روی کار آمدن این حکومتها، احتمالا کیفیت نهادهای خود را بهبود میبخشیدند.
این نتیجه برای مباحث سیاستگذاری امروز اهمیت فراوانی دارد. بر اساس این یافتهها، مسیر دستیابی به توسعه پایدار در کشورهایی با نهادهای ضعیف، از تقویت محدودیتهای قانون اساسی بر قدرت میگذرد، نه از دور زدن این محدودیتها به امید کسب دستاوردهای کوتاهمدت. وعده اصلی پوپولیسم این است که اگر قدرت در اختیار «رهبر درست» متمرکز شود، اصلاحات ضروری سرانجام محقق خواهد شد. اما یافتههای این پژوهش در آمریکای لاتین نشان میدهد نتیجه دقیقا برعکس است. پوپولیسم نهتنها روند بهبود را تسریع نمیکند، بلکه آن را معکوس میسازد.
* اقتصاددان
