بازوی پژوهشی مجلس در «بودجه به زبان ساده» بررسی کرد
اولین روایت رسمی از کسری بودجه ۱۴۰۱
بودجه به زبان ساده
مرکز پژوهش‌های مجلس به سنت هر سال، گزارش لایحه بودجه 1401 را با عنوان «بودجه به زبان ساده» منتشر کرد. این گزارش بخش‌های مختلف بودجه را به دور از جزئیات فنی بررسی می‌کند. بودجه به طور کلی از دو قسمت بودجه عمومی (بودجه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی) و بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل می‌شود. رقم بودجه امسال 3631هزار میلیارد تومان است. از این رقم، 1505هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و بقیه معادل 2231هزار میلیارد تومان، بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی است.
بودجه عمومی در بخش منابع و مصارف خود دو جزء دارد: منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی. منابع عمومی، منابعی هستند که همگی وارد یک استخر عمومی درآمدها شده و سپس بین مصارف عمومی مختلف تقسیم می‌شوند؛ اما منابع اختصاصی، معمولا منابعی هستند که محل مصرفشان، همان دستگاه ایجاد‌کننده درآمد است. در بودجه سال آینده، 1372هزار میلیارد تومان، معادل 91درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف عمومی و معادل 133هزار میلیارد تومان، معادل 9درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف اختصاصی است که از 133هزار میلیارد تومان منابع اختصاصی قرار است حدود 86درصد صرف هزینه‌های اختصاصی جاری دستگاه‌های ایجاد‌کننده درآمد شود و بقیه صرف بودجه عمرانی اختصاصی این دستگاه‌ها خواهد شد.
محاسبه کسری بودجه 1401
در بخشی از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی کسری بودجه به روش‌های مختلف پرداخته شده است. نکته قابل‌توجه این است که رقم بودجه در جداول به صورت حسابداری و خودکار همیشه صفر است؛ اما انواع مختلف ناترازی‌ها در بودجه وجود دارد. در این گزارش 6نوع کسری تراز بررسی شده است.
تراز شکلی: در این نوع تراز، کل منابع شامل استقراض منهای کل مصارف می‌شود. این رقم در جداول بودجه به طور حسابداری و خودکار همیشه صفر است و نیازی به هنر خاص برای تنظیم بودجه ندارد. درواقع مخارج بودجه همیشه معادل مجموع منابع و استقراض لازم برای پوشش کسری است. در اجرای بودجه برخی از منابع ممکن است محقق نشوند و برخی مصارف نیز بیش از اندازه انجام شود و بودجه از این منظر کسری پیدا کند. بنابراین تراز شکلی در بودجه 1401 صفر است.
تراز عملیاتی: برای محاسبه کسری تراز عملیاتی درآمدها (مالیات و سایر به‌غیر از نفت و منابع استقراضی) منهای هزینه‌های جاری می‌شود. بر اساس محاسبات انجام‌شده در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، میزان کسری بودجه عملیاتی در بودجه 1401 حدود 301هزار میلیارد تومان است که 22درصد کل منابع عمومی را شامل می‌شود. این شاخص در دهه‌های گذشته مورد توجه بوده و به‌تدریج از اهمیت آن کاسته شده است که به این معنی است که بدون اتکا به نفت و استقراض و مشابه آنها چه مقدار از خرج روزمره (جاری) کشور با مشکل مواجه می‌شود.
تراز کلی: برای محاسبه این تراز، کل منابع (شامل نفت، بدون استقراض) را منهای کل مخارج (شامل پرداخت بدهی قبلی) می‌کنند که میزان استقراض را نشان می‌دهد. بر اساس محاسبات در بودجه 1401، کسری تراز کلی 227هزار میلیارد تومان است که 17درصد از منابع عمومی کشور را شامل می‌شود.
تراز اولیه: برای محاسبه تراز اولیه، کل منابع (شامل نفت، بدون استقراض) را منهای کل مخارج (شامل پرداخت بدهی قبلی، بدون در نظر گرفتن مخارج بهره‌ای) می‌کنند. کسری تراز اولیه، مهم‌ترین کسری مورد استفاده در تحلیل‌های بودجه‌ای متعارف است. برای کشورهای نفتی، تراز اولیه بدون نفت هم مورد توجه قرار می‌گیرد. بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که این کسری 178هزار میلیارد تومان است که 13درصد از منابع عمومی کشور را شامل می‌شود.
تراز کلی بدون نفت: برای محاسبه این تراز، کل منابع (بدون نفت، بدون استقراض) را منهای کل مخارج (شامل پرداخت بدهی قبلی، بدون در نظر گرفتن مخارج بهره‌ای) می‌کنند. این تراز برای تحلیل کشورهای نفتی مناسب است. برآورد‌ها نشان می‌دهد 609هزار میلیارد تومان معادل 44درصد منابع عمومی کشور کسری وجود دارد.
تراز اولیه بدون نفت: برای محاسبه این نوع تراز، کل منابع (بدون نفت، بدون استقراض) را منهای کل مخارج (شامل پرداخت بدهی قبلی، بدون در نظر گرفتن مخارج بهره‌ای) می‌کنند. این تراز نیز برای تحلیل کشورهای نفتی مناسب است. محاسبات نشان می‌دهد بودجه 1401 از منظر این تراز، حدود 560هزار میلیارد تومان کسری دارد که 41درصد از منابع عمومی کشور را شامل می‌شود.
بنابراین تراز شکلی بودجه 1401 صفر و لایحه بودجه تراز است، اما بر اساس تعاریف و تعابیر مختلف از کسری، بودجه کشور حدود 300 تا 600هزار میلیارد تومان در سال 1401 کسری دارد که بخشی از آن با فروش نفت، اموال و دارایی‌ها و واگذاری شرکت‌ها (فروش سرمایه‌ها) و بخش دیگر با استقراض (از طریق فروش اوراق یا استقراض از صندوق توسعه ملی) پوشش داده خواهد شد. با وجود این و با توجه به اینکه پیش‌بینی می‌شود بخشی از درآمدهای مالیاتی و بخش دیگری از برآوردهای فروش اموال و واگذاری شرکت‌ها تحقق نیابد، احتمالا بخش مازادی نیز به‌ناچار در عمل محقق نشده و کسری آن از طریق کاهش مخارج، استقراض یا چاپ پول تامین خواهد شد.
راهکاری برای کسری احتمالی 1401
کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند، صرف نظر از بحث‌های نظری مربوط به مشکلات و راهکارهای ساختاری ایجاد و پوشش کسری بودجه، برای کوتاه‌مدت و سال آتی باید فکری کرد. با فرض ادامه شرایط نه‌چندان مساعد فروش نفت، معمولا چهار راه متعارف برای پوشش کسری بودجه وجود دارد.
اولین راهکار، افزایش درآمدهای مالیاتی است که عمدتا از افراد حقیقی و حقوقی خارج از چتر مالیات یا حذف معافیت‌های مالیاتی یا اخذ مالیات از پایه‌های مالیاتی جدید تامین می‌شود. راهکار دوم، کاهش و جمع و جور کردن هزینه‌ها؛ سومین راهکار، استقراض بیشتر و در نهایت، فروش اموال عمومی یا دولتی یا کسب درآمد از آنها یا ترکیبی از این موارد است.
تجربه سال 1400 نشان می‌دهد که در مورد فروش یا استفاده بهتر از اموال دولتی، این موضوع به دلیل مسائل مرتبط با ذی‌نفعان، کم بودن دانش فنی و عدم‌طراحی ساختارهای توانمند در مولد‌سازی دارایی‌های دولت به بن‌بست خورده و چشم‌انداز تحقق آن نیز با وضع فعلی چندان مساعد نبوده یا لااقل به اندازه ارقام پیش‌بینی‌شده در لایحه خوش‌بینانه نیست. استقراض نیز می‌تواند فرصتی برای اجرای اصلاحات فراهم کند؛ اما در نبود درآمد پایدار برای تسویه بدهی در کنار ایجاد قرض جدید، در وضعیتی که اقتصاد رشد چندانی ندارد، عملا می‌تواند با فاصله نسبتا کمی به چاپ پول و تورم منجر شود. بنابراین کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس معتقدند، راهکار اصلی و اساسی (در کنار استفاده از دو راهکار فروش یا استفاده بهتر از اموال دولتی و استقراض) ایجاد تعادل میان هزینه‌های دولت و درآمدهای مالیاتی است. در مورد مالیات‌ها نیز راهی جز ایجاد اطلاعات دقیق، اتصال بانک‌های اطلاعاتی مالی موجود و شفافیت مالیاتی برای اخذ مالیات بر مجموع درآمد و جلوگیری از فرار مالیاتی، در کنار لغو معافیت‌های مالیاتی و نیز اخذ مالیات از برخی پایه‌های مالیاتی جدید وجود ندارد. اما در مورد کاهش هزینه‌ها مساله بغرنج‌تر است. بخش عمده هزینه‌ها در بودجه مربوط به حقوق و دستمزد است و هرگونه کاهش حقوق و دستمزد با افزایش اندک آن با مقاومت شدید اجتماعی روبه‌رو می‌شود. بنابراین دولت با یک «سه‌گانه سخت» مواجه است.
سه‌گانه سخت
در بررسی لایحه بودجه 1401 یک سوال اساسی مطرح شده است: در وضعیتی که دولت با این سه‌گانه سخت مواجه است، چه کار باید کرد؟
اولا دولت نمی‌تواند یا به دلایل دیگر نباید تعداد مستخدمان خود را به طور جدی کاهش دهد؛ ثانیا بخش اصلی کسری بودجه ناشی از حقوق و دستمزد است و تامین آن از محل خلق پول در نهایت به تورم شدید منجر می‌شود؛ ثالثا عدم‌افزایش حقوق در شرایط تورمی نیز به معنی زیر فشار گذاشتن کارمندان است.
کارشناسان در مواجهه با کسری بودجه ناشی از حقوق و دستمزد در شرایط تورم شدید، معتقدند یک راه ساده این است که بدون توجه به مقتضیات اقتصادی (تورم)، حقوق و دستمزد را که بخش اصلی هزینه‌های دولت و کسری بودجه را شامل می‌شود، به همان میزان یا به مقدار نسبتا نزدیکی به تورم افزایش پیدا کند. اما همان‌طور که تجربه تاریخی کشورها نشان داده است، این روش عملا نه‌تنها مفید نیست؛ بلکه مضرات آن بیشتر از منافعش است. علاوه براین، محدود بودن منابع مالی دولت اقتضا می‌کند که این منابع را به طور بهینه‌ای خرج کند و از این بابت، دولت‌ها باید در بودجه درباره اختصاص سهم به هریک از هزینه‌های جاری، هزینه‌های عمرانی و بازپرداخت دیون تصمیم‌گیری و ترکیب بهینه را انتخاب کنند. بنابراین منطقی است که اختصاص سهم بیشتر به یکی، مثلا اختصاص سهم بیشتر به هزینه‌های جاری از طریق افزایش بیشتر حقوق‌ها و دستمزد، ولو از محل چاپ پول تامین نشود، به طور طبیعی از سهم منابع قابل اختصاص به حمایت از معیشت عمومی یا اقشار کم‌درآمد، بودجه عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت در زیرساخت‌ها می‌کاهد.
واقعیت این است که شرایط سال‌های اخیر بودجه دولت، شبیه رفتار خانواده‌ای بوده که تمام درآمد خود را صرف هزینه‌های جاری خود می‌کند و باز هم دخل و خرجش با هم تناسبی ندارد. این خانواده برای پرداخت هزینه‌های خود، به‌ناچار بخشی از اسباب و اثاثیه خانه را فروخته و قرض و بدهی مفصلی بالا آورده که فشارش را باید در سال‌های بعدی تحمل کند و البته به دلایلی که ذکر شد، کاهش هزینه‌های جاری اصلا جزو انتخاب‌هایش نبوده است. در این میان، طبیعتا این خانواده مجالی برای پس‌انداز یا سرمایه‌گذاری نداشته و فرصتی برای ایجاد درآمد بیشتر در آینده و خروج از این وضعیت ایجاد نکرده و وضعیت سرمایه‌های خانواده مثل خانه و تاسیسات آن رو به وخامت گذاشته است.
بررسی روند تشکیل سرمایه ثابت و استهلاک سرمایه ثابت نشان می‌دهد، در سال‌های اخیر، سیاست‌های نادرست پولی و بانکی، تحریم‌های ظالمانه و البته تعلل در انجام اصلاحات بانکی، مالیاتی و بودجه‌ای و از دست رفتن فرصت‌ها سبب کمتر شدن فاصله این دو متغیر شده است. دولت‌ها معمولا در شرایط مشابه با افزایش سرمایه‌گذاری‌های خود به صورت مستقیم و غیرمستقیم، تلاش می‌کنند این پنجره را بازتر و فرصت رشد اقتصادی را فراهم کنند. اما در شرایط فعلی تنگنای منابع و بالا بودن میزان هزینه‌های جاری دولت دست دولت چندان هم برای این کار باز نیست؛ مگر اینکه بتواند با کنترل هزینه‌ها از این بیراهه خارج شود. به نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، کل این فرآیند مهم مرتبط با مصارف دولت، مانند سایر فرآیندهای اساسی مرتبط با اصلاح منابع بودجه است که به دلیل مسائل مرتبط با ذی‌نفعان بودجه در سال‌های گذشته به بن‌بست خورده، در گرو مدیریت صحیح ذی‌نفعان است.
در کنار تلاش برای افزایش کارآیی و اثربخشی خدمات عمومی که از طریق دولت به مردم ارائه می‌شود و در واقع فلسفه اصلی به‌کارگیری کارکنان دولت بوده است، مواردی مانند کاهش و کنترل از بالا به پایین می‌تواند مدنظر قرار گیرد. اعمال سیاست کنترلی در بودجه وقتی برای آحاد افراد قابل قبول است که آن را به عنوان میثاق منصفانه جمعی نگاه کنند؛ نه تحمیل فشار غیرمنصفانه. به عبارت دیگر اگر افراد در لایه‌های پایین‌تر درآمدی مشاهده کنند که افراد در بالاسر حداقل به اندازه آنها متحمل فشار می‌شوند، رغبت بیشتری برای همراهی نشان می‌دهند. بنابراین اگر قرار است رشد دستمزد برای مجموع دستمزدها به اندازه 10درصد باشد، پایین‌ترین لایه‌های درآمدی مثلا به اندازه 20درصد افزایش پیدا کنند و رشد دستمزد لایه‌های بالاتر صفر یا اندک بوده یا حتی رشد منفی اعمال شود؛ در غیر‌این صورت بعید است بتوان این سیاست را به صورت موثر اجرا کرد و در نهایت تعادل سیاسی، افزایش اسمی حقوق همه و کاهش واقعی بیشتر آن با تاخیر خواهد بود. در کنار راهکار فوق در بخش مصارف بودجه می‌توان به تجمعی از اطلاعات درآمدهای متعدد افراد از بخش‌های مختلف دولتی و عمومی و اطلاع از آنها به عنوان اولین گام مدیریت هزینه‌های دستمزدی دولت، حذف حساب‌های متفرقه شرکت‌ها و دستگاه‌ها در بانک‌های مختلف و استقرار کامل حساب واحد در خزانه‌داری برای پرداخت تمام اقلام دستمزدی به ذی‌نفعان از این مسیر، سامان‌بخشی به اوضاع نابسامان شرکت‌های دولتی و عمومی (مثلا از طریق شفافیت دستمزدی برای دولت ولو نه برای عموم که به دلیل مقاومت ذی‌نفعان برخلاف حکم قانونی پیش نرفت)، گسترش پوشش چتر اطلاعات مالی دولت به شرکت‌های مختلف عمومی یا شبه عمومی و... اشاره کرد.
