قانونی که در پی هدف نرفت!
حسین مختاریان*
پرداخت یارانه‌‌‌های نقدی اگرچه از ۲۸ آذر ۱۳۸۹ آغاز شد، ولی برای نخستین بار، بند ۴۶ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۰ بود که به موضوع یارانهها اختصاص یافت، در حالی که قانون هدفمندی یارانهها ۱۵دی‌ماه ۱۳۸۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود. پس اجرای هدفمندسازی یارانهها شروعی شتاب‌‌‌زده داشت؛ زیرا برخلاف سایر قوانین، پیش از تدارک کامل مقدمات مطالعاتی، قانونی و اجرایی آن، از سوی دولت دهم به مورد اجرا گذاشته شد.
اگرچه در قانون هدفمندسازی یارانهها افزایش قیمت فروش انواع حامل‌‌‌های انرژی منبع تامین بودجه برای پرداخت یارانهها بود، اما در عین حال اشارات موجود در متن این قانون به افزایش بهره‌‌‌وری، راندمان و کاهش ضایعات، اهداف دولت از هدفمندسازی مبنی‌بر بهبود ساختار خدمات‌‌‌رسانی در حوزه انرژی را نمایان می‌‌‌سازد. هرچند تاکید تبصره ۲ بند «ج» ماده «یک» این قانون بر تغییر قیمت حامل‌‌‌های انرژی طی سال‌های آتی براساس قیمت ارز منظورشده در بودجه سالانه، دغدغه سیاستگذار از ناکارآمدی سیاست‌های اقتصادی را به‌وضوح بیان می‌‌‌کرد.
محمدمهدی مفتح، سخنگوی کمیسیون برنامه و بودجه مجالس دهم و یازدهم، با وجود برخی اظهارنظرها در مورد قانون هدفمندی یارانهها و از آن جمله اینکه اشاره کرده بود «بررسی روند اجرای قانون در سال‌های ۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۵ نشان می‌دهد با وجود اینکه در قانون هدفمندکردن یارانهها نحوه کسب منابع و محل مصرف آن پیش‌بینی شده، اما هر ساله با تصویب قوانین بودجه سنواتی در عمل نحوه توزیع منابع حاصل و نسبت‌های اولیه قانون هدفمندی به فراموشی سپرده شده است»، اما در هیچ یک از دوره‌‌‌ها شاهد ارائه طرحی از سوی وی یا دیگر اعضای کمیسیون برای اصلاح فرآیندهای قانون هدفمندسازی یارانهها نبوده‌‌‌ایم. به همین ترتیب در گزارش‌های تفریغ بودجه سنوات مختلف به‌طور مداوم شاهد فاصله گرفتن عملکرد اجرای بودجه در حوزه هدفمندسازی با ارقام مصوب در هر سال هستیم و این وضع در مورد عملکرد بودجه‌‌‌های سنواتی با قانون هدفمندسازی مصوب سال ۱۳۸۸ شکاف بیشتری را گوشزد می‌کند.
بررسی تفریغ بودجه سنوات مختلف از همان ابتدا نشان‌‌‌دهنده انحراف از قانونی است که اهداف هدفمندی و حمایت از طبقات کم‌‌‌برخوردار را تحت حمایت قرار می‌‌‌داد. به عنوان نمونه موارد زیر بخشی از عملکرد اجرای این قانون است:
- در سال ۱۳۹۱، از ۶همت مصوب برای کاهش سهم هزینههای سلامت مردم و ۲همت برای حمایت از بیکاران که در جزءهای ۳ و ۴ بند ۴۵ قانون بودجه ۱۳۹۱ تعیین شده بود، مبلغی تخصیص داده نشد.
- در سال بعد نیز برای هزینه سلامت در جزء ۳ بند ۸۱ قانون بودجه ۱۳۹۲ کل کشور ۵همت در نظر گرفته شده بود که مجددا سهمی به سلامت نرسید. همچنین عملکرد جزء ۲ بند ۸۱ که بهینه‌‌‌سازی مصرف و بهره‌‌‌وری انرژی، توسعه حمل‌ونقل عمومی، حمایت از تولید نان صنعتی و توسعه صادرات غیر‌‌‌نفتی را با پرداخت ۴همت در نظر داشت، تنها ۱۸میلیارد تومان به این جزء تخصیص داده شد تا در سال‌های بعد شاهد اثرات مخرب هدفمندی بی‌‌‌هدف بر اقتصاد کشور و تبعات گسترش فقر و بیماری و بیکاری بر اقتصاد ملی و به‌ویژه طبقات کم‌‌‌برخوردار باشیم.
- اوج سیاستگذاری دولت در بودجه سال ۱۳۹۶ قابل مشاهده است که در بند «ب» تبصره ۱۴ قانون بودجه این سال پیش‌بینی شده بود، با این مضمون که در هر شهری که حداقل ۵۰۰نفر از مردم، خیرخواهانه نسبت به اهدای یارانه خود اقدام کنند، براساس آیین‌‌‌نامه تهیه‌شده توسط سازمان هدفمندی یارانهها گروههای مردمی در هر شهر می‌‌‌توانند وجوه مربوطه را در زیرساخت‌‌‌های عمومی و فعالیت در حوزه‌‌‌های علمی، آموزشی، کارآفرینی و... در منطقه خود، هزینه کنند. اما در نهایت فقط در سه‌شهر تهران، اهواز و خرم‌‌‌آباد، آن هم تنها در حوزه اشتغال‌زایی، تعداد متقاضیان بین ۱۰ تا ۱۴نفر بود و در سایر شهرهای کشور متقاضیان هر حوزه عددی یک‌رقمی بود! برحسب دیدگاه‌‌‌های جامعه‌‌‌شناسان، این امر نشانگر شکاف عمیق بین دولت–ملت بود تا جایی که حتی در سطح یک منطقه، مسوولان دولتی حاضر به حمایت از حکمی نبودند که برای توده مردم تدوین و تصویب کرده بودند.
- از سال ۱۴۰۰ در قانون بودجه کل کشور، جهت‌‌‌گیری چنان تغییر یافت که سازمان هدفمندی یارانهها تا حدودی از آزادی عمل بیشتری برخوردار بود؛ به طوری که پس از واریز دریافتی‌‌‌های مندرج در تبصره ۱۴ قانون هدفمند کردن یارانهها به حساب این سازمان که از محل فروش آب و برق، حق بیمه مشترکان گاز طبیعی، عوارض گازرسانی و همچنین دریافتی حاصل از اجرای ماده ۶۵ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) که درآمد تکلیفی دولت از محل دریافت عوارض ۱۰درصدی از مشترکان گاز (به‌استثنای خوراک پتروشیمی‌‌‌ها) است، نیازی به ابلاغ و تخصیص از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور نبوده و سازمان هدفمندسازی یارانهها می‌‌‌تواند راسا نسبت به پرداخت مصارف مربوطه و بند «الف» تبصره ۱۸ و ردیف مربوط به محرومیت‌‌‌زدایی اقدام کند.
- از سال ۱۴۰۱ مصارف هدفمندی مجددا به سمت پرداخت‌‌‌های غیر‌‌‌هدفمند تعدیل شد، به طوری که سهم یارانه‌‌‌های نقدی از ۴۲.۸همت در سال ۱۳۹۹ به ۳۱۵همت در سال ۱۴۰۲ رسید که بیش از هفت‌برابر شدن یارانه‌‌‌های نقدی را نشان می‌دهد. این در حالی است که در تمام سال‌های اجرای این قانون، بخش‌‌‌هایی که همواره مورد غفلت بوده‌‌‌اند، شامل بهداشت و درمان، اشتغال و اصلاح ساختار تولید و بهینه‌‌‌سازی انرژی است و این همان بخش‌‌‌هایی است که امروزه بیشترین صدمات را از ناحیه اجرای قانون هدفمندسازی یارانهها متحمل شده است.
کنکاش بیشتر در گزارش‌های تفریغ بودجه سالانه و بررسی دستاوردهایی که از زمان اجرای قانون هدفمندسازی یارانهها در سال ۱۳۸۸ بر اقتصاد کشور و خانوارهای طبقات و گروههای مختلف اجتماعی عارض شده است، هرچند به دلیل همزمانی اجرای این برنامه با سایر اقدامات سیاستی دولت که بر وضعیت رفاهی و معیشتی اقشار گوناگون جامعه دارای تاثیر است نیازمند بررسی دقیق اقتصادی است، ولی از آنجا که افزون بر گسترش بیمه‌‌‌های اجتماعی و خدمات درمانی برای گروههای مختلف درآمدی مردم، کمک به تامین بخشی از هزینههای مسکن، تحصیل و ازدواج جوانان برای گروههای هدف، کمک به تامین مسکن جوانان برتر، توانمندسازی اقتصادی زنان سرپرست خانوار، کمک به اشتغال جوانان و گسترش خدمات مالی خرد برای گروههای هدف، تغذیه زنان باردار و کودکان زیر شش‌سال از دیگر اهداف مورد توجه عملیاتی شدن این قانون بوده است، بی‌‌‌تردید جز تغییراتی که در حوزه قیمت‌گذاری فرآورده‌‌‌های انرژی شاهد بوده‌‌‌ایم، شاید دستاوردها چندان قابل دفاع نباشند.
چگونگی هدفمندسازی نظام حمایت
اگرچه در طول سال‌های دهه ۱۳۹۰ به بعد همواره در قانون بودجه بر حذف یارانه سه‌دهک برخوردار تاکید می‌شود، اما از آنجا که از مجموع وجوه مربوط به هدفمندسازی یارانهها، سهم اعتبارات غیر‌‌‌هدفمند بیش از ۸۰درصد است، می‌‌‌توان به‌طور قاطع گفت حتی با فرض وجود اراده برای اصلاح طرح هدفمندسازی، قدرت اثربخشی موانع بیش از توان نهادهای برنامه‌‌‌ریزی و سیاستگذاری است؛ به‌‌‌طوری که همچنان در بودجه سال‌جاری از مجموع اعتبارات نظام حمایتی بالغ بر ۳۰ تا ۳۵درصد سهم پرداخت مستقیم به مردم است و همچنان شاهدیم که با قطع یارانه دهک‌‌‌های برخوردار مخالفت شده و مانع از اجرای این طرح توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی یارانهها می‌‌‌شوند. تنها اقدامی که وزارت مذکور توانسته است در ۹ماه عمر دولت چهاردهم انجام دهد، قطع یارانه ۴۵۰هزار نفر از افرادی بوده که طی سنوات گذشته از کشور مهاجرت کرده‌‌‌اند.
در شرایطی که از بین ۸۵میلیون جمعیت کشور بالغ بر ۸۰میلیون نفر از اعتبارات حمایتی بهره‌‌‌مند هستند، آیا با تداوم شرایط یک‌دهه اخیر، دستیابی به اهداف و هدفمند کردن نظام حمایتی با توفیق همراه خواهد بود؟ در غیر‌این صورت، چگونه می‌‌‌توان نسبت به اصلاح نظام یارانه‌‌‌ای اهتمام ورزید؟
در حالی که وزارت تعاون مسوول دهک‌‌‌بندی، ارزیابی و قطع و وصل یارانه‌‌‌‌‌‌هاست و سازمان هدفمندی صرفا عملیات واریز یارانهها بر مبنای داده‌‌‌های وزارت تعاون را بر عهده دارد، امیدی به اصلاح ساختار یارانهها وجود ندارد؛ مگر آنکه وفاق مورد نظر دولت چهاردهم در حوزه یارانهها از سوی کل حاکمیت حمایت شود. با اجرای قریب به ۱۵سال قانون هدفمندی به صورتی که اشاره شد، یگانه راه خروج از وضعیت کنونی، الزام دستگاه‌های مسوول در اجرای قاطعانه قانون و توجه به حمایت از تولید، توجه کافی به وضعیت بهره‌‌‌وری و بهینگی در حوزه انرژی، شرایط نگران‌‌‌کننده وضعیت بهداشتی از طریق تحدید سلامت جامعه است. این موارد در قانون هدفمندسازی یارانهها به‌درستی گنجانده شده است، ولی به دلیل اثرات پوپولیستی پرداخت‌‌‌های نقدی یارانهها غالبا دولت‌‌‌ها –فارغ از مواضع سیاسی‌شان- به آن بخش تمایل بیشتری نشان می‌دهند و این موضوعی است که در گزارش‌های تقریغ سالانه بودجه به‌‌‌عینه قابل مشاهده است.
* کارشناس سازمان برنامه و بودجه
