درس‌‌‌‌‌هایی از اصلاحات نظام بودجهریزی ترکیه
سیستم بودجهریزی ترکیه که ریشه‌‌‌های آن به لوایح اصلاحات دربار عثمانی برمی‌‌‌‌‌گردد، طی یک‌‌‌‌‌صد سال گذشته از زمان استقرار جمهوریت در سال ۱۹۲۳ تا به امروز تحولات و اصلاحات وسیعی را متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی تجربه کرده است. پس از استقرار جمهوریت، قانون محاسبات عمومی به عنوان مبنای مدیریت مالیه عمومی این کشور تصویب شد و تا اوایل دهه ۱۹۷۰، سیستم بودجهریزی سنتی در این کشور مسلط بود. در دهه‌‌‌های ۸۰ و ۹۰ میلادی با وجود مشکلات شدید اقتصادی، ترکیه تلاش کرد سیستم بودجهریزی مبتنی بر برنامه را در پیش گیرد، اما موفقیت‌آمیز نبود.
در اوایل قرن بیست‌‌‌ویکم و با روی کارآمدن حزب عدالت و توسعه و البته با توصیه و همکاری نهادهای بین‌المللی فصل نوینی از اصلاحات ساختاری با تصویب قانون مدیریت و نظارت مالی و در پیش گرفتن نظام بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در این کشور آغاز شده است. در سایه این اصلاحات، سیستم بودجهریزی ترکیه از جنبه کارآیی منابع عمومی، شفافیت، حکمرانی و تعامل نهادهای مسوول پیشرفت نسبی قابل‌‌‌‌‌توجهی کرد. اما از سال ۲۰۱۸ و با گذر از نظام پارلمانی به نظام ریاستی و تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در دست شخص رئیسجمهور بسیاری از دستاوردهای اقتصادی این کشور از دست رفته است.
یافته‌‌‌های پژوهش جامع نگارنده در خصوص اصلاحات و حکمرانی نظام بودجهریزی این کشور طی دو دهه اخیر می‌‌‌‌‌تواند حاوی درس‌‌‌‌‌های آموزنده‌‌‌‌‌ای برای سیاستگذاران، قانون‌گذاران و کارشناسان حوزه بودجهریزی در کشورمان باشد. به‌طور اجمالی عمده این آموزه‌‌‌ها را می‌‌‌‌‌توان به شرح زیر بیان کرد:
۱. نقطه عطف اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی ترکیه، تصویب و اجرای «قانون مدیریت و نظارت مالی» در سال ۲۰۰۳ است. این قانون اولا ارتباط نظام برنامه‌‌‌‌‌ریزی و بودجهریزی را از طریق پروگرام‌‌‌‌‌های میان‌‌‌‌‌مدت سهساله و برنامه‌‌‌های راهبردی سازمان‌ها تقویت کرد. ثانیا در قالب این قانون، بودجهریزی چندساله (سهساله) غلتان به عنوان راهبرد اصلی سیستم بودجهریزی اتخاذ شد. ثالثا در چارچوب این قانون، بودجهریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان سیستم بودجهریزی بخش عمومی تصریح و برای اجرا به همه دستگاه‌‌‌های عمومی ابلاغ شد.
۲. از سال ۲۰۰۶، برای رفع مشکلات و چالش‌‌‌‌‌های نظام برنامه‌‌‌‌‌ریزی، به‌‌‌‌‌ویژه به‌‌‌‌‌منظور تقویت رابطه نظام برنامه‌‌‌‌‌ریزی و بودجهریزی و افزایش کارآیی و اثربخشی هزینه‌‌‌کرد منابع عمومی در راستای نیل به اهداف کلان، نظام برنامه‌‌‌‌‌ریزی توسعه در ترکیه سیستمی چندلایه مشتمل بر برنامه‌‌‌های توسعه پنجساله، پروگرام‌‌‌‌‌های میان‌‌‌‌‌مدت سهساله، برنامه مالی میان‌‌‌‌‌مدت سهساله، برنامه یک‌ساله ریاست‌جمهوری، برنامه سرمایه‌گذاری و برنامه راهبردی دستگاه‌‌‌ها و سازمان‌های دولتی است. این سطوح ارتباط سیستمی با هم داشته و سعی شده است تا سیاست‌‌‌‌‌ها و اهداف کلان برنامه‌‌‌های توسعه که معمولا پنجساله هستند در برنامه‌‌‌های راهبردی و عملیاتی دستگاه‌‌‌های اجرایی تجلی پیدا کنند.
۳. در ترکیه سیستم بودجهریزی بخش عمومی، شامل چند لایه اجرایی است. بودجه شرکت‌های دولتی، بودجه سازمان‌های تامین‌‌‌اجتماعی و بودجه شهرداری‌‌‌‌‌ها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی کاملا مجزاست. آنچه تحت مدیریت دولت مرکزی قرار دارد، بودجه وزارتخانه‌‌‌ها (بودجه عمومی)، بودجه سازمان‌های نظارتی و بودجه ویژه برای کمک به نهادهای فرهنگی و عموما مراکز آموزشی و پژوهشی است. در قوانین بودجه سنواتی، صرفا بودجه دولت مرکزی آمده و بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات تامین اجتماعی و شهرداری‌‌‌‌‌ها ذیل قانون بودجه نبوده و در مجلس مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. بودجه این نهادها در مجامع مربوط به شرکت‌ها یا در مجالس شهرداری هر شهر مورد بررسی و تصویب قرار می‌گیرد.
۴. سازمان استراتژی و بودجه ذیل نهاد ریاست‌جمهوری مسوولیت اصلی تهیه و نظارت بر برنامه‌‌‌های توسعه و بودجه‌‌‌های سنواتی را بر عهده دارد و نقش این سازمان در سیستم برنامه‌‌‌‌‌ریزی و بودجهریزی ترکیه، کلیدی است. در اجرای بودجه، ماموریتی به عنوان تخصیص ماهانه برای این سازمان تعریف نشده است، بلکه در اجرای بودجه، این سازمان مسوولیت تطبیق بودجه با برنامه‌‌‌های توسعه، پروگرام‌‌‌‌‌های میان‌‌‌‌‌مدت و برنامه‌‌‌های یک‌ساله ریاست‌جمهوری و برنامه عمرانی را بر عهده دارد.
۵. در سیستم بودجهریزی جدید، فرآیند تهیه بودجه پیشنهادی دستگاه‌‌‌های دولتی با انتشار پروگرام میان‌‌‌‌‌مدت آغاز و به دنبال آن بخشنامه بودجه حداکثر تا پانزدهم سپتامبر به دستگاه‌‌‌های اجرایی ابلاغ می‌شود. بعد از ارائه پیشنهادهای بودجه دستگاه‌‌‌های اجرایی به ریاست‌جمهوری، با حضور مسوولان دستگاه‌‌‌های اجرایی این منابع و مصارف در سازمان استراتژی و بودجه مورد بررسی قرار می‌گیرد. در این مرحله، ۱۷روز برای بررسی و جمع‌‌‌‌‌بندی لایحه بودجه توسط سازمان استراتژی و بودجه فرصت وجود دارد. تا پایان روز کاری هفدهم اکتبر، لایحه توسط ریاست‌جمهوری یا معاون وی به مجلس تقدیم می‌شود. مجلس نیز طی ۵۵روز باقی‌‌‌مانده از سال، فرصت دارد لایحه بودجه سال آینده را بررسی و تصویب کند. با این اوصاف می‌‌‌‌‌توان گفت فرآیند تهیه بودجه دولت مرکزی و تصویب آن در مجلس حدود سه‌‌‌ماه و ۱۵روز طول می‌‌‌‌‌کشد که در مقایسه با برخی کشورها، این بازه زمانی بسیار کوتاه است.
۶. در سیستم بودجهریزی ترکیه، پروژه‌‌‌های عمرانی و جزئیات تفصیلی این پروژه‌‌‌ها به‌‌‌‌‌جای متن قانون بودجه در برنامه یک‌ساله سرمایه‌گذاری (عمرانی) دولت قرار گرفته و عناوین پروژه‌‌‌های عمرانی و جزئیات اعتباری آنها در مجلس بررسی و تصویب نمی‌شود. آنچه در متن قانون درج می‌شود، صرفا اعتبارات عمرانی به تفکیک دستگاه‌‌‌های مشمول و همچنین فصول هزینه است. در حالی که در کشور ما پیوست اعتبارات تملک دارایی‌‌‌‌‌های سرمایه به‌‌‌‌‌صورت ریز و تفصیلی در مجلس موردبحث و بررسی قرار می‌گیرد، به نظر می‌رسد در فرآیند کشورمان رویکرد سیاسی بر دیدگاه فنی غلبه کرده و پروژه‌‌‌های عمرانی دولت امکان انحراف پیدا می‌کند.
۷. یکی از نکات سیاستی مهم در سیستم بودجهریزی ترکیه، پیش‌بینی ۲درصد از اعتبارات هرسال در قانون بودجه به عنوان «اعتبارات ذخیره» یا یدک برای جبران کسری‌‌‌‌‌های احتمالی یا موارد پیش‌بینی‌‌‌‌‌نشده در قانون بودجه است. هرگونه افزایش پیش‌بینی‌‌‌‌‌نشده در هزینه‌‌‌های پرسنلی، افزایش هزینه‌‌‌های ناشی از افزایش نرخ ارز، پرداخت پیش از موقع در طرح‌‌‌های عمرانی برای تسریع در اتمام پروژه‌‌‌ها، هزینه‌‌‌های ناشی از بلایای طبیعی، پرداخت به موسسات و سازمان‌های تازه‌‌‌تاسیس، تامین کسری دستگاه‌‌‌های دولتی و... ازجمله موارد اصلی محل مصرف اعتبارات ذخیره است.
۸. نکته بسیار مهم در بررسی ارقام منابع بودجه نشان می‌دهد که بخش عمده منابع بودجه متکی به درآمدهای عمومی و مالیات است. به عنوان‌‌‌‌‌مثال در سال ۲۰۲۲ بیش از ۸۵درصد منابع بودجه، متکی به درآمدهای مالیاتی بوده است.
۹. یکی از موضوعات سیاستی سیستم بودجهریزی در ترکیه، شفافیت و اطلاع‌‌‌‌‌رسانی اهداف سند بودجه به تفکیک بخش‌‌‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی در قالب گزارشی مصور و ساده به‌‌‌نام «راهنمای بودجه شهروندان» برای اطلاع افکار عمومی در ابتدای هرسال است.
۱۰. از سال ۲۰۱۸ و با استقرار سیستم ریاستی در ترکیه، قدرت شخص رئیسجمهور در سیستم بودجهریزی و مدیریت مالیه عمومی این کشور به‌‌‌‌‌شدت افزایش یافته است. بسیاری از اختیارات بودجه‌‌‌‌‌ای وزارت خزانه‌‌‌‌‌داری و مالیه به سازمان استراتژی و بودجه ذیل ریاست‌جمهوری منتقل شده است. به‌‌‌‌‌غیر از دو سند لایحه بودجه و برنامه پنجساله توسعه، سایر اجزا ذیل مسوولیت و اختیارات ریاست‌جمهوری قرار دارد. با این اوصاف عملا مجلس غیر از سند بودجه، بر سایر ارکان نظام بودجهریزی نظارت کافی ندارد. بارها شخص رئیسجمهور (رجب طیب اردوغان) از این موضوع به‌عنوان نقطه مثبتی در سرعت‌‌‌بخشی نظام تصمیم‌‌‌سازی و تصمیم‌گیری یادکرده است. از سوی دیگر به دلیل تمرکز اختیارات در نهاد ریاست‌جمهوری و شخص رئیسجمهور، شائبه استبداد و فردمحوری پیش آمده که طی سال‌های اخیر به یکی از چالش‌‌‌‌‌های اصلی نظام حکمرانی ترکیه مبدل شده است. این تمرکز اختیارات در مقطعی در کشور ما نیز دنبال شد که نتیجه‌‌‌‌‌ای جز بی‌‌‌‌‌انضباطی مالی دولت نداشته است.
درمجموع، نظام بودجهریزی ترکیه با هدف افزایش کارآیی منابع عمومی و دستیابی به اهداف توسعه، به‌طور مستمر در حال بهبود است. در این نظام، فرآیندهای بودجهریزی از بعد قانونی و اجرایی و مسوولیت ارکان سازمانی به‌طور شفاف تصریح شده است. عملیات فرابودجه‌‌‌‌‌ای، به‌‌‌‌‌ویژه از سوی مجلس ملی ترکیه محدود شده و تخصیص اعتبارات براساس رابطه برنامه -پروگرام- بودجه صورت می‌گیرد. در این کشور به دلیل اطلاع‌‌‌‌‌رسانی و اعلام سیاست‌‌‌‌‌های مالیه دولت و نبود ردیف‌‌‌‌‌های متفرقه، اصل شفافیت تا حد زیادی رعایت می‌شود. بودجه شرکت‌ها و موسسات انتفاعی دولت و همچنین ریزپروژه‌‌‌های عمرانی در مجلس موردبررسی قرار نمی‌گیرد. هدف سیاستگذار از سند بودجه، توزیع منابع براساس برنامه‌‌‌های دولت برای توسعه اقتصادی و اجتماعی است، نه توزیع سهم نهادهای متعدد. در انجام اصلاحات از تجربیات سایر کشورها و سازمان‌های بین‌المللی بهره گرفته‌‌‌‌‌اند تا سعی و خطا را در عرصه سیاستگذاری به حداقل برسانند. امید می‌رود به‌‌‌‌‌جای تعلل و صرفا تغییرات شکلی در توزیع اعتبارات، سیاستگذاران کشورمان اصلاح ساختاری و عملی نظام بودجهریزی را در پیش بگیرند.
* استاد دانشگاه صنعتی ارومیه
