مداخله سیاستگذار در قیمت‌گذاری خودرو تا چه میزان زیان‌بار است؟
نهادهای مدرن تنظیم‌گری از سال۱۸۸۷ با تشکیل کمیسیون تجارت بین ایالات در آمریکا پا به عرصه وجود گذاشتند. این نهادهای نوین، ابزاری برای ایجاد نظم و تمشیت امور در یک‌دسته از رشته فعالیت‌های اقتصادی یا به بیان علم اقتصاد، ایجاد تعادل پایدار متناسب با خواست عمومی هستند. تنظیم‌گری (régulation) برخلاف مقررات‌گذاری (réglementation) تنها به یک حوزه یا بخش از اقتصاد محدود شده است. باید توجه داشت که به‌دلیل عدم اجماع در تعریف تنظیم‌گری، طیف گسترده‌ای از مداخلات دولت در اقتصاد به‌عنوان تنظیم‌گری معرفی شده، اما در این مقال، منظور از تنظیم‌گری نهادی است که از جانب دولت و مردم دارای اقتدار در یک بخش از اقتصاد شده و سه حوزه مقررات‌گذاری، اجرای مقررات و نظارت بر اجرای مقررات وضع‌شده توسط خود را در چارچوب قوانین و مقررات جاری بر عهده دارد.
در اساس، تنظیم‌گری پاسخی برای پیچیده شدن کنش‌های اقتصادی به‌ویژه پس از انقلاب صنعتی بود. مقررات‌گذاری عمومی و رسیدگی در دادگاه نتوانست پاسخ درخوری به بسیاری از معضلات و مرافعات جدید در این دوره باشد؛ درحالی‌که ابداع نهادهای جدید تنظیم‌گری در عمل موفقیت‌های زیادی به‌دست آورده بود. تشکیل نهاد تنظیم‌گر در بخش‌های مختلف مانند بانکداری، بیمه، نظام مهندسی، راه‌آهن، ارتباطات رادیویی، حفظ محیط زیست، پست و انرژی هسته‌ای تا حدود زیادی پاسخ درخوری برای تنظیم امور به نحوی که متضمن رفاه عمومی بوده و در عین حال از کارآیی بازار نیز برخوردار باشد، محسوب شد. گرچه این روند با سیطره مکتب شیکاگو و این ادعا که نهادهای تنظیم‌گر در عمل به‌جای منافع عمومی، منافع شخصی و صنفی را دنبال می‌کنند تحت عنوان نظریه تسخیر، اندکی تعدیل شد، اما بحران۲۰۰۸ نشان داد که نمی‌توان توسعه پایدار را بدون نهاد تنظیم‌گر تصور کرد.
بر اساس آنچه گفته شد، نهاد تنظیم‌گر در صورتی که منافع عمومی مترتب بر آن بر هزینه‌های ناشی از تاسیس چنین نهادی به شکل قابل ملاحظه‌ای فزونی داشته باشد، بهتر است تاسیس شود و متناسب با شرایط اجتماعی-فرهنگی و ساخت بازار از استقلال کافی برخوردار باشد. چراکه عدم استقلال با افزایش ناکارآیی همراه خواهد بود. استقلال نهاد تنظیم‌گر1 را می‌توان در سه بعد: ساختاری (مالی، اجرایی یا ابزاری)، تقنینی (استقلال رای) و قضایی (استقلال در رسیدگی و نظارت) خلاصه کرد و میزان استقلال نهاد تنظیم‌گر در هر یک از این ابعاد می‌تواند در طیف صفر تا صددرصد قرار بگیرد. بنابراین مساله استقلال چند بعدی است و در هر بعد درجات مختلفی را شامل می‌شود. از تنظیم‌گر کاملا دولتی مانند کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات تا تنظیم‌گر کاملا مستقل مانند کانون وکلا که اصطلاحا خودتنظیم‌گر نیز گفته می‌شود حتی مفهوم جدیدی مانند هم‌تنظیم‌گری در عمل تشکیل شده و مشغول به فعالیت هستند. اما میزان این استقلال چگونه تعیین می‌شود؟
از منظر اقتصادی، تحلیل هزینه و فایده میزان استقلال تنظیم‌گر را مشخص می‌کند، انتخاب عموم در کنار ساخت بازار مشخص می‌کند میزان مطلوب استقلال یا مداخله دولت در این حوزه چقدر باشد. مطالعات ساخت بازار را در هزینه کسب اطلاعات فنی توسط نهاد تنظیم‌گر، هزینه خطای عرضه‌کننده محصول یا خدمت، هزینه الزام‌آوری مقررات و میزان اعتماد عمومی به عرضه‌کنندگان خدمات تعریف کرده‌اند. به بیان ساده‌تر، هرچه رشته فعالیت تخصصی‌تر، تبعات خطای عرضه‌کننده بزرگ‌تر (شکست بازار)، امکان الزام مقررات کمتر (زیاد بودن تعداد عرضه‌کنندگان و متقاضیان یا محتمل بودن معاملات خارج از چارچوب مقررات) و اعتماد عمومی به عرضه‌کننده بیشتر باشد، بهتر است درجات بالاتری از اختیار را به نهاد تنظیم‌گر داد که کانون وکلا یا نظام پزشکی از این مواردند.
بر اساس این معیار‌ها و موارد فوق‌الذکر صنعت خودرو نیازی به تنظیم‌گر ندارد چه اینکه هزینه‌های ناشی از تنظیم این صنعت بیشتر از منافعی است که برای عامه ایجاد کرده است. مقالات متعددی به بررسی این موضوع پرداخته‌اند و با تحلیل هزینه و فایده نشان داده‌اند سیاست‌های حمایتی از این بخش در نهایت منجر به رفاه عمومی نشده است. همچنین به‌دلیل نبود پدیده شکست بازار و محتمل بودن معاملات خارج از دایره نظارت و هزینه زیاد نظارت بر همه قراردادها، بهتر است قیمت‌گذاری این حوزه با خود عرضه‌کنندگان باشد و نهادهای حاکمیتی تنها چارچوب‌های کلی برای نظارت بر قیمت را معرفی کنند. اما مساله انتخاب عمومی یا اعتماد مردم به دولت سبب شده است که به‌نحوی از دولت انتظار و توقع تعیین قیمت استطاعت‌پذیر برای خودرو وجود داشته باشد.
به بیان دیگر، خودرو در ایران از نظر عموم تبدیل به کالای استحقاقی شده و دولت باید در قیمت‌های استطاعت‌پذیر امکان تامین آن را برای همه افراد جامعه فراهم آورد. گرچه از نظر نگارنده چنین رجحانی جای تامل دارد؛ اما لاجرم باید به آن تن داد. حال باید دید محیط قانونی چه شرایطی را برای نهاد تنظیم‌گر این بخش تصویر کرده است.
بر اساس محیط قانونی جاری کشور، تنظیم‌گری صنعت خودرو در اختیار چندین مرجع قرار گرفته است. شورای عالی اقتصادی سران قوا، وزارت صمت، شورای رقابت، وزارت اقتصاد (سازمان بورس)، سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان تعزیرات حکومتی و... هر یک به‌صورت موازی یا در طول همدیگر در حال تنظیم صنعت خودرو هستند. از این بین شورای رقابت دارای استقلال نسبی از قوه مجریه است چه بر اساس ماده ۵۶ قانون ا.س.ک.اصل۴۴ اعضای این شورا دارای استقلال کامل در رسیدگی و تصمیم‌گیری هستند، از مصونیت قضایی برخوردارند و امکان عزل آنها توسط دولت وجود ندارد. درعین‌حال بر اساس ماده۵۴ درخصوص تشکیلات و ساختار وابسته به نهاد ریاست‌جمهوری هستند. در عمل نیز بارها تصمیمات این شورا تحت‌الشعاع سیاست‌های دولت بوده که بعضا با استعفای اعضای شورای رقابت نیز همراه شده است.
بعد از بیان مفاهیم مرتبط به سوال اصلی این یادداشت یعنی رفاه از‌دست‌رفته ناشی از مداخله قوه مجریه در قیمت‌گذاری توسط شورای رقابت پرداخته خواهد شد. باید پذیرفت قیمت‌گذاری انجام‌شده توسط شورای رقابت در ادوار مختلف فاقد کیفیت لازم است، تا جایی که زیان انباشته صنعت خودرو تنها اماره این مدعا نیست.
سقوط بورس در انتهای سال۱۴۰۱، کیفیت نازل خودرو و خدمات پس از فروش که مورد اعتراض بالاترین سطوح حاکمیت نیز هست، از دیگر تبعات این مداخلات بوده است. ضعف ساختاری مرکز ملی رقابت امکان مداخله باکیفیت‌تر را از شورا سلب کرده است. در ادواری که شورا به جد به بحث خودرو پرداخته است، بیش از نیمی از جلسات شورا به خودرو اختصاص دارد که این نرخ نشان از محدودیت جدی ساختار فعلی شورا برای ورود به تنظیم‌گری است. در نظر بگیرید فقط یک کالا نیمی از جلسات شورا را به خود اختصاص داده است؛ حال اگر چندین بازار دیگر نیز به دستور جلسات شورا اضافه شود، چه خواهد شد. کیفیت پایین کارشناسی این مرکز حتی در دستورالعمل اخیر شورا به‌عینه دیده می‌شود تا جایی که از آن به طنز تاریخی تعبیر شده است. واگذاری تعیین قیمت به سازمان حمایت، تعریف شاخص رقابت‌پذیری بدون آنکه منظور خاصی را بتواند محقق کند، فقدان استدلال برای چرایی انحصاری بودن بازار خودروی سواری و انحصاری نبودن بازار مثلا خودروی باری، مقصر دانستن قانون جوانی جمعیت برای شرایط انحصاری بازار خودرو، استنادات به قوانین نامرتبط با شورا همه و همه نشان از ضعف جدی در کیفیت تنظیم این بخش توسط شورای رقابت است.
عدم التزام خود شورا به مفاد این دستورالعمل نیز نشان دیگری برای این ادعا است. به نظر می‌رسد با این کیفیت تنظیم‌گری، مداخله قوه مجریه نمی‌تواند چیزی بر ناکارآیی در این صنعت بیفزاید. خلاصه اینکه تنظیم‌گری نهادی است تخصصی و چابک که برای حصول منافع عامه در یک بازار به تمشیت امور می‌پردازد. پیشینی بودن تصمیمات تنظیم‌گری مهم‌ترین وجه تمایز آن است. صنعت خودرو گرچه شرایط لازم برای تاسیس نهاد تنظیم‌گر (مستقل) را ندارد، اما تنها به واسطه انتخاب عمومی و تصور کالای استحقاقی از خودرو این رشته فعالیت نیازمند تنظیم‌گر وابسته به دولت است. اما در عمل شورای رقابت به‌عنوان نهاد شبه‌مستقل به‌عنوان قیمت‌گذار این حوزه شناخته می‌شود که با کیفیت پایین تصمیمات خود در ادوار مختلف شرایط بغرنجی را برای این صنعت رقم زده است. باید توجه داشت استقلال نهاد تنظیم‌گر در کنار پاسخ‌گویی و شفافیت معنا خواهد داشت. شاید بخشی از کیفیت پایین تنظیم‌گری شورا را به عدم شفافیت آن و عدم احساس نیاز این نهاد به پاسخ‌گویی به مردم، منتسب دانست. با توجه به اینکه مردم به دولت اعتماد بیشتری دارند تا بخش خصوصی، اگر هشدار هیات دولت موجب پاسخ‌گویی بیشتر این شورا شود، بنابراین می‌توان این مداخلات را به نفع مردم دانست.
۱- منظور استقلال از قوه مجریه است.
