مدیر مطالعات آب مرکز پژوهش‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مجلس در بحث پیچیدگی‌‌‌های حقوقی آب تصریح کرد
شبهه قانونی در مالکیت خصوصی منابع آب
متن زیرماحصل گفت‌وگوی ما با جمال محمدولی سامانی، مدیر مطالعات آب مرکز پژوهش‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مجلس است. با او در مورد پیچیدگی‌‌‌های قانونی مساله آب کشور گفت‌‌‌وگو کردیم.
در مورد اصلیترین پیچیدگی‌‌‌های حقوقی مساله آب در کشور توضیح کوتاهی می‌‌‌فرمایید؟
آب‌‌‌های زیرزمینی از لحاظ حقوقی و فنی پیچیدگی دارند؛ مثلا محدوده برداشت آب زیرزمینی در فضای باز است، عملا مساحت مشخصی برای چاهی که آب زیرزمینی برداشت می‌کند نداریم؛ در واقع حریم چاه نامشخص است. بنابراین، تداخلات بسیاری در این مورد وجود دارد، به‌‌‌خصوص زمانی که سفره افت کرده و جا‌‌‌به‌‌‌جایی و کف‌‌‌شکنی چاه‌‌‌ها را داریم. از طرفی، آب زیرزمینی نامرئی است و تحولات آن دیده نمی‌شود و اگر در خصوص اندازه‌‌‌گیری‌‌‌ها مشکل داشته باشیم، قابل رصد نیست؛ این باعث تشدید وضعیت بحران منابع آب زیرزمینی خواهد شد.
در آب‌‌‌های زیرزمینی بحث ارتباط مالکیت زمین و مالکیت آب، بحث خرید و فروش آب و بسیاری معضلات دیگری است که ما با آنها مواجه هستیم و قانون‌گذار و بهره‌‌‌بردار را درگیر کرده است.
می‌توان گفت اصلیترین چالش در بخش آب از بعد حقوقی، وضعیت مالکیت بر منابع آبی و نحوه حفاظت از این حق است.
باید گفت بحث انفال بودن آب‌‌‌ها و مسائل مربوط به وقف و بسیاری از مسائل تا به امروز حل نشده است. هر چند در قانون اساسی بیان شده که همه آب‌‌‌ها انفال و در اختیار جمهوری اسلامی است، اما در واقع این اتفاق نیفتاده است. هنوز به‌‌‌شکل صریح نتوانستهایم محدوده مالکیت آب یا حدود بهره‌‌‌برداری از آن و زمین را به‌‌‌شکل مطلوب مشخص کنیم.
به نظر شما چرا تا به امروز نتوانستهایم این نقص قانونی را برطرف کنیم؟
بعد از تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن در سال ۱۳۴۷، بحث چاه مجاز، غیرمجاز و صدور پروانه وارد عرصه قانون شد. از آثار مثبت این قانون این بود که در سطح وسیعی از کشور حفر چاه و حیازت آب ممنوع شد و این امر سرعت تخریب منابع آب زیرزمینی را تا حدودی کند کرد، اما این مقررات با احکام فقهی حیازت و تملک تاحدودی مغایرت‌‌‌هایی داشته است. در واقع، نیاز است که در زمینه فقهی به صراحت مشخص شود که آیا با صدور پروانه، حق بهره‌‌‌برداری موقت داده شده یا حق تملک؟ همین موضوع در قانون توزیع عادلانه آب ۱۳۶۱ تاکید شد و حق مالکیت اشخاص در آن نفی شده است.
نمونه دیگری که می‌توان گفت مربوط به حق‌آبه است، که در آن بهره‌‌‌برداران از آن به‌‌‌عنوان حق مسلم مالکیت نام می‌‌‌برند و می‌‌‌بینیم زمانی که آب کم و شرایط خشکسالی حاکم می‌شود، حق‌آبه‌‌‌بران موافق کاهش حق‌آبه نخواهند بود و این باعث می‌شود که مدیران در قالب قانون قادر به مدیریت بحران منابع آب نشوند.
بنابراین، ریشه این موضوع به بحث انفال از دیدگاه فقهی و قانونی برمی‌‌‌گردد که این مشکل تاکنون به شکل نهایی حل نشده است. عملا بعد فقهی باید با بعد حقوقی تطبیق پیدا کند و مشخص شود این آبی که استفاده می‌شود انفال و در اختیار دولت جمهوری اسلامی است و بهره‌‌‌بردار تنها حق بهره‌‌‌برداری دارد و نه مالکیت.
هر چند قانون توزیع عادلانه آب تا حدودی شرایط بهره‌‌‌برداری از منابع آب زیرزمینی و سطحی را مطرح و تنظیم کرده بود، اما در قوانین بعدی، به‌‌‌خصوص حذف حق‌‌‌النظاره در سال ۱۳۸۳، تقریبا به‌‌‌شکلی اختیار آب‌‌‌های زیرزمینی را به کشاورزان داد که نظارت بر بهره‌‌‌برداری را از حیطه دولت و اختیارات آن خارج کرد.
من فکر می‌‌‌کنم در این زمینه به‌رغم نیت خیر کمک به کشاورزان که هدف مقنن بوده است آثار تخریبی این قانون جبران‌ناپذیر بوده است و عملا آب زیرزمینی را از اختیار و نظارت دولت خارج کرد.
اگر بپذیریم که بعد از قانون آب و نحوه ملی شدن آن در سال ۱۳۴۷ مالکیتی بر منابع آب نداریم و فقط حق بهره‌‌‌برداری حاکم است، اما بی‌‌‌تردید قبل از این قانون حق مالکیت اشخاص بر منابع آب زیرزمینی وجود داشته است که به‌‌‌عنوان مستند می‌توان از سند‌‌‌های ثبتی قنوات در ادارات ثبت نام برد. از طرفی می‌‌‌دانیم نقض مالکیت اشخاص شرایطی دارد و چنانچه بخواهیم منبع خاصی را ملی اعلام کنیم مانند ملی شدن نفت، این تصمیم قاعدتا باید با جبران خسارت همراه باشد که این روند با جبران خسارت به شرکت‌های انگلیسی انجام پذیرفت. اما در مورد منابع آبی این سابقه وجود ندارد!
باید توجه داشت که در گذشته که تناسبی بین منابع و مصارف آب وجود داشت، برداشت آب به‌‌‌شکل منطقی بود و این مباحث مطرح نبود. ولی از حدود ۲۰ تا ۳۰ سال اخیر که وضعیت دشت‌‌‌های ما بحرانی شده، مالکیت دولت اهمیت پیدا کرده است؛ چرا که میزان منابع، ثابت یا کمتر شده و از طرفی میزان مصارف به‌‌‌شدت افزایش پیدا کرده است.
در واقع، در حال حاضر در این وضعیت بحرانی، نقش دولت به‌‌‌عنوان حاکمیت و تنظیم‌کننده اهمیت پیدا کرده است. به‌‌‌نظرمن، الان مالکیت اشخاص بر منابع آب موضوعیت ندارد، وضعیت آب حاد است و به سمت غیر‌قابل برگشت رسیده است. الان باید بر اساس قانون، حق بهره‌‌‌برداری به اشخاص داده شود که این حق هر سال قابل تنظیم و هر سال قابل تغییر باشد. اگر بخواهیم ایده‌‌‌آل فکر کنیم، دولت باید برداشت‌‌‌ها و مصارف را تنظیم کند و همه اینها تحت نظارت وزارت نیرو باشد، در غیراین‌‌‌صورت شاهد نابودی و از بین رفتن منابع آب خواهیم بود.
شفافیت موضوع عدم‌مالکیت اشخاص بر منابع آبی از نیازهای مبرم در قانون‌‌‌نویسی است و این موضوع را باید شفاف کنیم.
این بحث دیر شده است، یعنی ما باید ۳۰ یا شاید ۴۰ سال پیش به‌‌‌صورت شفاف و با مدیریت کار‌‌‌آمد این بحث زمین، آب و انفال را تصریح و اعمال می‌‌‌کردیم تا عملا دیگر کسی نتواند به آن ایراد وارد کند.
علاوه بر مباحث مربوط به مالکیت آب و زمین، ما در قوانین رویکرد‌‌‌های مختلفی با توجه به وضعیت منابع آب داشته‌‌‌ایم که ضربات سنگینی به مدیریت آب زیرزمینی زده است. مثلا در تبصره ماده ۲۳ قانون آب و نحوه ملی شدن آن که در آن زمان وضعیت آبخوان‌‌‌های ما نسبتا خوب بود، مسدود کردن چاه غیرمجاز را بدون پرداخت خسارت مطرح کرده است و در سال ۱۳۶۱ در قانون توزیع عادلانه آب با وضع تبصره ماده ۳ همه چاه‌‌‌های بدون مجوز، قبل از این سال را مجاز شمردند. یا در قانون تامین منابع مالی خسارت ناشی از خشکسالی و سیل مصوب ۱۳۸۳ دریافت حق‌‌‌النظاره را برای فعالیت‌‌‌های کشاورزی و دامداری ممنوع کرده است. در واقع، وقتی می‌‌‌گوییم که آب زیرزمینی نامرئی است و از طرفی نظارتی روی آن نباشد، وضعیت بدتر خواهد شد. عملا ما از سال ۱۳۸۴ شاهد یک افت بسیار شدید در وضعیت سفره‌‌‌های آب زیرزمینی هستیم.
البته باید در نظر داشت که بسیاری از دشت‌‌‌ها قبل از سال ۱۳۶۱ ممنوعه و با افت سطح سفره روبه‌‌‌رو بودند و بدیهی بود که با صدور پروانه‌‌‌ها بیش از توان سفرهها، فشار به سفرهها بیشتر و سرعت تخلیه روزبه‌‌‌روز بیشتر شود و با گذشت زمان اثرات مخرب آن ملموس‌‌‌تر شود.
حذف حق‌‌‌النظاره شیب تخلیه را تندتر کرد؛ چرا که وقتی من برای بهره‌‌‌برداری هیچ هزینه‌‌‌ای پرداخت نمی‌‌‌کنم و نظارتی هم وجود ندارد (به‌‌‌دلیل قانون حذف حق‌‌‌النظاره) سرعت تخلیه سفرهها بیشتر می‌شود؛ یعنی دشت‌‌‌ها دچار مقداری نوسانات به سمت منفی شدن بودند و ما توجه کافی نداشتیم و از طرفی بودجه کافی هم برای حفاظت و صیانت از منابع آب زیرزمینی گرفته نشد.
به‌‌‌نظر نمی‌رسد وابسته کردن کنترل و مدیریت آب‌‌‌های زیرزمینی به حق‌‌‌النظاره درست باشد، چرا که از وظایف ذاتی و حاکمیتی دولت و وزارت نیرو حفاظت از منابع آبی است. از طرفی می‌‌‌دانیم در دوره‌‌‌هایی یک‌پنجم بودجه کل کشور به وزارت نیرو اختصاص داده می‌‌‌شده است.
لذا مساله فقط مربوط به حق‌‌‌النظاره نیست و ریشه‌‌‌های دیگری دارد که مهم‌ترین آنها ریشه‌‌‌های اقتصادی است؛ اقتصاد کشاورزان و معیشت آنها.
موضوع بعدی از دید قانونی که باعث تشدید بحران شد علاوه بر حذف حق‌‌‌النظاره که ضد ترمیم و اصلاح شرایط آب‌‌‌های زیرزمینی بود، قانون تعیین‌تکلیف چاه‌‌‌های فاقد پروانه مصوب ۱۳۸۹ بود.
چرا قوانین ما به این سمت رفتند؟
باید گفت اصل موضوع اقتصادی است، در بعد اقتصادی، اشتغال ما اشتغال برنامه‌‌‌ریزی‌شده‌‌‌ای نبود. کشاورزی راحت‌‌‌ترین بخش سرمایه‌گذاری است؛ کافی است زمینی داشته باشید که داشتن زمین هم در کشور ما مشکل چندانی ندارد و چاهی حفر کنید. در واقع، بخش کشاورزی به‌‌‌دلیل بحث معیشت مردم رشد پیدا کرد؛ مثلا در حوضه دریاچه ارومیه در ابتدای دهه ۶۰ حدود ۱۵۰هزار هکتار زمین‌‌‌های کشاورزی آن منطقه بود، ولی الان بیش از ۵۰۰هزار هکتار اراضی کشاورزی آن منطقه است. دلیل این توسعه کشاورزی، تامین معیشت مردم و اشتغال بوده است. وقتی کشاورزی به معیشت گره زده شد، به این نکته توجه نکردیم که هر منطقه از لحاظ منابع آبی ظرفیتی دارد و بیش از آن نمی‌توان فشار بر طبیعت و محیط‌زیست آورد. باید بگویم که این یکی از عوامل اصلی در ایجاد بحران آب است. قوانین و مقررات در به‌‌‌وجود آوردن بحران آب وزنی دارند، اما عامل اقتصادی در این قضیه اهمیت و وزن بیشتری دارد. از این‌‌‌رو، وقتی قانونی در جهت محدودیت استفاده از آب مطرح می‌شود، جلوی آن گرفته می‌شود. حتی در بستن چاه‌‌‌های غیرمجاز این موضوع نمود دارد؛ چون حیات، معیشت و زندگی صاحب چاه وابسته به آن آب شده است.
اگر بخواهیم مساله را ریشه‌‌‌یابی کنیم، این است که ما از اول انقلاب توسعه کشور را بر اساس سند آمایش سرزمین قرار ندادیم. قبل از انقلاب یک سند آمایش سرزمین مصوب ۱۳۵۳ بود که به آن توجه نشد. بعد از انقلاب هر استانی به هر شکلی توسعه داده شد و جایی که آب نداشت صنعت آب‌‌‌بَر احداث شد و کشاورزی توسعه داده شد. جایی که باید توسعه گردشگری مدنظر قرار می‌‌‌گرفت به چیزهای دیگر توجه شد.
سند آمایش سرزمین به پتانسیل هر منطقه نگاه می‌کند و نقشه راه توسعه هر منطقه را ترسیم می‌کند. الان منشأ معضلاتی که در فلات مرکزی، ارومیه، اصفهان و حتی خوزستان داریم به‌‌‌دلیل بی‌‌‌توجهی به سند آمایش سرزمین بوده است.
پس روند قانون‌گذاری ما به سمت تشدید بحران آب و حل مشکلات معیشتی مردم قدم برداشته است. به نظر شما تا چه زمانی می‌توانیم این روند را در قانون‌‌‌نویسی ادامه دهیم؟ آیا این باعث نمی‌شود که قانون مشروعیت خودش را از دست بدهد؟
الان مسیری که بهره‌‌‌برداران و کشاورزان می‌‌‌روند با مسیری که قانون معین کرده از هم فاصله دارد. کدام قانون اجازه می‌دهد چاه غیرمجاز باشد! ولی در عمل چاه غیرمجاز فعال است. الگوی کشت، کشتی را معین می‌کند، ولی آیا کشاورزان از الگوی کشت تبعیت می‌کنند؟ وقتی گفته می‌شود که صنایع آب‌‌‌بر در مناطق خشک و کم‌آب نباید احداث شود، آیا توجه می‌شود؟ پس جهت‌‌‌گیری و حرکت تابع قوانین و تنظیماتی که دولت و وزارتخانه‌‌‌ها وضع می‌کنند نیست. زیر‌بنای فکری وجود ندارد. شاید قانون در مواردی بتواند اعمال قانون کند، اما کافی نیست. قانون یکی از ابزار‌‌‌ها و مباحث برای کنترل و مهار است.
از طرفی، مثلا جمعیت یک استان از یک میلیون به پنج میلیون رسیده است و این پنج میلیون یک حقیقت و واقعیت است و شما آنجا توسعه کشاورزی و صنعتی ایجاد کرده‌‌‌اید و آب از مناطق دیگر هم آورده‌‌‌اید. الان می‌‌‌خواهید چه‌کار کنید؟ این اتفاق به‌‌‌تدریج افتاده است و روزبه‌‌‌روز بحران آب تشدید پیدا کرده است. باید گفت اگر بخواهید مشکل را حل کنید، به ۳۰ یا ۴۰ سال زمان نیاز دارید تا آن استان و منطقه را کم‌‌‌کم و به‌‌‌تدریج به سمت و سویی پیش ببرید تا مشکلات را حل کنید. بنابراین، قوانین گوشه‌‌‌ای از این قضیه است و مباحث دیگری داریم که در کنار قوانین باید باشد، مثل مشارکت مردم در مدیریت بحران. در واقع، باید این دغدغه مردم و مسوولان باشد تا بتوان قضیه را حل کرد. صرف استفاده از مفاد قانون نتیجه کار را با شکست مواجه می‌‌‌سازد.
در صحبت‌‌‌تان به این موضوع اشاره کردید که به‌‌‌تدریج در مناطقی توسعه ناپایدار ایجاد شده و مصارف آب را در مناطقی زیاد کردیم؛ مثل بردن منابع آب خوزستان به اصفهان یا حق آب اصفهان به یزد. در واقع، حقوق جدیدی برای عده‌‌‌ای تعریف شد و به‌‌‌نوعی تکثر حقوقی به وجود آورده‌‌‌ایم و الان همه مطالبه حقشان را دارند. با این تحولات، آیا از لحاظ حقوقی می‌توانیم پاسخ مناسبی برای این رخداد بیابیم؟
دولت‌‌‌ها مسوولیت مدیریت جامعه را دارند، دولت مرکزی در برابر همه استان‌‌‌ها به یک اندازه مسوول است. منتها اینکه این مشکل را چگونه حل کنیم یک بحث حکمرانی است. از دید من تا به امروز حکمرانی ما حکمرانی بالا به پایین بوده است. مدیریت دولتی ناکارآمد است و باید مدیریت دولت، مدیریت بینابینی باشد. دولت باید ناظر بوده و اجرا با مشارکت و حضور مردم باشد. اینکه بخواهیم دستوری پیش رویم کاری انجام نمی‌شود. ما الان در اصفهان توسعه بیش از اندازه توان آبی آن منطقه را داریم و باری که مصارف بر منابع آب در اصفهان قرار داده بیش از دو برابر ظرفیت است. از همین رو، باید آب را منتقل کنیم، اما از طرفی با انتقال آب، در مبدأ هم با مشکل روبه‌‌‌رو می‌‌‌شویم. باید همه اینها را در نظر داشت و حرکت اصلاحی ایجاد کنیم که مردم نقش اصلی داشته باشند. در این مسیر اصلاح، قانون می‌تواند نقش اصلی داشته باشد، چون قانون‌گذار نحوه حکمرانی، مشارکت مردمی و مدیریت را تنظیم می‌کند و بدون قانون و مقررات این کار سرانجام ندارد. نقش پایین به بالا را تقویت و شفافیت در همه مراحل داشته باشیم.
عده‌‌‌ای بر این عقیده هستند که وضعیت موجود منابع آب ناشی از ناکارآمدی قانون است و تنها در دوسال اخیر چهار نسخه از اصلاحیه قانون مطرح شد. نظرتان در این مورد چیست؟
اصلاح قوانین باید جامعیت داشته باشد و این امر قطعا زمان‌بر خواهد بود. بنابراین نسخه‌‌‌‌های اصلاحی متعددی ممکن است پیشنهاد شود. اما به‌‌‌طورکلی نیاز به جامعیت در قانون‌‌‌نویسی داریم. مهم‌ترین مولفه قانون که در این مرحله نیاز به اصلاح دارد، تا اینکه سیستم حکمرانی‌‌‌مان را تغییر دهیم، اصلاح مولفه حکمرانی است. ابتدا باید این رویکرد را به متن و قانون در‌‌‌آوریم که بتواند عملا اجرا شود. در واقع، نیاز به یک سند قانونی داریم که ابعاد این موضوع را روشن کند. البته اجرا مقوله دیگری است که در این زمینه هم قانون در بحث نهادی و نهادسازی می‌تواند کمک شایانی بکند. در بحث نهادی باید ابتدا قبول کنیم که مردم نقش ایفا کنند و این در سند و قانون بیاید و برای اجرا هم بتوانیم مشارکت همه ذی‌نفعان را در مدیریت منابع مشترک داشته باشیم. قانون می‌تواند در اجراسازی کمک کند تا در مرحله اجرا راه روشن باشد.
