خروج از تله
چه راهحلهایی برای رفع رکود صنعتی ایران وجود دارد؟
بعد از ایجاد چنین دولتی، نوبت به انتخاب از میان سیاست‌های توسعه صنعتی می‌رسد. حال پرسش اصلی اینجاست که ایران در کجای این خط زمانی قرار گرفته است؟ آیا دولت توسعه‌گرای ایران با برنامه‌ریزی به رویکرد موردنظر خود رسیده و حال منتظر اجرای آن به هدف خروج از رکود صنعتی است؟
تقدم رعایت پیش‌نیازها بر هدف‌گذاری رونق صنعت
سیاست صنعتی در واقع همه اقدامات مبتنی بر چهارچوب استراتژی توسعه صنعتی را شامل می‌شود و به معنای «هدایت تخصیص منابع به سوی بخش‌های صنعتی با هدف بهبود عملکرد رفاهی اقتصاد ملی در بلندمدت» است. در واقع، سیاست‌های صنعتی تلاش دارند با تحریک طرف عرضه در بخش صنعت، رشد اقتصادی را در بلندمدت تحریک کنند و از این مسیر هم به توسعه و رونق صنعت و هم به بهبود رفاه در کل اقتصاد دست یابند. بدیهی است که انتخاب سیاست صنعتی مورد نظر برای هر اقتصاد باید از سمت دولت و سیاست‌گذار بالادستی انجام شود. بنابراین مسئله اصلی در مرحله اول، مسئله «انتخاب» است؛ انتخاب اینکه چه صنایعی برای توسعه مورد توجه بیشتری قرار گیرند و انتخاب اینکه این توجه بیشتر تا چه زمانی ادامه یابد.
به همین منظور، در ادبیات اقتصاد توسعه، برای موفق ماندن سیاست‌های صنعتی چهارچوب‌هایی تعبیه شده است. یکی از این چهارچوب‌ها، «بومی‌سازی سیاست صنعتی» است. با اینکه در عمده موارد اقتصاد و اجزای آن مانند علم توسعه، جهان‌شمول‌اند اما باز هم نمی‌توان یک نسخه واحد را در تدوین سیاست توسعه صنعتی کشورها به کار گرفت. استراتژی‌های توسعه صنعتی در واکنش به عواملی مثل منابع طبیعی در اختیار یک کشور، حوادث تاریخی، شوک‌های خارجی و حتی تعارض منافع گروه‌های سیاسی خاص در داخل کشور می‌تواند نتایج مختلفی حاصل کند. برای مثال، نمی‌توان تنها با اتکا به موفقیت‌آمیز بودن صنعت خودرو کره جنوبی و بدون توجه به تعارض منافعی که این صنعت در ایران ایجاد کرده، همان استراتژی را در کشور پیاده کرد و انتظار موفقیت داشت.
دومین وجه چهارچوب‌های مورد نظر، «ایجاد انگیزه در فعالیت‌های جدید دارای مزیت» است. هدف اصلی سیاست صنعتی، متنوع کردن سبد تولیدات اقتصادی و ایجاد مزیت نسبی جدید است. بنابراین باید روی فعالیت‌های جدیدی که مزیت اقتصاد را افزایش می‌دهد و فناوری‌محور است تمرکز کرد. سومین ضلع این چهارچوب، «انتخاب صنایع خاص» است. قیمت‌های بازار به تنهایی نمی‌تواند سرمایه‌گذاران را به بخش‌های تحول‌ساز هدایت کند. بنابراین باید صنایع خاصی از سوی دولت حمایت شود تا نیروی انسانی بهره‌ور شده و سرمایه‌گذاران به سمت آن هدایت شوند.
در نهایت، آخرین بخش از چهارچوب‌های مورد نیاز استراتژی‌های توسعه صنعت، «حمایت مشروط و زمان‌بندی‌شده» است. اگر قرار باشد دولت از صنایعی خاص حمایت کند، باید مشخص باشد که این حمایت در ازای چه میزان بهره‌وری و تولید و برای چه مدت‌زمانی برقرار خواهد بود. در غیر این صورت، حمایت دولت از صنایع منتخب می‌تواند در نهایت به انحصار و عدم بهره‌وری منجر شود که در آخر رفاه را کاهش می‌دهد. نمونه این اتفاق در صنعت خودرو و لوازم خانگی ایران مشهود است. به منظور حمایت از این صنایع، تسهیلات کلان به آنها اعطا شده و از سوی دیگر واردات کالاهای رقیب خارجی نیز ممنوع شده است. در نتیجه این اقدامات، قیمت محصولات نهایی این دو گروه در داخل کشور افزایش یافته، در حالی که کیفیت آنها به اندازه رقبای خارجی افزایش نیافته است. این عدم تعادل میان قیمت‌ها و کیفیت محصولات اثر خود را در کاهش تقاضای خانوارها برای این محصولات نشان داده که در نهایت می‌تواند به رکود این صنایع منجر شود.
گروهی از پژوهشگران توسعه، برقراری یک شرط دیگر را هم ضروری می‌دانند. به عقیده این گروه، صنایعی که توسعه آنها باعث سرریز تکنولوژی و اطلاعات به سایر بخش‌های اقتصاد می‌شود هم باید مورد حمایت دولت قرار گیرند.
با لحاظ کردن این شروط پنج‌گانه، دولت‌ها می‌توانند به انتخاب استراتژی‌های صنعتی بپردازند که در این گزارش به سه مورد از شاخص‌ترین آنها اشاره شده است.
استراتژی‌های سه‌گانه توسعه صنعتی
کشورهای در حال توسعه برای رسیدن به توسعه صنعتی عمدتاً یکی از این سه رویکرد را اتخاذ کرده‌اند:
1- جایگزینی واردات: این استراتژی معمولاً محبوب اقتصادهایی است که در میانه طیف «سوسیالیسم-کاپیتالیسم» قرار گرفته‌اند. به عبارت دیگر، اقتصادهای مختلط که نظام اقتصادی آنها ترکیبی از بازار سرمایه‌داری و برنامه‌ریزی است، بیشتر به اجرای این استراتژی روی آورده‌اند. هدف این سیاست، جایگزینی واردات کالاهای مصرفی از سوی تولیدکنندگان داخلی است. بخش اعظم سرمایه‌گذاری از طریق بخش خصوصی انجام می‌شود و در عوض دولت‌ها، به عنوان مشوق بخش خصوصی عمل می‌کنند. سیاست‌های این رویکرد شامل «تعرفه‌های بالا برای واردات»، «طراحی نرخ ارزهای متفاوت»، «منع واردات کالای مصرفی»، «پایین نگه داشتن نرخ بهره» و مواردی از این قبیل است.
تجربه کشورهای در حال توسعه‌ای که از این رویکرد استفاده کرده‌اند، نشان می‌دهد که اجرای این سیاست در کنار مزایای خود، معایبی جدی هم دارد. اولین اثر آن این است که این حمایت‌های همه‌جانبه از صنعت، باعث جلوگیری از رشد سایر بخش‌ها مثل کشاورزی می‌شود. برای مثال، سرمایه‌گذاران به جای آنکه روی تکنولوژی آبیاری کشاورزی یا برق‌رسانی روستایی سرمایه‌گذاری کنند، ماشین‌آلات صنعتی خریداری می‌کنند.
دومین اثر آن نیز بعد از اعمال تعرفه‌های وارداتی بروز می‌کند. معمولاً کشورهای در حال توسعه زمان وضع تعرفه سنگین وارداتی برای حمایت از صنایع داخلی، به صورت جدی این سیاست را زمان‌بندی و محدود نمی‌کنند و این مسئله در درازمدت سبب بروز انحصار می‌شود.
سومین عارضه، بر هم خوردن نسبت «عوامل تولید» است. دولت با کاهش نرخ بهره، هزینه نسبی سرمایه مالی را کاهش می‌دهد و صنعتگران را به استفاده از ماشین‌آلات صنعتی تشویق می‌کند. در نتیجه، سرمایه جای نیروی کار را می‌گیرد و معضل بیکاری ایجاد می‌شود. از میان سایر آثار جانبی منفی نیز می‌توان به تحریک مهاجرت از روستا به شهرها و گسترش حاشیه‌نشینی اشاره کرد. البته تمامی این مشکلات در کشورهایی که این رویکرد را اتخاذ کرده‌اند ایجاد نشده اما آنقدر به‌وسیله کشورهای در حال توسعه بدون توجه به ضوابط و قوانین اولیه اجرا شده که هم در میان حامیان این سیاست و هم در میان طرفداران اقتصاد بازار، منتقدان جدی پیدا کرده است.
2- افزایش سهم کالای سرمایه‌ای از تولیدات: این سیاست زمانی پیشنهاد شد که برخی کشورهای در حال توسعه وارد یک چرخه معیوب شدند. در این چرخه معیوب، رشد صادرات کاهش می‌یابد. به همین دلیل، ارز مورد نیاز برای واردات کالاهای سرمایه‌ای -که لازمه تولید صنعتی است- تامین نمی‌شود. در این صورت، کشورها تنها دو گزینه پیش‌روی خود دارند: کاهش رشد اقتصادی به اندازه‌ای که درآمد صادراتی دارند یا توسعه تولید کالاهای سرمایه‌ای.
چالش کشورهای در حال توسعه گرفتار این چرخه معیوب، عدم آمادگی بازار داخل برای جذب تولیدات صنعتی است. به همین علت ابتدا تولید، قبل از تقاضا، صورت می‌گیرد به امید آنکه بعد از تولید محصولات، تقاضای موردنیاز آن نیز ایجاد شود. از طرفی، صنعتگران ریسک ورود به این چالش را نمی‌پذیرند. بنابراین دولت باید به ناچار مداخله کند. نتیجه این سازوکار این است که بخش خصوصی به تولید کالاهای مصرفی در مقیاس کوچک و با حمایت دولت روی می‌آورد. بدیهی است که اگر منابع مالی دولت محدود باشد، صنایع نیز با مشکل مواجه می‌شوند. این سیاست به کشوری که دولت آن با کسری بودجه جدی مواجه است توصیه نمی‌شود.
3- جایگزینی صادرات کالای صنعتی: هدف اصلی این رویکرد، صادرات کالاهای صنعتی است که شرط اولیه آن، بهره‌مندی از اقتصاد باز است. زمانی که هدف اصلی، توسعه صادرات باشد، فرآیند تولید باید به قدری کارا باشد که هزینه تولید در حد رقابت‌پذیری در بازار بین‌المللی کاهش یابد. بنابراین به نظر می‌رسد توسعه صنایع کاربرمحور برای دستیابی به این هدف منطقی‌تر باشد. تنها در صنایع کاربرمحور می‌توان به حدی هزینه را کاهش داد که به راحتی محصول نهایی را در بازار بین‌المللی صادر کرد. از این جهت، این رویکرد به بهبود توزیع درآمد منجر می‌شود.
برخی از سیاست‌های رایج در این رویکرد، «بخشودگی مالیاتی»، «معافیت تعرفه‌ای برای واردات مورد نیاز صنایع»، «کاهش هزینه انرژی»، «اعتبارات صادراتی» و «وام‌های ارزی» است.
سابقه بروز و ظهور این استراتژی به پایان جنگ جهانی دوم و کشورهای آسیای شرقی بازمی‌گردد. با پایان جنگ تقاضا برای کالاهای صنعتی دوباره افزایش یافت و کشورهای شرق آسیا با توجه به تقاضای بالای جهانی که امکان جذب محصولات آسیایی را فراهم می‌کرد، صادرات خود را گسترش دادند.
با این حال، معایبی نیز برای این رویکرد شناسایی شده است. اولین چالش، محدود کردن فعالیت اتحادیه‌های صنفی با هدف پایین نگه‌داشتن دستمزدهاست. از سوی دیگر، ساعات کار افزایش می‌یابد و حجم کار بیشتری به هر نیروی کار محول می‌شود. حتی در برخی صنایع به دلیل دستمزد پایین‌تر زنان، زیاده از حد به زنان کار تحمیل می‌شود.
حال نوبت طرح این سوال است که رویکرد ایران در سال‌های گذشته برای توسعه صنعت خود کدام یک از مواردی بوده که در بالا به آنها اشاره شده است؟
سردرگمی صنعت میان برنامه‌های توسعه‌ای ایران
ایران از سویی شباهت زیادی با دولت‌هایی دارد که نظام اقتصادی مختلط در آنها جاری است و در کنار آن تعرفه‌های بالا برای صنایعی خاص اعمال کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد در سال‌های گذشته، سیاست «جایگزینی واردات» بیشتر به کارنامه ایران شباهت داشته باشد. اما واقعیت امر برای ایران، کمی پیچیده‌تر از سه رویکرد تعریف‌شده است. همان‌طور که قبلاً به آن اشاره شد، پیش‌شرط و لازمه اصلی اجرای سیاست‌های توسعه صنعت، طراحی چهارچوب‌هایی بوده که از عهده یک «دولت توسعه‌گرا» برمی‌آید؛ دولتی که به نظر نمی‌رسد ایران به‌طور جدی با آن آشنا شده باشد.
مصداق بارز این مشاهده نیز تناقضی است که گریبان‌گیر بخش صنعت در برنامه‌های توسعه شده است. از برنامه اول تا برنامه پنجم توسعه، به ندرت دیده شده که هدفی برای بخش صنعت طراحی شود که منطبق با برنامه‌های قبل بوده، و نه در تعارض با آن. برای مثال، در برنامه اول توسعه، «توسعه صنعتی» بر محور «حمایت از صنایع سنگین» بوده در حالی که در برنامه دوم، محور اصلی «بخش کشاورزی و صنایع کوچک» در نظر گرفته شده است. این هدف در برنامه سوم به «صنایع الکترونیک» و در برنامه چهارم به «صنایع انرژی‌بر» تغییر کرده است. در برنامه پنجم به لزوم طراحی «سند استراتژی توسعه صنعتی» تاکید شد، اما به دلیل فقدان «دولت توسعه‌گرا» دسترسی به این سند تاکنون مغفول مانده است.
سراب رشد 5/ 8درصدی صنعت در برنامه هفتم توسعه
نتیجه طراحی و عمل نکردن به اهداف متناقض نوشته‌شده در این برنامه‌ها، رکود بخش صنعت در ایران شد. طبق محاسبات انجام‌شده بر اساس داده‌های مرکز آمار، رشد بخش صنعت در سال 1402 برابر با 1/ 2 درصد بوده است. این در حالی است که میانگین رشد سالانه در 16 سال گذشته برای این بخش منفی یک درصد و میانگین رشد سالانه در دهه 90 برابر با منفی چهار درصد شناسایی شده است. بهترین عملکردی که از نیمه دوم دهه 80 به بعد از رشد بخش صنعت حاصل شده، میانگین سالانه رشد این بخش در سه سال اخیر بوده که چهار درصد برآورد شده است. با وجود چنین عملکردی، دولت در برنامه هفتم توسعه، میانگین رشد سالانه 5/ 8درصدی را برای صنعت ایران هدف‌گذاری کرده است.
بنابراین به نظر می‌رسد حل مسئله رکود صنعتی ایران، در گام اول نیاز به انتخاب رویکرد توسعه صنعتی ندارد، بلکه نیازمند دولتی است که واقعاً توسعه‌گرا باشد و با اهداف آینده بر مبنای واقعیت برخورد کند. تا زمانی که هدف‌گذاری برای دستیابی به رونق در بخش صنعت، مبتنی بر عملکرد و ظرفیت‌های واقعی اقتصاد ایران نباشد، اتخاذ هر رویکرد و راهکاری تنها باعث بروز معایب آن، و نه مواهب آن، خواهد شد.
