اقتصاد سیاسی رشد بدون توسعه
چگونه فضای رانت مانع توسعه می‌شود؟
روند سهم ارزش افزوده تولید از تولید ناخالص داخلی و رشد پایین بهره‌وری در طول دولت سیزدهم نشان می‌دهد که ما در این دوره هم موفق به عبور از دو مرحله مهم توسعه صنعتی نشده‌ایم. این دو مرحله عبارت‌اند از: توسعه و گسترش بازار داخلی و خارجی برای رسیدن بنگاه‌های تولیدی به مقیاس درون‌بنگاهی و ایجاد خوشه‌های صنعتی با پیوندهای اقتصادی به منظور کسب مقیاس بین‌بنگاهی و همچنین، سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و افزایش بهره‌وری و پیچیدگی کالاهای تولیدی. اقتصاد ایران، چه از منظر تحلیل فضای رانت، چه با در نظر گرفتن ظرفیت اجرایی سیاست‌های صنعتی و تجاری برای بهره بردن از فرصت‌های ملی و فراملی و همچنین از نظر مناسبات ژئوپولیتیک در موقعیتی قرار گرفته است که گذار از این دو مرحله را سخت‌تر و پیچیده‌تر می‌کند. این تحلیل اما اقتصاد سیاسی گروه‌های اقتصادی و سیاسی حاکم بر فضای رانت را بیشتر مورد واکاوی قرار می‌دهد.
اما آنچه کمیت بیان می‌کند همه چیز نیست. زیربنای این رشد متلاطم با نوسان بسیار زیاد را اعداد بیان نمی‌کنند. شکست در ایجاد مقیاس درون‌بنگاهی و بین‌بنگاهی، نیم‌قرن فقدان بهره‌وری تولیدی و تحریف و انسداد در راه کسب یادگیری فناورانه و سرمایه‌گذاری خارجی همگی باید در چهارچوب جدیدی تفسیر شوند که اقتصاد ایران را گرفتار خود کرده است. دولت سیزدهم نیز در تمامی موارد فوق شکست خورد اما دلیل آن فقط این نبود که ما یک سیاست صنعتی مشخص نداشتیم، بلکه باید به این نکته توجه داشت که فضای رانت ایران چندان امکان به‌کارگیری چنین سیاستی را امکان‌پذیر نمی‌کرد. بعد از بوم نفتی در سال 2014 که قیمت‌های نفت و مواد خام کاهش پیدا کرد باید روند معکوس بیماری هلندی در کشور منابع را به سوی توسعه صنایع با ارزش افزوده بالا هدایت می‌کرد اما این امر نیز به چند دلیل صورت نگرفت. هزینه‌های تجاری بالا به دلیل تحریم‌ها و دور بودن از مرز فناوری‌های بین‌المللی از مهم‌ترین عوامل‌اند اما از نظر این گزارش فضای رانت و وزن و اهمیت گروه‌های اقتصادی و سیاسی در این فضا مانع مهمی در راه تخصیص منابع به توسعه صنعتی و بهره‌وری است. در دولت سیزدهم هم این فضا تغییرات ساختاری قابل توجهی نداشت و نشان از این دارد که همچنان فضای رانت ایران منافع و رانت‌هایی برای این گروه‌ها ایجاد می‌کند که سرمایه‌گذاری مجدد برای بازتولید این فضا و محافظت از آن را در اولویت قرار دهند.
پریچت و ورکر (۲۰۱۸) در کتاب جدید خود با عنوان «تعامل و توسعه» با جمع‌بندی نظریات پیشین توسعه اقتصادی با محوریت رانت، نهادها و ساختار استقرار یا حل‌وفصل سیاسی بینش جدیدی را به مسئله توسعه‌نیافتگی از دریچه فضای رانت و فضای تعامل ایجاد می‌کنند. برخلاف نظریه‌های پیشین (نورث، والیس، وینگست و عجم‌اوغلو)، طرح پیشنهادی آنها با تکمیل مباحث ابزار تحلیلی قدرتمندی برای بررسی اقتصادهای در حال توسعه مانند ایران در اختیار ما قرار می‌دهد. این نظریه یکی از جدیدترین تحلیل‌های اقتصاد سیاسی توسعه است که پریچت و ورکر (۲۰۱۸) ارائه کرده‌اند. این نظریه پاسخی است به اینکه منابع در اقتصاد سیاسی به کدام صنایع تخصیص داده می‌شود، کدام صنایع می‌توانند با تبانی از رقابت ممانعت کنند یا سیاست‌ها را تحریف کرده و مانع اکتساب فناوری شوند.
بر مبنای این تحلیل، در کشورهای در حال توسعه آنچه اهمیت دارد تعاملات است نه قوانین و فضای تعامل تابعی از فضای رانت (ساختار فرصت‌های اقتصادی) و حل‌وفصل سیاسی (توزیع قدرت بین ائتلاف‌ها و سازمان‌ها)ست. فضای رانت یک ماتریس است که از چهار گروه کارگزاران قدرت مانند شرکت‌های بزرگ که انحصاری بوده و به بازار داخلی خدمات می‌دهند (برق و آب و خودروسازی در ایران)، شرکت‌های رانتی (صادرکنندگان منابع طبیعی)، شرکت‌های صادراتی مولد (گروه‌های مولد و صادرکننده مانند پوشاک) و تاجران خرد تشکیل شده است. آنها شرکت‌های صادراتی مولد را «جادوگران» خطاب می‌کنند؛ زیرا معتقدند این گروه‌ها از هیچ، بازار می‌سازند.
بسته به ماهیت فضای رانت و حل‌وفصل سیاسی، سیاست‌هایی که در فضای تعامل با دولت مورد چانه‌زنی قرار می‌گیرد نوع تکامل قابلیت‌ها و توسعه نهادی جامعه را تعیین می‌کند. در مطالعه پریچت و ورکر (۲۰۱۸) فضای رانت یک کشور صادرکننده منابع طبیعی مانند ایران وزن بیشتری را به کارگزاران قدرت و شرکت‌های منابع طبیعی اختصاص می‌دهد. در حالی که گروه‌های صادرکننده مولد و تاجران خرد وزن و اهمیت کمتری دارند. بر مبنای مطالعه مذکور سیاست‌هایی که از سوی دو گروه اول در ماتریس رانت مورد تقاضا قرار می‌گیرند ماهیت بسته و انحصارگرایانه دارد، در نتیجه سرریز اقتصادی و اجتماعی مثبت ناچیزی از طرف این گروه‌ها عاید جامعه می‌شود. در مقابل نتیجه تعامل گروه شرکت‌های صادرکننده و تاجران خرد سرریزهای مثبت قابل توجهی برای اقتصاد و جامعه است.
تعاملات با دولت به دو دسته تقسیم می‌شوند؛ نخست، تعاملاتی که پس از توافق با دولت مورد احترام قرار می‌گیرند (تعامل امن) و دوم تعاملات با دسترسی محدود یا آزاد. ساختار فرصت‌های اقتصادی در ایران وزن و اهمیت بیشتر شرکت‌های انحصاری و شرکت‌های صادرکننده منابع طبیعی (دو گروه اول در ماتریس فضای رانت) را نشان می‌دهد. ماهیت فضای معاملات وابسته به تعاملاتی است که این شرکت‌ها در فضای تعامل با دولت انجام می‌دهند. مطالعه پریچت و ورکر نشان می‌دهد که نتیجه تعامل این گروه‌ها با دولت باعث تحول نهادی مثبت به سمت تعاملات امن و باز و حفظ رشد اقتصادی مثبت نمی‌شود. همان‌طور که رودریک خاطرنشان می‌کند باید عواملی را که باعث شتاب رشد اقتصاد می‌شوند از عواملی که باعث حفظ رشد می‌شوند، جدا کرد. ساختار فضای رانت ایران باعث پدیداری بنگاه‌هایی شده که اگرچه در دوره‌هایی باعث شتاب رشد شده‌اند اما هرگز باعث حفظ رشد بالا نشده‌اند. این ساختار در دولت سیزدهم تغییری نکرد و گواه دیگری است بر اینکه قواعد اقتصاد سیاسی تنها برای محافظت از صنایع حاکم بر این فضای رانت ایجاد شده‌اند و این یعنی در این چهارچوب، منابع نیز به این گروه‌ها اختصاص پیدا می‌کند.
در این چهارچوب تحلیلی، رشد اقتصادی و درجه‌ای که آن رشد با دگرگونی ساختاری مشخص می‌شود، نتیجه ماهیت معاملات (متغیر واسطه) ارائه‌شده به بازیگران اقتصادی است. این به نوبه خود تابعی از حل‌وفصل سیاسی و فضای رانت (متغیرهای اصلی) است. عوامل فراملی برون‌زا، مانند شوک‌های قیمت کالاها یا تغییرات تکنولوژیک مخرب، افزایش کمک‌های خارجی، هنجارهای جهانی، یا وجوه ارسالی و برنامه‌های تعدیل ساختاری مبتنی بر کمک‌های مالی، بر ثبات یا ماهیت حل‌وفصل سیاسی و همچنین فضای رانت تاثیر می‌گذارد که این نیز بر فضای معاملات و در نتیجه رشد تاثیرگذار است. توجه داشته باشید که عوامل فراملی از جمله تحریم اثر خود را از طریق حل‌وفصل سیاسی و فضای رانت می‌گذارند، بنابراین علاقه‌مندیم که اثر غیرمستقیم آنها و نه فقط تاثیر مستقیم آنها بر نتایج رشد را در نظر بگیریم. به عنوان مثال، از نظر تاثیر عوامل فراملی بر فضای رانت، رونق قیمت مواد خام ممکن است رانت‌خواران را تقویت کند، افزایش کمک‌های خارجی ممکن است قدرت دلالان را تقویت کند و بهبود در مدیریت زنجیره تامین جهانی، همراه با تجارت آزاد، ممکن است شرکت‌های صادراتی مولد را تشویق کند. از نظر اثرات عوامل فراملی بر حل‌وفصل سیاسی، یک فروپاشی قیمت کالا یا برنامه تعدیل ساختاری ممکن است یک حل‌وفصل سیاسی موجود را ناپایدار کند یا به تغییر در توزیع قدرت منجر شود (مانند تصرف نظامی).
بر اساس داده‌های استخراج‌شده از اطلس بازرگانی هاروارد، در فاصله سال‌های 1995 تا سال2021 (داده‌ها تا همین سال موجود است)، نه‌تنها هیچ‌کدام از بخش‌های صادراتی کشور نتوانسته است سهم قابل توجهی در بازارهای جهانی به‌دست آورد که حوزه صادرات معدنی ایران نیز از سهم بازار جهانی نزدیک به شش درصد در سال1999 به 08/ 0 درصد در سال2021 سقوط کرده است. در دولت سیزدهم نیز هیچ‌کدام از بخش‌های اقتصادی نتوانست بازار صادراتی بزرگی برای خود ایجاد کند. ایران در رتبه‌بندی شاخص پیچیدگی اقتصادی (ECI) هفتاد و سومین کشور پیچیده است. اگرچه در مقایسه با یک دهه قبل، اقتصاد ایران پیچیده‌تر شده و 37 رتبه در رتبه‌بندی ECI بهبود یافته است، اما محدوده‌ای که کشور همچنان در آن قرار دارد محدوده‌ای با پیچیدگی کمتر کالاهای صادراتی است. جدول صادراتی اطلس هاروارد برای ایران نیز سلطه بخش قابل توجهی از کالاهای اولیه بر سبد صادراتی ایران را نشان می‌دهد. نتیجه این فضای رانت تولید و صادرات کالاهایی با بهره‌وری و پیچیدگی پایین است. همان‌طور که در اطلس پیچیدگی هاروارد مشخص شده است، ایران در رتبه 73 و ترکیه در رتبه 40 قرار دارد که به این معناست که کالاهای ترکیه از ایران پیچیده‌ترند. نکته مهم این است که سیاست صنعتی باید بر کاهش هزینه‌های اجرای قراردادها و مدیریت رانت ازدست‌رفته ساختار فضای رانت تمرکز کند. در اقتصاد ایران گروه‌های حاکم بر فضای رانت طبیعتاً باید بیشترین رانت‌ها و امتیازها را دریافت کنند. اگرچه در سال‌های آخر دولت سیزدهم برای این گروه‌ها نیز از نظر تامین زیرساخت‌ها مشکلاتی پدید آمد، اما فضای رانت همچنان در سلطه این گروه‌هاست. این گروه‌ها سیاست‌ها را به نفع خود تغییر می‌دهند و رخدادهای بین‌المللی همان‌طور که اشاره شد به نفع این گروه‌هاست. مثلاً در صورت تحقق برجام گروه‌هایی که وزن بیشتری در فضای رانت دارند بیشترین نفع را خواهند برد. این گروه‌ها به‌خصوص تولیدکنندگان معدنی در دولت سیزدهم سهم خود را از بازار جهانی صادرات از دست دادند. این افول سهم از دولت‌های پیشین شروع شده بود و نتیجه عوامل بسیاری چون تحریم و حتی ظهور تولیدکنندگان معدنی جهانی همچون برزیل بود. با این حال دولت سیزدهم نیز از نظر تغییر و تحولات فضای رانت و ساختار حل‌وفصل سیاسی و تاثیر آن بر تعاملات مشابه روند پیشین دولت‌ها بود.
اگرچه تاکید بر شکست قراردادها در اجرا یک بعد مهم توسعه صنعتی و قابلیت‌های تولیدی است و بی‌توجهی دولت به این موضوع در دولت سیزدهم نیز تداوم داشت با این حال تحلیل ساختار حل‌وفصل سیاسی و فضای رانت از یک بعد دیگر اهمیت بیشتری دارد. در واقع تاثیر فضای رانت مهم‌تر و جدی‌تر است. در محاسبه فضای رانت ایران اگر این فضا را معادل ارزش صادراتی بخش‌های مختلف در نظر بگیریم، در دولت سیزدهم برای نمونه در سال 2021، بر اساس آخرین آمار صادرات غیرنفتی، بیش از 70 درصد فضای رانت در احاطه گروه‌های رانتی (صادرکنندگان خام با ارزش افزوده و پیچیدگی پایین) بوده است. در دولت‌های پیشین نیز این فضا شاید در ترکیب متفاوت بوده است اما همچنان سهم گروه‌های رانتی بیش از 70 درصد است. در ترکیب فضای رانت ارزش صادراتی گروه‌های معدنی در گذشته بیشتر بود، اما در دولت رئیسی صادرکنندگان پتروشیمی و شیمیایی جای آنها را گرفته‌اند. با این حال از نظر سهم کل، تمام این گروه‌ها در فضای رانت سهم قابل توجهی در دولت سیزدهم و دولت‌های پیشین داشته‌اند. به وضوح در شکل1 هم قابل مشاهده است که گروه صادرکنندگان مولد مانند بخش پوشاک و منسوجات در فضای رانت (ارزش صادرات) سهم ناچیزی دارند. می‌توان از نظر روش‌شناسی، فضای رانت را معادل ارزش بازار بورس و سهم بخش‌های مختلف در این فضا در نظر گرفت با این حال ما در این گزارش این فضا را سهم گروه‌های مختلف در ارزش صادرات (فضای رانت صادرات) در نظر گرفته‌ایم. با احتساب صادرات نفتی، وضعیت بدتر می‌شود.
شکل 2، می‌تواند تخمینی تقریبی از فضای رانت در ایران باشد. این شکل وزن گروه‌ها را در این فضا نشان می‌دهد. توجه و اهمیت به بخش‌های مولد و توسعه صادرات کالاهای با ارزش افزوده بالا در دولت سیزدهم نیز مغفول واقع شد. بانک جهانی در آخرین گزارش خود توصیه می‌کند که اقتصادهایی مانند ایران باید هرچه زودتر اقدام به تنوع‌بخشی به تولیدات خود کنند با این حال این توصیه اگر تحلیل ارتباط فضای رانت و ساختار حل‌وفصل سیاسی و تعادل نهادی منتج از آن نادیده گرفته شود تنها یک توصیه بر روی کاغذ خواهد بود. یک تحلیل از این سطح نشان می‌دهد که ما در نردبان توسعه به پایین پرتاب شده‌ایم. از دست دادن سهم بازار جهانی صادرات، کوچک‌تر شدن بازار داخلی (رشد فقر) و افزایش فاصله ژئوپولیتیک در دولت سیزدهم شدیدتر شد. همان‌طور که اشاره شد سهم ارزش افزوده تولید از تولید ناخالص داخلی نیز کاهش یافت و همچنان برنامه‌ای با چهارچوب‌های مشخص برای توسعه اقتصادی ایران وجود ندارد. چنین برنامه‌ای در صورت وجود تنها با توجه به چند مسئله موفقیت‌آمیز خواهد بود. اول، مدیریت رانت ازدست‌رفته ساختار فضای رانت در صورت تحول ساختاری اهمیت دارد. دوم، نزدیکی به مرز فناوری‌های بین‌المللی و کاهش فاصله ژئوپولیتیک و سوم، توجه به مسئله شکست اجرای قراردادها در مسیر اکتساب یادگیری فناورانه.
