توسعه زنجیره ارزش فولاد
بررسی نقش تنظیمگری دولت در توازن زنجیره فولاد کشور
پیشبینی میشود بر اساس ظرفیتهای ایجادشده در زنجیره فولاد ایران، میزان تولید در سال ۱۳۹۹ به ۳۱ میلیونتن برسد که بر همین اساس تا پایان سال ۱۳۹۹ انتظار میرود، میزان صادرات به ۱۲ میلیونتن افزایش یابد. شرایط جدید اقتصادی دنیا که ناشی از شیوع ویروس کروناست، ممکن است صادرات زنجیره فولاد ایران را تحتتاثیر قرار دهد. مصرف داخلی فولاد نیز تابعی از رشد اقتصادی کشور است که بر اساس شرایط موجود، در سال ۱۳۹۹ در بهترین حالت تغییری نخواهد کرد.
عوامل موثر بر زنجیره ارزش فولاد
از منظر تامین مواد اولیه مورد نیاز در زنجیره ارزش فولاد، عوامل مختلفی میتواند توازن این زنجیره را به هم بزند. در شرایط کنونی، ازجمله مهمترین این عوامل میتوان به صدور مجوزهای خارج از طرح جامع، عدم تحقق ظرفیتهای پیشبینیشده، رونق واسطهگری، احتکار و صادرات مواد معدنی و شمش فولاد اشاره کرد. البته این عوامل در شرایطی اثرگذار هستند که دخالت دولت در قیمتگذاری مواد معدنی و فلزی انجام شود. در صورتی که با آزادسازی قیمتها و کاهش شکاف بین قیمتهای جهانی و داخلی، اثر تعداد زیادی از این عوامل در توازن زنجیره حذف خواهد شد. دولت برای کنترل قیمت فولاد و محصولات فولادی در داخل کشور، مجموعهای از اقدامات را انجام داده است که به دلیل ناکارآمدی و نتیجهبخش نبودن هرکدام از اقدامات، مجبور به صدور بخشنامه یا مصوبه دیگری شده است. این رویه نهتنها موجب بهبود فضای کسبوکار نشده، بلکه نفعی به مصرفکنندگان نهایی کالاها و خدمات (مردم) نیز نرسیده است و عموماً، واسطهها از رانت بهوجودآمده منتفع شدهاند. محاسبات نشان میدهد که در حال حاضر با توجه به پیشی گرفتن ظرفیتهای محققشده در حلقههای ابتدایی زنجیره، فشار واردشده بر بخش معادن سنگآهن و واحدهای کنسانترهسازی بیش از سایر حلقههاست. به طوری که در سالهای ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ و سال ۱۳۹۹(براساس پیشبینیها) کمبود واقعی در بخش سنگآهن و کنسانتره وجود داشته و خواهد داشت. بنابراین در سال ۱۳۹۹ واردات سنگآهن و کنسانتره به کشور دور از انتظار نیست. یافتههای این گزارش نشان میدهد که مداخله دولت در قیمتگذاری محصولات مختلف در زنجیره فولاد، یکی از دلایل ریشهای عدم توازن زنجیره است. حل چالش تامین مواد اولیه در زنجیره ارزش با بازگشت دولت به نقش «تنظیمگری» و خودداری از مداخله قیمتی امکانپذیر است.
راهبردهای سند چشمانداز افق ۱۴۰۴
براساس راهبردهای سند چشمانداز افق ۱۴۰۴ کشور، ظرفیت اسمی تولید فولاد باید به ۵۵ میلیونتن برسد که بر همین مبنا، طرح جامع فولاد با همکاری نهادهای مختلف دولتی و غیردولتی به صورت سالیانه مورد بررسی و پایش قرار میگیرد. یکی از موارد مورد توجه در طرح جامع مطالعات فولاد، توازن زنجیره ارزش از منظر مواد اولیه است. در این طرح، «توازن» در زنجیره ارزش فولاد به معنای امکان تامین نیاز حلقههای زنجیره ارزش به مواد اولیه از داخل کشور است. بررسی و پایش زیرساختهای مورد نیاز برای تحقق چشمانداز افق ۱۴۰۴، مانند راهآهن، جاده، بنادر تجاری و انرژی نیز بخش دیگری از مطالعات طرح جامع فولاد را به خود اختصاص میدهد. شایان ذکر است که در حال حاضر، نتایج مطالعات و بررسیهای انجامشده در طرح جامع مطالعات فولاد، هیچگونه ضمانت اجرایی نداشته و واحدهای تولیدی الزامی برای تبعیت از یافتههای این مطالعات ندارند. در صورتی که توازن در زنجیره فولاد برقرار نباشد، واحدهای تولیدی مجبور خواهند بود همه یا بخشی از نیاز خود را به مواد اولیه از طریق واردات و با قیمتهای جهانی تامین کنند. با توجه به شکاف میان قیمتهای داخلی و جهانی که به دلیل نظام قیمتگذاری دولتی در ایران رخ داده است، در صورت واردات مواد اولیه، رقابتپذیری و سودآوری این صنایع تحتتاثیر قرار خواهد گرفت. بنابراین مهمترین اولویت واحدهای فعال در زنجیره فولاد، تامین مواد اولیه از داخل کشور و با قیمت پایینتر از نرخهای جهانی است.
میزان تولید کل فولاد خام کشور
در سال ۱۳۹۷، ۶/ ۲۴ میلیونتن فولاد خام تولید شده که از این میزان، ۲/ ۲ میلیونتن به روش کوره بلند، چهار میلیونتن در کورههای القایی و ۴/ ۱۸ میلیونتن به روش کوره قوس الکتریکی تولید شده است. در ۱۱ماه سال ۱۳۹۸، حدود ۹/ ۲۴ میلیونتن فولاد تولید شده که از این میزان، ۲/ ۲ میلیونتن به روش کوره بلند، حدود ۵/ ۴ میلیونتن در کورههای القایی و ۲/ ۱۸ میلیونتن به روش کوره قوس الکتریکی تولید شده است. پیشبینی میشود در سال ۱۳۹۹، ۱/ ۳۱ میلیونتن فولاد به ترتیب به نسبت ۱/ ۳، ۵ و ۲۳ تولید خواهد شد.
نسبت قراضه و آهن اسفنجی در شارژ کورههای القایی و قوس الکتریکی
در سال ۱۳۹۷ به طور متوسط حدود ۵۰ درصد و در سال ۱۳۹۸ حدود ۶۰ درصد شارژ کورههای القایی، آهن اسفنجی بوده است (به دلیل کمبود عرضه و افزایش قیمت قراضه) این میزان برای سال ۱۳۹۹ حدود ۷۰ درصد پیشبینی میشود. همچنین فرض شده که به طور متوسط حدود پنج درصد شارژ کورههای قوس الکتریکی، قراضه آهن و مابقی آهن اسفنجی است.
نظام قیمتگذاری محصولات زنجیره فولاد
بر اساس قوانین و مقررات کشور، قیمتگذاری محصولاتی که در بورس کالا عرضه و معامله میشوند، ممنوع است اما به دلیل شرایط خاص کشور در سالهای ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، سیاست دولت برای تنظیم بازار، استفاده از ابزار قیمتگذاری و کنترل میزان عرضه در بورس کالا بوده است. همین مساله باعث شده است که قیمت پایه شمش فولاد برای معامله در بورس کالا از سوی دولت تعیین شود و پس از عرضه تولیدکنندگان عمدتاً بزرگ به میزان تعیینشده از سوی دولت (که عموماً بیش از تقاضای بازار فولاد کشور است) قیمت نهایی معامله شمش فولاد در بورس کالا مشخص میشود. مواد اولیه مورد نیاز در زنجیره فولاد از سنگآهن تا آهن اسفنجی نیز بر اساس فرمولهای تعیینشده توسط دولت قیمتگذاری میشود. بدین صورت که قیمت کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی به صورت ضرایبی از متوسط سهماهه قیمت فروش نقدی شمش فولاد خوزستان در بورس کالاست. سیاستهای مداخله قیمتی دولت در بازار محصولات زنجیره فولاد موجب شده شکاف قیمتی قابل توجهی میان قیمتهای داخلی و جهانی ایجاد شود که این مساله به همراه کاهش ارزش ریال باعث شده جذابیت صادرات افزایش یابد. رشد صادرات محصولات مختلف زنجیره فولاد به همراه کاهش عرضه داخلی، دولت را به سمت کنترل صادرات و وضع عوارض صادراتی برای مواد معدنی و فلزی سوق داد.
آثار مداخله دولت در تنظیم بازار محصولات زنجیره فولاد
دولت برای کنترل قیمت فولاد و محصولات فولادی در داخل کشور، مجموعهای از اقدامات فراقانونی را انجام داده است که به دلیل ناکارآمدی و نتیجهبخش نبودن هر کدام از اقدامات، مجبور به صدور بخشنامه یا مصوبه دیگری شده است. این رویه نهتنها موجب بهبود فضای کسبوکار نشده، بلکه نفعی به مصرفکنندگان نهایی کالاها و خدمات (مردم) نیز نرسیده است و عموماً، واسطهها از اختلاف قیمتی و محدودیتهای ایجادشده توسط دولت سود بردهاند. مهمترین اثر سیاستهای مداخلهگرانه قیمتی، دو نرخی شدن محصولات زنجیره فولاد و ایجاد زمینه فساد است.
فعال شدن غیرتولیدکنندهها برای سوءاستفاده از شکاف قیمتی دونرخی بودن محصولات زنجیره فولاد و آثار ناشی از آن، یکی از زمینههای اصلی فعال شدن واسطههاست. واسطهگران به روشهای مختلفی مانند سوءاستفاده از انحصار ایجادشده در خرید از بورس کالا (ایرادات جدی در سامانه بهینیاب) احتکار و صادرات با کارتهای بازرگانی یک بار مصرف، سودهای کلانی را کسب میکنند. بنابراین سیاستی که دولت با هدف جلوگیری از تورم و وارد شدن فشار به مصرفکننده نهایی اتخاذ کرده است، به طور غیرمستقیم فعالیتهای اقتصادی غیرمولد را به جای تولید رونق داده است.
یکی از مهمترین دلایل سیاستهای مداخلهای دولت، جلوگیری از افزایش نرخ تورم است. بررسی روند افزایش قیمت کالاهای نهایی که مردم به طور مستقیم از آن استفاده میکنند، نشان میدهد که مصرفکنندگان نهایی، بهرهای از سیاستهای تنظیم بازار دولت نمیبرند و کالای نهایی مانند مسکن، خودرو، لوازم خانگی و... همچنان با قیمت بالا به دست مردم میرسد و آثار روانی ناشی از عوامل مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، نقش اصلی را در افزایش قیمت کالاها ایفا کردهاند. به طور نمونه اگر ساختمان با سازه بتنی به عنوان یکی از کالاهای نهایی مورد استفاده مردم در نظر گرفته شود، سهم میلگرد در قیمت تمامشده ساختمان در شهرهای بزرگ و کلانشهرها چهار تا شش درصد و در شهرهای کوچک و روستاها هشت تا ۱۰ درصد است. واقعی شدن تدریجی قیمت میلگرد فولادی و کاهش شکاف قیمتی میان قیمتهای جهانی و داخلی، حداکثر موجب افزایش ۱۵درصدی قیمت میلگرد فولادی خواهد شد. این افزایش قیمت تاثیری کمتر از یک درصد بر بهای تمامشده ساخت مسکن خواهد داشت. شایان ذکر است که جهش ناگهانی قیمت مسکن یک بار در سال ۱۳۹۷ و به دلیل التهابات بازار و آثار روانی ناشی از آن اتفاق افتاده است. در حال حاضر، وضعیت عرضه و تقاضای مسکن نشان میدهد که این بخش، ظرفیت جهش مجدد قیمتی را ندارد، لذا آزادسازی تدریجی قیمت در محصولات زنجیره فولاد، تاثیر قابل توجهی بر قیمت تمامشده ساختمان به عنوان یکی از کالاهای نهایی مورد استفاده مردم نخواهد داشت.
عوامل موثر بر توازن زنجیره فولاد کشور
تولید انواع محصولات زنجیره فولاد با استفاده از مواد اولیه و انرژی ارزان، مزیت نسبی تولیدکنندگان ایرانی است. همین عامل نیز باعث شده تا در شرایط تحریمهای بینالمللی و افزایش هزینههای تولید، معادن و صنایع فولادی کشور بتوانند همپای سایر کشورهای بزرگ تولیدکننده فولاد، همچنان در بازارهای جهانی حضور داشته باشند. در صورتی که به هر دلیلی امکان تامین همه یا بخشی از مواد اولیه از داخل کشور فراهم نباشد، سودآوری آن دسته از تولیدکنندگانی که اقدام به واردات مواد اولیه میکنند، در داخل کشور کاهش خواهد یافت. تامین ارز مورد نیاز برای خرید مواد اولیه با قیمتهای جهانی، حمل دریایی تا بنادر کشور و حمل ریلی یا جادهای تا واحد تولیدی چالشهای جدید واردکنندگان مواد اولیه خواهد بود و به افزایش هزینههای تولید منجر میشود.
مداخله دولت در بازار مداخله دولت در بازار از طریق قیمتگذاری محصولات زنجیره فولاد به ایجاد شکاف میان قیمتهای داخلی و جهانی منجر شده و تمایل تولیدکنندگان به صادرات محصولات مختلف زنجیره، افزایش پیدا میکند. با افزایش میزان صادرات، تامین نیاز واحدهای داخلی با چالش روبهرو میشود و به دلیل کاهش رقابتپذیری واحدها در کشور، امکان واردات مواد اولیه با قیمتهای جهانی نیز وجود نخواهد داشت و به عدم توازن در زنجیره فولاد منجر خواهد شد. شایان ذکر است که موضوع مداخله دولت در بازار، مهمترین و اثرگذارترین عامل در توازن زنجیره ارزش است و عوامل دیگری که در ادامه آمدهاند متاثر از این مساله خواهند بود.
صدور بیرویه مجوز و سیاستهای حمایتی
صدور مجوزهای صنعتی و معدنی و اتخاذ سیاستهای حمایتی از سوی دولت باید بر مبنای راهبردهای کلان کشور باشد. صدور بیرویه مجوز احداث واحدهای معدنی و صنایع معدنی در زنجیره فولاد بدون در نظر گرفتن مزیتهای منطقهای و آمایش سرزمین، موجب بههم خوردن توازن زنجیره و ایجاد چالش در دستیابی به اهداف پیشبینیشده میشود. همچنین سیاستهای حمایتی دولت از بخش صنعت و معدن نیز باید هدفمند باشد و اولویتهای صنعتی و معدنی کشور از طریق مطالعات کارشناسی و آمایش سرزمین تعیین شود. به عنوان مثال در نظر گرفتن جانمایی واحدهای زنجیره فولاد در کشور یکی از عوامل مهم در موازنه زنجیره ارزش است. بیشک کارخانهای که در سواحل جنوبی کشور احداث شود، مشکلات و چالشهای کمتری در خصوص صادرات محصول و واردات مواد اولیه و مصرفی خواهد داشت، اما کارخانههایی که مجوز احداث آن در مناطق مرکزی کشور صادر شود، با چالشهای متعددی از جمله حملونقل، تامین آب، تامین مواد اولیه و... روبهرو خواهد شد.
عدم تحقق ظرفیتهای پیشبینیشده
یکی دیگر از دلایل عدم توازن در زنجیره فولاد، عدم تحقق ظرفیتهای پیشبینیشده در طرح جامع فولاد کشور است. به طور مثال در حال حاضر میزان تحقق بهرهبرداری از واحدهای فولادسازی کشور در مقایسه با تحقق واحدهای گندلهسازی عقبتر بوده، بنابراین حلقههای نخست زنجیره تحت فشار قرار گرفته و کشور با کمبود سنگآهن و کنسانتره مواجه شده است.
تغییر الگوی شارژ کورههای القایی
تغییر الگوی شارژ کورههای القایی که عموماً به صورت ترکیبی از قراضه و آهن اسفنجی است، یکی دیگر از عوامل موثر در توازن زنجیره فولاد است که با توجه به ظرفیت هفت میلیونتنی تولید فولاد به روش کوره القایی، تاثیر آن در موازنه زنجیره ارزش قابل توجه خواهد بود. به طور مثال نسبت شارژ آهن اسفنجی و قراضه در کورههای القایی از ۵۰-۵۰ در سال ۱۳۹۷ به ۶۰-۴۰ در سال ۱۳۹۸ رسیده است و همین امر تقاضای آهن اسفنجی را در کشور افزایش داده است.
فرآیند تنظیمگری
«تنظیمگری» فرآیندی است که زمینه را برای اعمال حکمرانی دولت فراهم میکند. هدف از این مداخلات، ایجاد کنترل عمومی بر ارائهکنندگان کالا و خدمات برای تضمین منفعت عمومی است. تنظیمگری یکی از کارکردهای اصلی نظام حکمرانی نوین است. استفاده از فناوریهای نوین در کنار نوآوریهای نهادی و سیاستی بخش جداییناپذیر نظامهای تنظیمگر است. امروزه، تنظیمگری عملاً از مقولهای صرفاً حقوقی و اقتصادی به حوزههای متنوع و پیچیده با ماهیت نوآورانه و فناورانه تبدیل شده و پویایی، بهروز بودن، فعالیت پیشدستانه، نهادسازی هوشمند و نگاهی جامع و بینبخشی، از خصوصیات نظام تنظیمگر نوین است که با ویژگیهای سنتی تنظیمگر به عنوان نهادی قضایی، بوروکراتیک، رسمی و سلسلهمراتبی ذاتاً متفاوت است. با تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی و تشکیل شورای رقابت، نقطه عطفی در استقرار نظام تنظیمگری در ایران رخ داد. این مرحله از توسعه نظام تنظیمگری عملاً تلاشی در جهت ایجاد نهادهای نسبتاً مستقل تنظیمگری در حوزه اقتصاد و همزمان با فرآیند خصوصیسازی بود که به واسطه ناسازگاری ساختارهای حقوقی و قانونی کشور و مقاومتهای درونی دستگاههای اجرایی ملی، توفیق چندانی به همراه نداشته است. در حال حاضر نهادهایی که هر یک به نوعی قسمتی از وظایف تنظیمگرانه را انجام میدهند در کشور وجود دارند. نکته قابل توجه اینکه در حال حاضر در ایران مرز مشخصی بین وظایف وجود ندارد و نهادهایی هستند که ترکیبی از امور سیاستگذارانه، تنظیمگرانه، اجرایی و... را انجام میدهند. الگوهای تنظیمگری شامل چهار حالت: تنظیمگری حاکمیتی (نهاد تنظیمگر کاملاً در اختیار حاکمیت است)، خودتنظیمگری (امور تنظیمگرانه توسط فعالان بخش انجام میشود)، تنظیمگری خصوصی (نهاد تنظیمگر مستقل از حاکمیت و فعالان بخش است) و تنظیمگری مشارکتی (ترکیبی از تنظیمگری حاکمیتی و خودتنظیمگری) است. انجام مناسب تنظیمگری، میتواند با ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی بازار، زمینه را برای بهرهگیری از منافع خصوصیسازی فراهم کند. تنظیمگری، بسترهای رقابتی لازم برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم میکند درحالی که بدون وجود تنظیمگری مناسب، بخش خصوصی یا امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد یا در صورت ورود به بازار، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. در حال حاضر دولت از ابزارهای مختلفی برای مدیریت زنجیره ارزش فولاد استفاده میکند. الزام به عرضه محصولات در بورس کالا و تعیین سهمیه عرضه برای تعدادی از تولیدکنندگان عمده فولاد و محصولات فولادی، قیمتگذاری دولتی، ابطال برخی معاملات بورس کالا، وضع عوارض صادراتی، محدودیتها و ممنوعیتهای صادراتی و سهمیهبندی مواد اولیه از جمله این ابزارهاست. همانطور که مشخص است، دولت تقریباً از همه ابزارهای ممکن برای تنظیم بازار و موازنه زنجیره ارزش بهره برده است به طوری که در هر مرحله و با توجه به کارآمد نبودن ابزارهای مورد استفاده، ابزارهای جدیدی را بدین منظور به کار برده است. در بخش دوم این گزارش، آثار سیاستهای مداخلهای قیمتی دولت در بازار مورد بررسی قرار گرفت و مشخص شد که این سیاستها تاثیر قابل توجهی بر قدرت خرید و رفاه مصرف کنندگان نهایی کالاها ندارد و در عوض موجب ایجاد زمینه فساد، بیاثر شدن مکانیسمهای عرضه و تقاضا در بورس کالا، رونق واسطهگری و فعالیتهای غیرمولد اقتصادی، به هم خوردن توازن زنجیره ارزش، از دست رفتن بازارهای صادراتی، احتکار، تشکیل شدن پروندههای متعدد تعزیراتی و... شده است. آثار دخالت نامحدود دولت در بازار زنجیره فولاد، با طراحی الگویی به منظور بازگشت دولت به نقش تنظیمگری امکانپذیر است. اکوسیستم فعالیتهای بخش معادن و صنایع معدنی به ویژه زنجیره فولاد، ظرفیت طراحی این الگو را دارد. با توجه به شرایط کشور و وضعیت زنجیره فولاد ایران، میتوان الگوی «تنظیمگری مشارکتی» را بهعنوان مبنای این فرآیند قرار داد. بر اساس این الگو، تنظیم بازار محصولات معدنی و فولادی با مشارکت حاکمیت و فعالان زنجیره فولاد انجام شده و مداخلات در کنترل بازار به صورت یکطرفه توسط حاکمیت انجام نمیشود. این روند موجب خواهد شد منافع حاکمیت و بخش خصوصی بهصورت همزمان لحاظ و فرآیند تنظیم بازار به یک بازی برد-برد تبدیل شده و منافع حاصل از آن به حاکمیت، فعالان این حوزه و عموم مردم برسد. در این حالت با استفاده حداقلی از ابزارهای کنترلی، امکان تنظیم بازار محصولات معدنی و فولادی فراهم خواهد شد.