پروانه بهرهبرداری نیروگاه جواز بهره‌کشی از سرمایه‌گذار خصوصی
در شرایط کنونی که تامین پایدار انرژی الکتریکی در وضعیتی شکننده قرار دارد و صنعت برق به دلیل اعمال خاموشی‌ها به شدت مورد نقد قرار گرفته، رفع موانعی مانند نحوه صدور پروانه بهرهبرداری مداخله جدی نهادهای ذی‌صلاح حاکمیتی در جهت ممانعت از ادامه این فرایند و رفع این موانع در سالی که از سوی مقام معظم رهبری سال «تولید، پشتیبانی‌ها، مانع‌زدایی‌ها» نام نهاده شده است، را الزام می‌کند.
نگاهی به سابقه چالش‌ها و مشکلات تولیدکنندگان برق درباره تمدید پروانه بهرهبرداری نشان می‌دهد که مساله‌ای که به سادگی قابل حل است چگونه می‌تواند برای یک نیروگاه، چالش‌های جدی ایجاد کند. این مساله از آنجا شروع شد که هیات تنظیم بازار برق که با اختیار وزیر نیروی وقت و در پی دستور وی در سال ۱۳۸۲ تشکیل شد، در قامت یک نهاد تنظیم‌گر بازار که قرار بود مستقل از بازیگران بازار برق باشد، جلوه کرد. ولی در طول زمان نشان داد که این هیات به جای تنظیم‌گری بازار برق، در جایگاه بازوی مشورتی وزیر نیرو عمل می‌کند. سیاهه اقدامات این هیأت به خوبی گویا است که کار ویژه آن پشتیبانی و نمایندگی تمام‌قد از وزارت نیرو است و در این طریق نیز ابایی از زیرپانهادن قانون ندارد. این هیات، مقرراتی وضع و اجرا کرده است که آشکارا خارج از صلاحیت قانونی وزارت نیرو است. در حقیقت این هیات در قالب مقرراتی که برای تنظیم بازار، وضع و ابلاغ می‌کند، به جای تنظیم‌گری بازار، عملا راه را برای اجرای تصمیمات دلخواه و خلق‌الساعه برای واحدهای عملیاتی زیرمجموعه وزارت نیرو باز کرده است. اوضاع چنان شده است که اگر نسبت به هر یک از اقدام‌ها و تصمیمات شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو در زمینه تولید برق اعتراضی شود پاسخ آماده این است: «این تصمیم مستند به فلان مصوبه هیات تنظیم بازار است و ما فقط مجری آنیم. حتی اگر غیر قانونی باشد مادام که لغو نشده باید اجرا شود».
با همین رویکرد، طبق مصوبه شماره ۱۶۳ مورخ ۱۷/ ۰۶/ ۱۳۸۹ هیات تنظیم بازار برق مقرر شد که سرمایه‌گذاران خصوصی برای بهرهبرداری از نیروگاه‌های خود ملزم به تقاضای صدور پروانه بهرهبرداری و نگهداری نیروگاه از وزارت نیرو و شرکت مدیریت شبکه شوند. مدت اعتبار این پروانه یک‌ساله است و شرایط و ضوابط صدور آن از قبل تعیین نشده است.
نکته بسیار کلیدی این است که بر اساس تبصره ۳ اصلاحی ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، پروانه بهرهبرداری یادشده از مصادیق بارز مجوز کسبوکار تلقی شده و منطقا مشمول حکم تبصره ذکر شده است. این در حالی است که تاکنون اصل صدور این مجوز و شرایط و ضوابط آن به تصویب «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» نرسیده است. عدم تمکین به امر غیر قانونی، کار را به آنجا کشاند که هیات تنظیم بازار دست به شمشیر برد و در مصوبه‌ا‌ی غیر قانونی، علاوه بر عدم شفافیت فرایند صدور، برای ضمانت اجرای عدم درخواست صدور یا تمدید این پروانه، مجازات مالی در نظر بگیرد که البته این مساله با طرح دعوی از سوی نیروگاه‌های خصوصی و به موجب رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به جهت فراتربودن از اختیارات قانونی، ابطال شد. هر چند به رغم رأی دیوان عدالت اداری، هیات تنظیم بازار همچنان این جرایم را به موجب مصوبه شماره ۱۸۸ مورخ ۰۲/ ۰۶/ ۱۳۹۰ با نامی دیگر و به عنوان کسر درآمد از مطالبات نیروگاه اعمال می‌کند؛ شمشیر از او گرفته شد، ولی از ترکش خود سلاحی دیگر برگرفت.
حال باید فرض کنیم که وزارت نیرو مجاز به صدور پروانه بهرهبرداری است و باز هم فرض کنیم که شرایط صدور این پروانه از پیش به صورت شفاف و پایدار اعلام شده است. پرسش این است که چرا اعتبار آن یک سال است؟ واقعیتی که وزارت نیرو چشم از آن پوشیده این است که نیروگاه یک واحد تولیدی با مختصات مشخص است که بعد از احداث و ورود به مرحله بهرهبرداری تجاری و با رعایت استانداردهای فنی و اعمال چرخه تعمیرات ادواری برای مدت معین که برابر با عمر مفید آن است، قابلیت بهرهبرداری مطمئن دارد. بر این پایه هیچ گونه اقتضا یا دلیل موجهی وجود ندارد که پروانه بهرهبرداری آن حتی با فرض داشتن مبنای قانونی قابل اتکا، به تمدید سالیانه از سوی وزارت نیرو نیاز داشته باشد.
به بیان ساده‌تر یک نیروگاه به عنوان واحد تولیدی، به طور متعارف در طول یک سال دچار تغییرات جدی نمی‌شود و به همین دلیل اساسا به پایش سالیانه نیازی ندارد. در حقیقت هر نیروگاهی با توجه به طبیعت خود دارای شرایط ثابتی بوده و متغیرهای موثر بر راندمان و توان یا مشخصه‌های فنی آن در چرخه‌های زمانی مشخص و متناسب با کمیت و کیفیت تولید برق در هر نیروگاه متفاوت و متمایز از سایر نیروگاه‌هاست.
از این رو یکی از جدی‌ترین نقدهایی که به موضوع تمدید سالانه پروانه بهرهبرداری وارد است این است که مشخص نیست چرا مدت اعتبار کوتاه‌مدت یک‌ساله برای نیروگاه در نظر گرفته شده و این مدت به صورت نوعی برای همه نیروگاه‌ها یکسان در نظر گرفته شده است؟ آن هم در شرایطی که می‌توان تمدید پروانه بهرهبرداری را به صورت منطقی و حرفه‌ای به انجام تعمیرات برنامه‌ریزی‌شده ادواری و ارائه مستندات انجام این نوع تعمیرات موکول کرد.
کافی است این مساله را در نظر بگیریم که وزارت صمت که بنا به اصل تنها مرجع صدور پروانه بهرهبرداری واحدهای صنعتی و تولیدی است، طی یک فرایند مشخص پروانه بهرهبرداری صنایع مختلف را به صورت دائمی یا اعتبار موقت ادواری برای دوره‌های معین صادر می‌کند. مقایسه این ترتیب منطقی با رویه وزارت نیرو حکایت از آن دارد که این وزارتخانه در وضع مقررات صدور پروانه بهرهبرداری، از اساس به دنبال مقاصد دیگری است که شاید ایجاد یک فرصت مغتنم برای برآوردن سلسله نامتناهی انتظارات و توقعات غیر قراردادی و غیر قانونی مهمترین آنها باشد.
تجربه نشان داده که وزارت نیرو، عدم تمدید پروانه بهرهبرداری را به مستمسکی برای کسر از درآمد ناشی از فروش برق نیروگاه تبدیل کرده و در حالی که خود تکلیف قانونی مندرج در بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه را در روزآمد کردن تعرفه خرید برق از نیروگاه‌های خصوصی به واسطه یکی از مصوبات همین هیات تنظیم بازار، انجام نداده، برای تولیدکنندگان غیردولتی برق تعهدات جدید ایجاد کرده است. وزارتخانه‌ای که با وجود انباشته شدن انبوه مطالبات نیروگاه‌های خصوصی از محل فروش برق حاضر به پرداخت خسارت تاخیر قانونی برای این بدعهدی نیست، تولیدکنندگان را به بهانه‌های متعدد از جمله تمدید پروانه بهرهبرداری به کسر درآمد و جریمه محکوم می‌کند، آن هم در دادگاهی که خود، هم شارع هم شاکی هم قاضی و هم مجری حکم است.
نکته دیگری که باید به آن اشاره کرد این است که وزارت نیرو برای صدور پروانه بهرهبرداری نیروگاه فاقد مستند و حجت قانونی است. به تعبیر دیگرصدور گواهی بهرهبرداری از نیروگاه توسط وزارت نیرو، فاقد مبنای قانونی است. گرچه وزارت نیرو برای توجیه این اقدام به مواد ۵ و۶ قانون سازمان برق استناد می‌کند، اما این استناد از حیث دلالت کاملا غیر قابل قبول است، چرا که مفاد مواد ۵ و ۶ قانون سازمان برق حاکی از آن است که پروانه بهرهبرداری مجوزی است که وزارت نیرو برای احداث نیروگاه به متقاضی سرمایه‌گذاری اعطا می‌کند. در سال ۱۳۷۹ و همزمان با رویکرد اقتصادی کشور در اقبال به خصوصی‌سازی صنعت برق در ماده ۱۲۲ قانون برنامه سوم توسعه کشور وزارت نیرو موظف شد به بخش خصوصی اجازه تاسیس و بهرهبرداری نیروگاه‌های خصوصی دهد. در همین راستا این وزارتخانه نسبت به به صدور مجوز احداث نیروگاه خصوصی با تامین مالی بخش خصوصی در قالب قراردادهای BOT و BOO اقدام کرد.
قرارداهای موصوف با اخذ موافقت اصولی اولیه یا در مواردی با برگزاری مناقصات در چارچوب قانون منعقد شد و در آنها شرایط احداث و بهرهبرداری و تعهدات سرمایه‌گذار در دوره احداث و بهرهبرداری تجاری و نحوه نظارت وزارت نیرو بر فعالیت‌های سرمایه‌گذار به تفصیل شرح داده شده بود. در تمام طول سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه، وزارت نیرو پروانه احداث و بهرهبرداری از نیروگاه خصوصی را بدون نیاز به قانون کهنه سازمان برق، در قالب همین قراردادها صادر می‌کرد. اما متاسفانه این شرایط در قانون برنامه چهارم تغییر کرد و با تصویب آیین نامه بند «ب» ماده ۲۵ قانون برنامه، ایجاد بازار رقابتی عمده فروشی برق در دستور کار قرار گرفت. به این ترتیب با کوتاه شدن دوره خرید تضمینی در قراردادهای خرید تضمینی برق، مالکان نیروگاه‌های خصوصی ناگزیر به عرضه برق تولید خود در بازار عمده‌فروشی شدند.
البته موضوع تمدید سالانه پروانه بهرهبرداری از اواسط دولت دهم و با انباشته شدن دیون وزارت نیرو به بخش خصوصی مطرح شد، درست در زمانی که هیأت تنظیم بازار برق آرام‌آرام به ابزار تولید دستورالعمل‌های سفارشی تبدیل شد. تدوین جرایم جدید و عمدتا غیرقانونی و خارج از عرف برای نیروگاه‌ها و کاستن آنها از مطالبات تولیدکنندگان برق حاصل رویکرد جدید هیات تنظیم بازار بود. با این دیدگاه هیات تنظیم با بازگشتی غیر قابل پیش‌بینی به قانون ۴۵ ساله سازمان برق، مصوبه جدیدی تدوین و ابلاغ کرد که بر اساس آن صدور و تمدید پروانه بهرهبرداری به عنوان یکی از وظایف این هیات تعیین‌شده بود.
به این ترتیب وزارت نیرو از قانونی که بسیاری از مفاد آن سال‌ها است با مقررات دیگر جایگزین شده، هفت‌خوانی غیر قابل پیش‌بینی برای سرمایه‌گذاران نیروگاهی و منبع درآمدی تازه برای خودش ایجاد کرد. پیش از آن و در طول اجرای برنامه‌های سوم و چهارم با وجود مبادله قراردادهای خرید تضمینی، این وزارتخانه هیچ تکلیفی را برای صدور پروانه بهرهبرداری بر عهده خود نمی‌دانست و کار طی یک روال مشخص انجام می‌شد. اما در طول سال‌های اخیر تغییر شرایط مالی و سطح بدهی‌های وزارت نیرو، رویکرد خود نسبت به قوانین هزینه‌ساز برای بخش خصوصی را تغییر داده است.
با وجود اینکه هیچ نیروگاهی بدون کسب موافقت اصولی اولیه از وزارت نیرو و امکان‌سنجی اقتصادی و فنی متقاضی در کشور ساخته نمی‌شود و هر سرمایه‌گذاری برای احداث نیروگاه و تولید برق چه برای ارائه برق در بازار عمده‌فروشی و چه به‌منظور فروش تضمینی به وزارت نیرو در چارچوب قرارداد خرید تضمینی باید موافقت اصولی اولیه از سوی وزرات نیرو را کسب کرده و با هماهنگی این وزارتخانه طی مکان یابی مناسب از جهت امکان تامین سوخت نیروگاه و بهترین نقطه اتصال به شبکه نیروگاه را احداث کند، اما به نظر می‌رسد این وزارتخانه در ادامه مسیر هم قصد ندارد سایه سنگین خود را از سر سرمایه‌گذاران بخش خصوصی بردارد.
در پایان باید گفت که در تبصره ۳ اصلاحی ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۱ ،۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم مندرج در ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور عنوان شده که شرایط و فرایند صدور مجوزهای کسبوکار و مبنای قانونی آنها باید به صورت شفاف باشد و بعد از تصویب به اطلاع همگان برسد و امکان تغییر سلیقه‌ای آن بدون اطلاع قبلی وجود ندارد. تکلیف وزارت نیرو به تمکین همین بند قانونی می‌تواند تولیدکنندگان برق را از یک دردسر بزرگ نجات دهد. در شرایط فعلی وزارت نیرو به جای تامین فضای امن سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت راهبردی نیروگاهی و ایفای نقش منطقی خود در یک مشارکت عمومی و خصوصی برد-برد، در عمل به مانعی در فرایند تولید انرژی تبدیل شده و پیش از هر اقدامی امکان سنجی ورود سرمایه‌های خصوصی به بخش نیرو را به نتیجه محتوم باخت-باخت محکوم کرده است. از این رو شاید یکی از اقدامات موثر و کلیدی وزارت نیروی دولت سیزدهم باید کاستن حجم بوروکراسی بی‌تاثیر به ویژه در خصوص تمدید پروانه بهرهبرداری به عنوان یک اقدام فراقانونی غیر منطقی باشد تا امیدها به بازگشت سرمایه به حوزه نیروگاهی کشور‌اندکی پررنگ‌تر شود.
