در پیچ و خم ساختار ناکارآمد برق
بر اساس تحلیلی که توسط «دفتر پژوهش سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق» تهیه شده است، شناسایی مشخصات ساختاری یک صنعت برای شرکت‌هایی که در آن فعالیت می‌کنند از اهمیت کلیدی برخوردار است. کسب سود در بنگاه نیازمند خلق ارزش برای مصرف‌کنندگان است. از این رو بنگاه در درجه اول باید قادر باشد رفتار مصرف‌کنندگان محصول تولیدی خود را درک کند. همچنین بنگاه برای خلق این ارزش نیاز به کالاها یا خدمات واسطه‌ای و مواد اولیه دارد که از تامین‌کنندگان دریافت می‌کند. بنابراین باید ویژگی‌های تامین‌کنندگان خود را بشناسد و روابط با آنها را مدیریت کند. در درجه سوم، سودآوری یک بنگاه به شدت و نوع رقابت آن بنگاه با سایر شرکت‌هایی بستگی دارد که برای کسب همان فرصت‌های ارزش‌آفرینی تلاش می‌کنند و در نهایت مولفه مهم دیگری که باید به آن توجه کرد، نوع اثرگذاری عوامل سطح کلان مانند روندهای کلی اقتصادی، تغییر در ساختار جمعیتی یا روندهای اجتماعی و سیاسی بر وضعیت شرکت‌های فعال در آن صنعت است که بر درک مشخصات ساختاری یک صنعت و تحلیل استراتژیک آن موثرند.
اثرات محیط اقتصاد کلان را بر تحلیل فضای صنعت در شش محور می‌توان ردیابی کرد که عبارتند از: محیط طبیعی، ساختار جمعیتی، ساختار اجتماعی، اقتصاد ملی و بین‌المللی، تکنولوژی، دولت و سیاست‌های دولتی. این عوامل ممکن است تعیین کننده مهمی در تهدیدها و فرصت‌هایی باشند که شرکت در آینده با آنها روبه‌رو خواهد شد.
مشخصات ساختاری تولید برق
بنابراین، هسته اصلی کسب و کار یک شرکت در یک صنعت خاص توسط روابط آن با چهار مجموعه از بازیگران یعنی مشتریان، تامین‌کنندگان، رقبا و دولت شناسایی می‌شود. در این یادداشت تلاش می‌شود مشخصات ساختاری تولید برق کشور از دیدگاه یک شرکت تولیدکننده برق به ترتیب چهار مولفه مذکور مورد بررسی قرار گیرد.
برق تولیدی نیروگاه‌های کشور در قالب قراردادهای خرید تضمینی، بازار برق، بورس انرژی و قراردادهای دوجانبه به فروش می‌رسد که حجم اصلی معاملات برق در بازار عمده فروشی و نیز در قالب قراردادهای خرید تضمینی برق است. بنابراین خریدار برق تولیدی نیروگاه عمدتا بخش‌دولتی است، هرچند که مصرف‌کننده نهایی بخش‌های مختلف جامعه هستند. این در حالی است که ۴۵ درصد برق کشور نیز در نیروگاه‌های زیرمجموعه وزارت نیرو تولید می‌شود. بنابراین دولت در هر دو بخش عرضه و تقاضای برق نقش فعال دارد و در فروش برق به شبکه با بخش‌خصوصی رقابت می‌کند. حتی در بورس انرژی نیز به دلیل ماهیت شبه‌دولتی شرکت‌های توزیع که خریداران عمده برق هستند، کشف قیمت مبتنی بر اصول رقابت سالم نیست. این ساختار منجر به پیدایش شرایط دشوار و پیچیده‌ای برای نیروگاه‌های غیردولتی می‌شود. از سویی خریداران که سازمان‌های زیرمجموعه وزارت نیرو هستند، به دلیل مشکلات نقدینگی ناشی از تعرفه‌گذاری تکلیفی و عدم دریافت به موقع ما به التفاوت قیمت تمام شده و تکلیفی از دولت، مطالبات نیروگاه‌ها را به موقع پرداخت نمی‌کنند و از سوی دیگر ملاحظات موجود در نیروگاه‌های دولتی و خصوصی تفاوت‌های آشکاری دارد که منجر به رفتار متفاوتی در قیمت‌دهی بازار برق می‌شود. نیروگاه خصوصی در مقابل سهامدار خود پاسخگو است و استهلاک و بازگشت سرمایه در آنجا اهمیت دیگری دارد.
در بررسی مولفه دوم یعنی مناسبات بنگاه تولیدکننده برق و تامین‌کنندگان، دو گروه از مناسبات را باید مجزا کرد. گروه اول به مناسبات میان نیروگاه‌ها و وزارت نفت مرتبط است. نهاده اصلی تولید برق در بخش حرارتی سوخت است. این سوخت در ایران شامل گاز طبیعی با اولویت اول، گازوئیل و سپس مازوت در مواقع اضطراری است. وظیفه تامین سوخت نیروگاه بر عهده وزارت نفت است. هر ساله در بخشی از فصل زمستان، به‌دلیل افزایش مصرف گاز در بخش خانگی، سوخت‌رسانی به نیروگاه‌ها با محدودیت‌هایی همراه می‌شود که ضمن افزایش احتمال بروز خاموشی، روی درآمدزایی نیروگاه‌ها نیز موثر است.
نکته دیگری که در زمینه سوخت باید به آن پرداخت، عرضه سوخت گاز به نیروگاه‌ها به قیمت ۵۰ ریال در ازای هر متر معکب است. قیمت نازل سوخت نیروگاه منجر به دو چالش می‌شود. نخست آنکه هر گونه انگیزه سرمایه‌گذاری برای ارتقای راندمان را از بین می‌برد، زیرا ارتقای بازده نیروگاه زمانی توجیه اقتصادی خواهد داشت که هزینه سوخت بخش قابل توجهی از هزینه تمام شده تولید برق باشد. دوم آنکه قیمت گاز تحویلی به نیروگاه‌ها، به منشا یکی از چالش‌های کلیدی حضور بخش خصوصی در صادرات برق تبدیل شده است. از آنجا که طبق دستورالعمل «تعیین شرایط و روش صادرات برق (۱۳۹۲)»، گاز تحویلی به نیروگاه‌های خصوصی متقاضی صادرات باید به قیمت غیریارانه‌ای منظور شود، اختلاف نظری میان وزارت‌خانه‌های نفت و نیرو و نیز بخش خصوصی متقاضی صادرات بر سر قیمت غیریارانه‌ای ایجاد شده که در طول هفت سال گذشته حل نشده باقی مانده است.
گروه دوم از مناسبات این بخش میان بهره‌برداران نیروگاه و تامین‌کنندگان قطعات مورد نیاز برای تعمیرات و پیمانکاران شکل می‌گیرد. تقریبا بیشتر از نیمی از هزینه‌های تعمیرات و نگهداری نیروگاه‌ها ارزی است و این مساله حتی زمانی که پیمانکاران داخلی طرف قرارداد هستند، مصداق دارد. این بخش یکی از کانالهای وابستگی تولید برق به تامین ارز و اثرپذیری از نوسانات نرخ ارز است.
سومین مولفه‌ای که در شناخت ساختار این صنعت موثر است، شدت و نوع رقابت میان بنگاه‌های موجود است. همان‌گونه که پیش‌تر ذکر شد، ساختار تولید برق ایران به شکلی است که بخش‌های خصوصی و دولتی با سهم نزدیک به هم در حال رقابت برای فروش برق هستند. بنابراین حفظ سلامت این رقابت نیازمند نهاد مستقلی است که تراز بودن زمین بازی را میان دولت و بخش خصوصی تضمین کند.
این در حالی است که ساختار حکمرانی صنعت برق به گونه‌ا‌ی بوده که پس از تجدید ساختار این صنعت در دهه هشتاد، وظیفه تنظیم‌گری (رگولاتوری) عملا به هیات تنظیم بازار برق واگذار شده و این هیات نیز در ترکیب اعضا، ساختار سازمانی، بودجه و محل استقرار دبیرخانه وابسته به وزارت نیرو است. این مساله منجر به بروز موارد متعدد اختلاف نظر میان بخش خصوصی و دولتی فعال در تولید برق در زمینه دستورالعمل‌ها و اجرای قوانین شده، بطوریکه در مواردی حتی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای حل مشکل مراجعه شده است.
لایحه تاسیس نهاد تنظیم‌گر برق
بررسی‌ها نشان می‌دهد در تیر ۱۳۹۷، برای اصلاح این شرایط، در قالب ماده ۵۹ قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مکلف شد در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تاسیس نهاد مستقل(تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تاسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به دولت ارسال کند. همچنین هیات دولت مکلف شد ظرف مدت سه ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام قانونی لازم را برای تاسیس نهاد مزبور انجام دهد. شورای رقابت تکلیف خود را به جا آورده و در دی ۱۳۹۷، اساسنامه پیشنهادی را به هیات وزیران ارسال کرد. با این وجود لایحه تاسیس نهاد تنظیم‌گر برق در خرداد ۱۳۹۹ با تغییراتی در محل استقرار دبیرخانه به تصویب هیات وزیران رسید و در مرداد ۱۳۹۹ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. این لایحه در کمیسیون ویژه جهش تولید و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ مجلس در حال بررسی است. تاسیس رگولاتوری برق با رعایت ملاحظات مندرج در اساسنامه و مخصوصا حفظ استقلال این نهاد در تصمیم‌گیری و منابع مالی می‌تواند منشا بهبود ساختار حکمرانی تولید برق و نیز ارتقای سلامت و انصاف در رقابت میان شرکت‌های تولیدکننده برق غیردولتی و دولتی باشد.
در نهایت آخرین مولفه‌ای که در شناخت ویژگی‌های ساختاری تولید برق نیازمند بررسی است، کانالهای اثرگذاری محیط اقتصاد کلان بر کسب و کارهای موجود است. در این قسمت نیز به دو جنبه که بنظر می‌رسد در درک فضای فعالیت و سرمایه‌گذاری در تولید برق اهمیت دارند، پرداخته می‌شود.
جنبه نخست مربوط به اثرات افزایش سطح عمومی قیمت‌ها است. در شرایط فعلی منابع صنعت برق جوابگوی مصارف آن نیست. وزارت نیرو برق را به قیمت‌های تکلیفی که کمتر از قیمت تمام شده است به مصرف‌کنندگان نهایی می‌فروشد و ما به التفاوت قیمت تمام شده و تکلیفی با وجود الزام قانونی مندرج در قانون حمایت از صنعت برق و قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به موقع به این وزارت‌خانه پرداخت نمی‌شود. در نتیجه این وزارت‌خانه نیز در انجام تعهدات خود در قبال بخش خصوصی با مشکل رو به رو می‌شود. به طوری که اغلب، بدهی‌های قابل توجهی به فعالان بخش خصوصی به ویژه تولیدکنندگان برق دارد. رقم این بدهی‌ها در پایان مهر ۱۳۹۹ بالغ بر ۲۶ هزار میلیارد تومان بود. در شرایط تورمی، قدرت خرید مطالبات بخش خصوصی در زمان دریافت بسیار کمتر از زمان ثبت مطالبه شده است. این مساله اداره نیروگاه‌ها را با مشکلات جدی کمبود نقدینگی مواجه می‌کند.
نکته دیگری که در تحلیل «دفتر پژوهش سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق» به آن پرداخته شده خلل در اجرای برخی قوانین است که به نظر کمبود نقدینگی وزارت نیرو در ایجاد این خلل بی‌تاثیر نیست. در قوانین برنامه‌های پنجم و ششم توسعه به بحث خرید برق از نیروگاه‌های خصوصی پرداخته شده است و در هر دو مورد(بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم و بند «ت» ماده ۴۸ قانون برنامه ششم)، دستورالعمل‌هایی تدوین شده که متاسفانه در اجرا با مشکلاتی مواجه شده است. از آنجا که اجرای دستورالعمل‌های فوق‌الذکر بار مالی برای دولت دارد، انگیزه‌هایی مبنی بر اجرای ناقص و یا سلیقه‌ای آنها شکل می‌گیرد که تبعات جبران‌ناپذیری برای تولیدکنندگان موجود داشته و نیز هر گونه انگیزه ورود بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری نیروگاه را سلب کرده است.
نتیجه عدم اجرای ماده (۶) دستورالعمل بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم در دو سال پایانی برنامه و نیز اجرای با تاخیر و ناقص ماده (۶) دستورالعمل بند «ت» ماده ۴۸ قانون برنامه ششم، ثبات نرخ خرید برق از نیروگاه‌ها در بازار برق در فاصله سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۹ بوده است. در شرایطی که سطح عمومی قیمت‌ها در فاصله این پنج سال به شدت افزایش یافته و سایر تولیدکنندگان کالا یا خدمات از طریق تعدیل قیمت فروش محصول خود حداقل متناسب با تورم به بقا و سودآوری خود ادامه داده‌اند، چنین امکانی برای نیروگاه تولیدکننده برق وجود نداشته است. در شرایط فعلی نیز با توجه به آنکه با وجود اصلاح سقف قیمت پیشنهادی انرژی در اردیبهشت ۱۳۹۹، مدل مالی مشخصی که تضمین‌کننده تعدیل مجدد این مولفه با توجه به تغییرات تورم باشد تاکنون ابلاغ نشده، بیم آن می‌رود مجددا روندهای گذشته در بازار برق تکرار شود.
اثر تغییرات نرخ ارز بر تولید برق
دومین جنبه از تغییرات کلان اقتصادی که آسیب‌های جدی بر تولید برق وارد ساخته، افزایش شدید نرخ ارز از نیمه دوم سال ۱۳۹۶ تاکنون است. پیش‌تر در بخش تعمیرات نیروگاهی به یکی از کانالهای اثرگذاری نرخ ارز بر تولید برق اشاره شد، کانال دیگری که در این قسمت بررسی می‌شود، به الگوهای تامین مالی در تولید برق مرتبط است.
سرمایه‌گذاری در تولید برق نیازمند منابع مالی قابل توجهی است. ساخت یک نیروگاه ۵۰۰ مگاواتی رقمی بین ۲۵۰ تا ۳۰۰ میلیون یورو منابع مالی نیاز دارد و چنانچه بخواهیم به تصویری از بزرگی رقمی که برای افزایش سالانه ۵۰۰۰ مگاوات ظرفیت تولید برق(هدف‌گذاری برنامه پنجم و ششم) نیاز است برسیم، باید اشاره کنیم منابع مالی مورد نیاز برای این کار، معادل ۲۴ درصد تسهیلات پرداختی بانک‌ها و موسسات اعتباری به کل بخش صنعت و معدن در ۱۲ ماهه سال ۱۳۹۸، ۵/ ۱۶ درصد حجم کل تامین مالی صورت گرفته در بازار سرمایه در سال ۱۳۹۸ یا ۳ برابر مجموع رقم سرمایه‌گذاری خارجی کشور در این سال است. این مساله باعث شده تاکنون الگوی تامین مالی داخلی به غیر از منابع صندوق توسعه ملی برای مشارکت بخش خصوصی در ساخت نیروگاه وجود نداشته باشد. به‌طوری‌که معمولا بین ۱۰ تا ۳۰ درصد منابع آورده سرمایه‌گذار و باقی وام ارزی دریافتی از این صندوق بوده است.
افزایش نرخ ارز برای این دست از تسهیلات گیرندگان به بحرانی تبدیل شده که دامنه آن به صندوق توسعه ملی نیز رسیده است. به‌نظر می‌رسد تا زمانیکه برای حل این مشکل چاره‌ای‌اندیشیده نشود، هیچ سرمایه‌گذار جدیدی اطمینان برای ورود به تولید برق نخواهد داشت و این مساله با توجه به تنگناهای مالی دولت در توسعه نیروگاه‌ها، کشور را با نگرانی تامین برق پایدار در آینده مواجه می‌کند. در سال‌های برنامه ششم یعنی از سال ۱۳۹۶ تاکنون هیچ سرمایه‌گذار جدیدی اقدام به تاسیس نیروگاه نکرده است.
بنابراین در نگاهی کلی باید گفت که بهبود فضای کسب و کار و رونق سرمایه‌گذاری در تولید برق نیازمند اصلاحاتی در نظام مالی و اقتصاد برق، تغییر الگوی حکمرانی این صنعت، توسعه‌بخشی و تنوع‌دهی به شیوه‌های تامین مالی و در نهایت ایجاد هماهنگی بیشتر بین وزارت‌خانه‌های نفت و نیرو و برنامه‌های بخش انرژی به صورت یک کل منسجم است.
