محمد بهشتی در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد»: آهنگ اصلاح کند است
شهرداری در عصر چهارم
«کیفیت زندگی» سرانجام برای مدیریت شهری اهمیت پیدا کرد
با گذشت دو سال از عمر مدیریت شهری در دوره فعلی، عملکرد شهرداری تهران را نسبت به دوره‌های قبل چگونه ارزیابی می‌کنید؟
عملکرد مدیریت شهری در دوره جدید را می‌توان از دو وجه ارزیابی کرد؛ یکی کارها و اقداماتی که در این مدت باید انجام می‌شد و جای سوال دارد که انجام شد یا خیر. دیگری کارهایی که نباید انجام می‌شد و باز جا دارد بپرسیم که انجام شد یا خیر.
در زمره اقدامات گروه اول می‌توان به ارتقاء کیفیت فضاهای شهری و توجه به جنبه‌های نرم‌افزاری اداره شهر یا به عبارت دیگر توجه به شهر از منظر حیات مدنی اشاره کرد. در این زمینه البته قدم‌هایی برداشته شد؛ مثلا شاهدیم که به محلۀ رودکی توجهاتی می‌شود یا خیابان لاله‌زار موضوع ساماندهی قرار می‌گیرد، ولی به نظر می‌آید که در این قبیل موضوعات عزم جدی وجود ندارد. مثلا برای مدیریت شهر تئاتر نصر موضوعیت پیدا می‌کند، یا خانه اتحادیه و خیابان ویلا در زمره اولویت‌ها قرار می‌گیرد، اما آن انرژی لازم را ندارد و گویی در مسیر سنگلاخی در حال حرکت است. به نظر می‌رسد بوروکراسی بسیار پیچیده‌ای در این سازمان در مواجهه با این قبیل حرکت‌ها داریم. در میدان توپخانه مدت‌هاست که فعالیت‌ها شروع شده، ولی آهنگش بسیار آهسته است. شهرداری در این قبیل کارها همچون کارفرماهای مردد است و عزمش جزم نیست.
از جمله اقدامات گروه دوم که نباید انجام می‌شد ساخت و سازهای گسترده در شهر است که تهران را به کارگاهی ساختمانی تبدیل کرده بود و خوشبختانه تا حد بسیاری این اقدامات متوقف شد. در دوره نسبتا طولانی مدیریت شهری قبل، در شهر فعالیت‌های بزرگ‌مقیاسی انجام شد و اصولا مدیریت شهری به اجرای پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و کمّی همچون پل صدر، دریاچه خلیج فارس شناخته می‌شد که در شهر جلب توجه می‌کنند، اما در دوره فعلی مدیریت شهری مستحضریم که این قبیل فعالیت‌ها وجهه همت نیست. البته این تغییر رویه بخشی‌اش به خاطر بهبودی احوالات و تقاضای جامعه شهری است.
میزان خوش‌احوالی مدیریت شهری را می‌توان از روی اولویت ماموریت‌هایی که برای خودش در نسبت با شهر قائل است اندازه گرفت. مدیریت شهری در ناخوش‌احوال‌ترین شرایط، وظیفه خود را منحصر به خدمات شهری می‌داند؛ اموراتی همچون نظافت‌شهری و دفع زباله‌ها، کفن و دفن مردگان، آبیاری فضای سبز، پر کردن چاله خیابانها و سایر خدمات روزمره شهر. بعد از این مرحله، مدیریت شهری معمولا به دنبال تعریف و اجرای پروژه‌های بزرگ خصوصا در حوزه حمل و نقل می‌رود؛ طرح‌های عمرانی وسیع، ایجاد بزرگراه‌ها، پل‌ها، تونل‌ها، تقاطع همسطح و غیرهمسطح، احداث مجتمع‌های بزرگ. در این مرحله شهرداری علاقه‌مند است که این اقدامات پیشخوان و معرف او باشد و این یعنی به این قبیل اقدامات می‌بالد. مدیریت شهری تهران در دهه ۷۰ وارد چنین فازی شد، اما در مرحله بعدی و با بهبودی بیشتر احوالات جامعه شهری و به دنبال آن مدیریت شهر، مباحثی همچون نظم، انضباط، عدالت، قانون مطرح می‌شود؛ در این مرحله معمولا تنظیم و تصویب طرح‌های جامع، تفصیلی و مباحث شهرسازی اولویت پیدا می‌کنند، اما شاید حد اعلای خوش‌احوالی مدیریت شهری این باشد که حال‌وهوای شهر بانشاط و بهاری باشد، لبخند بر چهره اهل شهر ظاهر شود، زندگی در شهر رونق پیدا کند. به سخن دیگر هرقدر در این مراحل جلوتر می‌آییم کمیات موضوعیتش را از دست می‌دهد و رفته‌رفته کیفیات مهم می‌شود.
در بهترین حالت نسبتی بین احوالات جامعه و مدیریت شهری وجود دارد. وقتی مدیریت شهری و جامعه شهری همفاز باشند مدیریت شهری می‌تواند نقشی کنشگرانه داشته باشد، ولی وقتی‌که به هر علتی مدیریت شهری از جامعه عقب بماند و این دو همفاز نباشند، عملا سبب می‌شود که مدیریت شهری نوع فعالیت‌های مربوط به فازهای قبل را معرف خود بداند؛ پس طبیعی است اگر دائما تعجب کند که چرا جامعه نسبت به این اقدامات و این‌همه تلاش مدیریت شهری واکنش خاصی ندارد و از آن تقدیر نمی‌کند. در چنین موقعیت‌هایی مدیریت شهری البته از تمناهای جامعه که مربوط به فازهای بعد است اثر می‌پذیرد و درنتیجه در کنار فعالیت‌های خودآگاهانه و آمرانه شهرداری، رفتارهایی را نیز می‌بینیم که به صورتی کاملا ناخودآگاهانه و منفعلانه از او صادر می‌شود که بیش از اینکه بر احوالات خودش دلالت داشته باشد، گواهی است بر تمنای جامعه شهری. برای مثال در دورۀ قبلی مدیریت شهری شاهد پروژۀ حذف زوائد بصری چند خیابان تهران از جمله انقلاب و سعدی بودیم، یا پروژۀ سنگفرش شدن خیابان سی تیر و یا مرمت و ساماندهی میدان مشق. همین که شهرداری این پروژه‌ها را در ویترین خود نمی‌گذاشت نشان می‌دهد که از سر انفعال و نوعی عقب‌نشینی به تقاضای شهر آنها را انجام داده است. درصورتی‌که اگر شهرداری با جامعه همفاز باشد این قبیل فعالیت‌های کیفی که سبب رونق زندگی شهری می‌شود و تهران بودن تهران را تقویت می‌کند باید چیزی باشد که شهرداری اهمیت و اولویت آن را درک و به انجام آنها افتخار می‌کند. در مدیریت جدید توقع همفازی مدیریت شهری و شهر را داریم. لیکن به نظر می‌آید که مدیریت شهری در این همفازی گویی هنوز مردد است و مطمئن نیست که باید چکار کند.
مدیریت شهری هم‌اکنون در چه فازی قرار دارد؟ آیا علائمی از تغییر فاز در دوره فعلی مدیریت شهری رصد می‌شود؟
به نظر می رسد که جامعه شهری بیش از یک دهه است که وارد فاز چهارم شده یعنی کیفیت زندگی در شهر برایش موضوعیت و اولویت پیدا کرده است. گفتنی است که از ارتفاع هر فازی، موضوعات مختلف اداره کردن شهر به کیفیتی دیده می‌شود. برای مثال موضوع جمع‌آوری زباله در هر فاز می‌تواند به نحو دیگری دیده شود و تعریف جدیدی پیدا کند. چیزی که در ارتفاع پایین‌تر لاینحل شمرده می‌شد وقتی از ارتفاع فازهای بعدی دیده می‌شود حل و فصلش ساده‌تر به نظر می‌آید. در فازهای اولیه موضوعات مختلفی که در شهر باید مدیریت شود فقط و فقط در شکل مکانیکی و سخت‌افزاری موضوعیت دارد در حالیکه همان مسائل در فازهای بعد از زاویه نرم‌افزاری مطرح می‌شود. بهترین مثال این موضوع مساله ترافیک تهران است.
تا وقتی در فاز دو به سر ببریم و از ارتفاع فاز دو به موضوع ترافیک تهران بنگریم تقاضای سفر امری بدیهی شمرده می‌شود که می‌بایست با راه‌حل‌های مکانیکی مثل تعریض خیابانها، تقویت ناوگان حمل و نقل عمومی و هدایت بار ترافیکی بر خطوط حمل و نقل عمومی، تقاطع همسطح و غیرهمسطح، تبدیل «خیابان» به «جاده» با یکطرفه کردنشان و نظایر این با آن مواجه شد. در این حالت صورت‌مساله ترافیک همچون دستگاه گوارش بدن فرض می‌شود یعنی همین‌که مزاج کار کند و حرکتی صورت گیرد کافیست و مهم نیست طول سفر چقدر باشد. ولی از ارتفاع فاز چهار صورت مساله حمل و نقل و ترافیک اصلا متفاوت خواهد بود. چون این سوال پیش می‌آید که اصلا مردم برای چه در شهر تردد می‌کنند. این تردد باید به کیفیتی باشد که زندگی شهری رونق بگیرد و حضور در شهر لذت‌بخش باشد و نه از سر اجبار. بعد این سؤال می‌شود که چرا باید این‌همه تقاضای سفر وجود داشته باشد، چرا در اینجا دائم تلاش می‌کنیم با راه‌حل افزایش سرعت مشکل ترافیک را حل کنیم و در بسیاری نواحی دیگر با راه حل آرام کردن ترافیک مواجه می‌شوند با موضوع. چون در فاز دیگری هستند و این همان فازی است که می‌گوییم جامعۀ تهران هم‌اکنون در آن مستقر شده است.
در دوره قبلی مدیریتی، به دلیل اجرای پروژه‌ها و فعالیت‌های عمرانی بزرگ، فشارهای مالی بسیاری بر شهرداری وارد شد و عملا شهرداری خود را به یک نهاد بدهکار تبدیل کرد؛ تا حدی که در برخی موارد شهرداری بسیاری از منابع آتی خود را نیز برای اجرای این پروژه‌ها پیشاپیش مصرف کرد. در نتیجه این قبیل رفتارها، به نظر می‌رسد شهرداری تهران هم‌اکنون در وضعیتی قرار گرفته که به علت محدودیت منابع مالی اساسا امکان ورود به پروژه‌های بزرگ‌مقیاس را ندارد. از سوی دیگر اصولا ذوق و طبع مدیریت جدید شهری این نیست که میل به سمت انجام پروژه‌های یدی، بزرگ‌مقیاس و فیزیکی داشته باشد. چنانچه در طول دو سال گذشته چندان شاهد اجرای پروژه‌های بزرگ کمّی در شهر نبودیم و در عوض تغییر رویکردی برای اجرای پروژه‌های خرد به منظور ارتقای سطح زندگی در محلات روی داد.
با این حال مدیریت شهری تهران در دوره فعلی باید به سمتی حرکت کند که از ارتفاع فاز چهارم رویکردهای جدیدی در حوزه‌های گوناگون شهری تعریف کند. برای مثال تاکنون رویکرد جدیدی را مثلا در حوزه ترافیک شاهد نبوده‌ایم. اقدامات در سطح محدود همچون تغییراتی در محدوده طرح ترافیک و نوسان هزینه‌های ورود به طرح بوده است، اما رویکرد جدیدی نسبت به موضوع ترافیک اتخاذ نشده است. برای ورود به فاز چهارم مدیریت شهری که حاکمیت خردورزی و اندیشه‌محوری است باید در تمام حوزه‌های مدیریت شهری فتح باب تازه صورت گیرد و اقدامات تازه انجام شود. باید نوع نگاه دیگری نسبت به مفاهیم شهری همچون پارک، خدمات شهری، گورستان، آلودگی هوا، طرح ترافیک، ساخت و ساز داشته باشیم ممکن است فی‌الحال منابعی برای اجرای همه این ایده‌ها وجود نداشته باشد، اما می‌توان رویا و ایده آن را در جامعه مطرح کرد و در حد توان برای رسیدن به آن کوشش کرد. در ابتدای دوره اخیر مدیریتی، به شهردار تهران پیشنهاد کردم که ۱۰ پروژه خرد را به مثابۀ نماد و طلیعه تفکر جدید در حوزه مدیریت شهری در پایتخت انجام دهد. اصولا انجام پروژه‌های کوچک چندان هزینه‌بر و خارج از توان مجموعه مدیریت شهری تهران نیست، اما می‌تواند آغازگر راهی باشد که نشانگر تغییر نگرش در مدیریت شهری است؛ یعنی پروژه‌ها و اقداماتی در تهران انجام شود که نمایندۀ تفکر دوره فعلی مدیریت شهری است. اولا باید مدیریت شهری برای شهر رویا بپروراند و ثانیا قدم‌های ملموس و محسوسی به سمت این رویا بردارد. بزرگترین منبعی که مدیریت شهری فعلی در اختیار دارد زمان است؛ اگر در همین دوره این رویا شکل بگیرد در دوره‌های بعدی ادامه خواهد یافت.
به نظر می‌رسد همواره نوعی واهمه از نحوه واکنش عموم به تغییرات اثرگذار در ضوابط شهری همچون وضع عوارض سنگین برای ورود خودروهای شخصی به محدوده طرح ترافیک منجر به عدم اقدام جدی برای حل معضلات شهری از سوی مدیران شده است و ترجیح داده‌اند برای مواجه نشدن با این واکنش‌ها به روال مدیران قبلی، مدیریت شهر را ادامه دهند؛ آیا وقت آن نرسیده که مدیریت شهری این ترس را کنار بگذارد و اقدامات اساسی در این حوزه انجام دهد؟
چنانکه توضیح دادم این قبیل راه‌حل‌ها مربوط به فازهای پیشین مدیریت شهری است. وقتی در شهر به ترتیبی زندگی می کنیم که فاصله محل زندگی و محل کار ما بیش از ۲۰ کیلومتر است و حتی برای تامین ابتدایی‌ترین مایحتاج زندگی نیازمند سفر شهری هستیم و خدمات کافی در اطراف محل سکونت نیست، طبیعی است که تقاضای سفر ایجاد شود و طول سفر هم زیاد باشد. حتی به فرض وجود تعداد کافی و موثر وسایل حمل و نقل عمومی چرا باید تا این حد طول سفر زیاد باشد، چرا در برخی از مشاغل همچون امور بانکی که امکان اشتغال کارمندان در شعب نزدیک به محل سکونت آنها وجود دارد این امکان که به راحتی قابل انجام است فراهم نمی‌شود. با این دست اقدامات ساده حجم سفر به میزان قابل توجه کاهش پیدا می‌کند.
اگر تلاش کنیم که تمام خدمات مورد نیاز در سطح یک محله یا ناحیه را هرطور شده فراهم کنیم و دسترسی ساده و پیاده به این خدمات را پیش‌بینی کنیم، حجم ترافیک و سفر شهری به میزان قابل توجهی کاهش پیدا خواهد کرد. این موضوع نیازمند شکل‌گیری رویکردی تازه در شهرداری است. باید شیوه‌های کارامد مدیریت شهری را نوعی مدیریت متفکرانه و اندیشمندانه بدانیم، نه مدیریتی با بازوهای قوی که می‌تواند با چابکی، هزاران میلیارد تومان صرف پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و پیاپی کند.
یکی از مهم ترین معضلات شهر تهران که در نتیجه عملکرد مدیریت شهری در دوره‌های گذشته به وجود آمده تامین هزینه‌های شهر از محل تراکم فروشی است. مسیری که طی دهه‌های گذشته همواره مورد انتقاد کارشناسان، نخبگان و حتی شهروندان بوده است. هرچند مدیریت شهری در دوره جدید تلاش کرده تا ریل تامین درآمد شهرداری را تغییر دهد اما هنوز به طور کامل موفق نشده است. برای رفع این چالش چه راهکاری را می‌توان اجرایی کرد؟
این اتفاق به نوعی روی داده است؛ میل و رغبت به ساخت وساز بلند مرتبه عمدتا در برخی از مناطق شمالی تهران همچون مناطق یک تا سه شهر وجود داشت و کسب درآمد از محل تراکم‌فروشی عمدتا مربوط به همان مناطق بود و حالا در آنجا تقریبا دیگر زمینی وجود ندارد که بخواهد ساخت‌وسازی بر روی آن انجام شود. ساخت‌وسازهای انجام شده، همگی جدید و بلندمرتبه است و به نظر می‌رسد هر کدام از آنها دست کم تا نیم قرن آینده عمر کند. این ساخت‌وسازها در دوره‌های قبل با منابع هنگفت انجام شد؛ اما در شرایط فعلی وضعیت اقتصادی به ترتیبی نیست که افرادی که در گذشته کسب درآمد هنگفت کردند و بازار ساخت و ساز را تحت تاثیر قرار دادند بتوانند اقدامات گذشته خود را تکرار کنند. بنابراین علت‌های اصلی طوفان تخریب و نوسازی در حال فروکش کردن است. شاید هنوز چندان محسوس نباشد، اما در آینده نه چندان دور همگان متوجه خواهند شد که دیگر نمی‌توان از این محل کسب درآمد هنگفت کرد. چون اساسا تقاضایی هم برای خرید این واحدها وجود ندارد و تعداد واحدهای خالی شهر تهران به خصوص در مناطق شمالی به اندازه کل ساختمان‌های برخی پایتخت‌های دنیاست. از سوی دیگر این ساختمان‌ها برای پاسخگویی به نیاز سکونت احداث نمی‌شدند و در واقع نوعی قلک برای سرمایه‌داران بود، اما در حال حاضر این نوع سرمایه‌گذاری توجیهی ندارد؛ به همین علت طبعا مدیریت شهری باید نوعی دوراندیشی داشته باشد، چرا که دیگر ساخت وسازها منبعی نخواهد بود که بتواند از آن درآمد داشته باشد؛ خوشبختانه در حال حاضر لایحه درآمدهای پایدار شهری از سوی شهرداری به دولت ارائه شده است و این اتفاق خوبی است.
در شرایط فعلی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی شهری باید در چه مدار و محوری قرار داشته باشد؟
اصولا سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت اجرایی باید معطوف به رفع نیازهای شهر باشد. در هر شهر سلسله مراتبی از حقوق مشتمل بر کوچکترین حقوق یعنی حقوق شخصی کوتاه‌مدت تا حقوق عمومی بلندمدت وجود دارد. حتی نسل‌های آینده نیز حقی از شهر دارند. گاهی اینطور به نظر می‌آید که مشکل شهر این است که این حقوق در تعارض قرار گرفته و این یعنی ظاهرا در شرایط برد – باخت هستیم. یعنی معمولا در شهر تهران کشمکشی بین حقوق شخصی و حقوق عمومی وجود دارد؛ گاه حقوق عمومی می‌برد و اکثر اوقات حقوق شخصی برنده است، ولی وقتی به شهر از همان ارتفاع فاز چهارم بنگریم، متوجه خواهیم شد که عملا در هیچ شهری شرایط برد – باخت نداریم یا باخت – باخت است یا برد – برد. وقتی حال شهر خوب نیست فقط حقوق کوتاه‌مدت شهرداری و یا کارفرماها مطرح است و منافع بلندمدت شهر و شهروندان دائما مورد تعرض قرار می‌گیرد. درحالی‌که کارفرماها و شهرداری متوجه نیستند که این خسران شهر و همه آنچیزی که «شهر» را از «شهر بودن» ساقط می‌کند، به معنی خسران خود آنهاست و برد آنها در کوتاه‌مدت به قیمت باختشان در طولانی‌مدت است. بهترین مثال آن تراکم‌فروشی است؛ تراکم فروشی در واقع پاسخ به نیاز نیازمندان به مسکن نیست، بلکه پاسخ به تقاضای صاحبان نقدینگی برای افزایش درآمد و کسب ثروت بیشتر است. این سیاست شهرداری در طول سال‌های گذشته برای پاسخ به نیاز شهرداری به درآمد به منظور اداره سازمان عریض و طویل خودش اتخاذ شد؛ یعنی صاحبان سرمایه به نیازهای درآمدی شهرداری و شهرداری به تقاضای صاحبان سرمایه پاسخ می‌داده و این دو آب به آسیاب هم می‌ریختند و در این میان آنچه اصلا اهمیت نداشت حقوق عمومی و بلندمدت شهر و شهروندان بود. در دوره‌های نسبتا طولانی تمام فعل‌وانفعالات مدیریتی برای پاسخ به نیازهایی غیر از نیاز اهل شهر صورت گرفت. اما در دوره فعلی، مدیریت شهری باید شهر را از شرایط باخت – باخت خارج کند و آن را به سمت شرایط برد-برد هدایت کند و شرط این موضوع نیز آن است که شهر را از منظر حیات مدنی و به رسمیت شناحتن حقوق اهل شهر بازتعریف کند؛ هرچند شاید نتوان در کوتاه‌مدت تمام این اندیشه‌ها را اجرایی کرد، اما این‌ها به عنوان نماد تفکر جدید مدیریت شهری ماندگار و ادامه دار خواهد شد.
