وارونگی عوارض ملکی
در حال حاضر با جدی شدن اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، لزوم توجه به اصلاحات ساختاری در بودجه شهرداری‌ها نیز باید در اولویت مدیران و کارشناسان قرار گیرد. در این یادداشت پیشنهادهایی که برای افزایش سهم درآمدهای پایدار از محل مالیات بر ارزش ملک قابل طرح است مرور می‌شود، سپس برخی اصلاحات ساختاری ضروری در بودجه شهرداری‌ها در ایران بررسی می‌شود. یکی از اقدامات اساسی مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۶ ارائه و بررسی طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌های کشور بود. ارائه و بررسی این طرح در مجلس منجر به تدوین و تقدیم سریعتر لایحه درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به مجلس شورای اسلامی توسط دولت در آبان ماه سال ۱۳۹۷ شد. این درحالی است که بر اساس ماده (۱۷۴) قانون برنامه ششم مصوب ۱۳۸۹، این لایحه باید ۷ سال زودتر تهیه می‌شد. فارغ از تاخیر زمانی و از دست دادن زمان در اصلاحات ساختاری، از جمله اهداف این طرح و لایحه جانشین سازی پایه‌های مالیاتی مناسب به جای پایه‌های مالیاتی نامناسب است. یکی از پایه‌های مالیاتی نامناسب مالیات بر سرمایه‌گذاری مسکن است (که با عنوان عوارض ساختمانی در ایران قابل تفکیک است) و یکی از پایه‌های مالیاتی مناسب در ایران مالیات بر ارزش ساختمان است (که با عنوان عوارض نوسازی موضوع ماده ۲ و ۳ قانون عمران و نوسازی شناخته می‌شود). در مالیات اول، شهرداری‌ها از سرمایه‌گذاری مسکن مالیات می‌گیرند و هزینه‌های شهر را تولیدکنندگان ساختمان و توسعه دهندگان شهر به دوش می‌کشند. در مالیات دوم، مصرف کنندگان هزینه‌های اداره شهر را به دوش می‌کشند. در حالت اول هر کس سرمایه‌گذاری بیشتری کند مالیات بیشتری پرداخت می‌کند و در حالت دوم هر کس مصرف بیشتری کند و از منافع شهر و توسعه شهرنشینی بهره بیشتری ببرد مالیات بیشتری پرداخت می‌کند. متاسفانه در ایران حدود ۷۰ درصد تامین مالی شهرداری‌های کلان شهرها از مالیات اول و کمتر از ۳ درصد تامین مالی از مالیات نوع دوم است که باید برعکس شود. بر این اساس یکی از پیشنهادهای اصلی و هسته مرکزی طرح و لایحه درآمد پایدار مبتنی بر افزایش مالیات بر ارزش ملک (یا همان عوارض نوسازی) بوده است. مشکل تاریخی عوارض نوسازی این بوده است که ارزش معاملاتی ملک (بخوانید ارزش محاسباتی) بر اساس کمیته‌ای است که در آن دولت (وزارت امور اقتصاد) نقش پررنگی دارد و از آنجا که این نوع مالیات با سایر مالیات‌های بر پایه ملک، دارای جانشینی است و دولت سهم از آن نمی‌برد، انگیزه‌ای برای افزایش قیمت معاملاتی توسط دولت وجود ندارد. این مساله باعث شده است ارزش محاسباتی مالیات بر ملک شدیدا سرکوب شود و سهم حدود ۲۰ درصدی درآمد شهرداری‌ها از این محل، در عرض حدود ۲۰ سال به کمتر از ۳ درصد برسد. برای افزایش سهم درآمد شهرداری‌ها از محل عوارض نوسازی، چند پیشنهاد قابل طرح است.
۱-افزایش ارزش معاملاتی (اصلاح ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم) با یک شیب ملایم افزایشی تا رسیدن به ارزش روز. می‌توان برای مناطق مختلف درصدهای متفاوتی از ارزش روز را به عنوان نقطه هدف سیاست‌گذار تعیین کرد. مشابه این پیشنهاد در لایحه دولت وجود داشت.
۲-افزایش نرخ محاسباتی از ۵/ ۱ درصد به سطوح بالاتر. این نرخ می‌تواند برای مناطق مختلف متفاوت وضع شود. هرچند تفاوت در ارزش در مناطق مختلف به واسطه تعاملات عرضه و تقاضا خود باعث پدید آمدن نوسان در مالیات محاسباتی در مناطق مختلف می‌شود، حتی اگر نرخ ثابتی استفاده شود.
۳-افزایش توامان نرخ و پایه مالیاتی.
۴-استفاده از نرخ‌های تصاعدی، شبیه مالیات بر درآمد، موضوع ماده ۱۳۱ قانون مالیات‌های مستقیم به این صورت که نرخ مالیات تا آستانه ارزش ملکی یکم (برای مثال هر متر مربع ۵ میلیون تومان) یک درصد، نسبت به مازاد ارزش ملکی یکم تا ارزش ملکی دوم (برای مثال ۱۰ میلیون تومان) با نرخ ۵/ ۱ درصد، نسبت به مازاد ارزش ملکی دوم تا ارزش ملکی سوم (برای مثال ۲۰ میلیون تومان)، با نرخ ۲ درصد و نسبت به مازاد ارزش ملکی سوم به بالا با نرخ ۳ درصد محاسبه می‌شود. برای مثال یک ملک ۱۰۰ متری به ارزش هر مترمربع ۱۵ میلیون تومان (ارزش ملک معادل ۵/ ۱ میلیارد تومان) دارای مالیاتی معادل ۵/ ۲۲ میلیون تومان می‌شود که اگر بر اساس ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم، حداکثر ۲۰ درصد قیمت روز محاسبه شود، مالیات بر ارزش ملک یا همان عوارض نوسازی برابر ۵/ ۴ میلون تومان می‌شود. در این صورت نرخ موثر مالیاتی برابر ۳/ ۰ درصد می‌شود.
۵-با توجه به اینکه مخارج مسکن در سبد مصرفی خانوار در مناطق و شهرهای مختلف سهم متفاوتی دارد و این باعث می‌شود خط فقر مسکن یا حد ثروتمندی مسکن برای شهرهای مختلف متفاوت باشد استفاده از آستانه‌های یکسان برای مناطق مختلف به دور از عدالت است. بنابراین یک پیشنهاد تعیین آستانه‌ها بر اساس لنگرگاه میانگین قیمت مسکن در هر شهری است. به علاوه می‌توان برای خانوارهایی که زیر خط فقط مسکن هستند معافیت قرار داد. بر این اساس نرخ‌های تصاعدی به این صورت قابل طرح است: نرخ مالیات محاسباتی، تا سقف پنجاه ۵۰ درصد میانگین ارزش مذکور برای هر شهر در هر متر مشمول نرخ صفر (۰) درصد خواهد بود، نسبت به مازاد بر پنجاه ۵۰ درصد میانگین در هر متر تا میانگین در هر متر، مشمول نرخ یک (۱%) درصد خواهد بود. نسبت به مازاد بر میانگین در هر متر تا ۵/ ۱ برابر میانگین ارزش در هر متر، مشمول نرخ یک و نیم درصد خواهد بود. نسبت به مازاد بر ۵/ ۱ برابر میانگین در هر متر تا دو (۲) برابر میانگین در هر متر مشمول نرخ دو درصد خواهد بود. نسبت به مازاد بر دو (۲) برابر میانگین در هر متر مشمول نرخ سه درصد خواهد بود.
۶-با توجه به اینکه مسکن همزمان علاوه بر کارکرد مصرفی به عنوان دارایی نیز به حساب می‌آید و یک شاخص برای تفکیک تقاضای سرمایه‌ای از مسکن مصرفی، شناسایی املاک مازاد است می‌توان بر خانه‌های دوم به بعد، نرخ‌های مضاعف وضع کرد. بر این اساس این پیشنهاد قابل طرح است که: مالکینی که در هر شهر بیش از یک ملک دارا می باشند در مورد سایر املاک مازاد بر یک ملک، نرخ عوارض سالیانه آن، دوبرابر محاسبه و دریافت شود. علاوه بر پیشنهادهای فوق، برخی پیشنهادات ضروری برای اصلاح ساختار بودجه شهرداری‌ها قابل طرح است که لازم است در مقررات حاکم بر روابط مالی شهرداری‌ها تعبیه شود. در این بخش به برخی از این موارد به صورت عناوین اشاره می‌شود.
۱-تعیین سقف بر مانده بدهی و همچنین ایجاد بدهی در شهرداری‌ها برای جلوگیری از ناپایداری مالی دولت‌های محلی.
۲-تحکیم سازو کار‌های شفافیت خصوصا در حوزه‌های مالی و بودجه‌ای. این ساز و کارها به انحای مختلف قابل پیشنهاد و اجرا است برای مثال اجرای افشای صورت‌های مالی اولیه، تایید شده و حسابرسی شده شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر مطابق با قانون.
۳-رعایت اصول بودجه‌ریزی از جمله اصل جامعیت، اصل خزانه واحد، رعایت قاعده از چه کسی به چه کسی، اصل پاسخگویی، اصل کارایی، اصل اقتصادی تطابق ترجیحات و ...
۴-رعایت اصول بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و واگذاری آن بخش از خدماتی که بخش خصوصی با هزینه تمام شده کمتری ارائه می‌دهد.
۵-استفاده از ساز و کار بازار برای آن دسته از خدماتی که انحصارپذیر (excludable) است. برای مثال وضع عوارض بر جاده‌های پر تردد شهری یا پل‌های مواصلاتی.
۶-شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در فرایند تدوین، تصویب و اجرای بودجه در شهرداری و شورای شهر و برقراری قواعد لازم برای رفع پیامدهای منفی آن.
