دو پیشنیاز مدیریتی برای جراحی شهری
شهر، پدیده پیچیده‌ای است. شهرداری هم نهاد پیچیده‌ای است. انبوهی از عوامل و روندها که هر کدام زمینه‌ها و رابطه‌های علت و معلولی خاص خود را دارند بر مدیریت شهری موثر هستند. اداره شهر یک پروژه نیست. اداره شهر فرآیندی پیوسته و پویا است. به همین دلیل شهردار قدرت محدود و مشخصی برای اثرگذاری بر جریان‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی موثر بر زندگی در شهر دارد. قدرت او را تنها قانون محدود نمی‌کند. پیچیدگی واقعیت‌های شهر هم دست او را می‌بندد. شهردار باید از این قدرت محدود به بهترین شکل استفاده کند تا جریان‌های پیچیده و در هم تنیده موثر بر زندگی شهروندان را طوری هدایت کند که به صلاح همه آنها باشد. چنین کاری نیازمند سیاست‌گذاری کلان و نگاه بلندمدت و پیچیده به مدیریت شهر است. شهردار موفق کسی است که بتواند سیاست‌های بهتری را در شهر به اجرا بگذارد به نحوی که در نتیجه اجرای این سیاست‌ها خیر عمومی حاصل شود.
مدیران شهری دوره گذشته، شهرداری تهران را در شرایطی به شهردار بعدی واگذار کردند که شهر سیاست روشنی برای توسعه نداشت. به عنوان مثال مدیریت شهری در دوره گذشته به توسعه بزرگراه‌ها و ابنیه فیزیکی شهر علاقه فراوانی داشت. او برای تامین مالی این ساخت‌وسازها به فروش تراکم روی آورد. فروش تراکم از یک طرف جمعیت ساکن در شهر و از سوی دیگر درآمد شهرداری برای ساخت و ساز را افزایش داد. انگیزه‌های پوپولیستی و لابی‌های شرکت‌های پیمانکار هم به کمک آمدند و جریان ساخت‌وساز در شهر سرعت گرفت.
در حالی‌که بزرگراه‌ها شهر را تکه‌تکه می‌کردند و طبقه متوسط با خرید اقساطی ماشین به دنبال ارتقای موقعیت اجتماعی خود بود کسی به فکر آلودگی هوا نبود، کسی به فکر پارکینگ نبود، کسی به فکر از بین رفتن بافتهای محلی نبود، کسی به فکر ایمنی عابر پیاده نبود، کسی به فکر تحرک محیطی کودکان و زنان و سالمندان محروم از خودرو نبود، کسی به فکر آلودگی صوتی نبود، حتی در زمان تدوین طرح جامع شهرسازی کسی به فکر مدیریت تقاضای سفرهای درون شهری نبود.
این در حالی است که سیاست‌گذاری یعنی دیدن این حلقه‌های علت و معلولی و درک این واقعیت که در اثر هر تصمیم، مجموعه‌ای از تبعات خواسته و ناخواسته ایجاد خواهند شد که ضرورتا با هم سازگار نیستند و در کنترل مدیریت شهر هم قرار ندارند. یک سیاست‌گذار این پیچیدگی را می‌فهمد، تحلیل می‌کند و آن را به سمت مطلوب هدایت می‌کند. سیاست‌گذاری مستلزم داشتن نظریه و چارچوب فکری است. کسی که درباره اداره شهر و مسائل آن فاقد چارچوب فکری است دربهترین حالت؛ شهر را به صورت کارگاهی می‌بیند که باید تعدادی پروژه در آن اجرا شود و به تبعات و اثربخشی نتایج این پروژه‌ها کاری ندارد. به همین دلیل است که به نظر می‌رسد مدیریت شهری در دوره گذشته سیاست‌گذار خوبی برای شهر نبود. در دوره گذشته شهر به مثابه یک کارگاه ساختمانی دیده می‌شد نه یک موجود پویا و پیچیده و بیشترین تمرکز بر فیزیک و کالبد شهر بود نه انسان‌هایی که در این فضا زندگی می‌کنند.
اما حالا که دو سال از اتمام دوره مدیریت شهری گذشته، به دلیل تحولات پی‌در پی به وقوع پیوسته در مجموعه مدیریت شهری، هنوز هم شهرداری فاقد یک سیاست مشخص است. البته در دو حوزه می‌توان آثاری از سیاست‌گذاری جدید را دید. نخست بحث شفافیت و داده باز در مدیریت شهری است که مدیریت فعلی نشان داده به آن به عنوان یک سیاست راهبردی توجه دارد. فشار شورای شهر و پیگیری مستمر برخی اعضای شورا هم به عنوان موتور محرک این سیاست باعث شده رویکرد شهرداری از پنهان‌کاری به شفافیت تغییر کند. انتشار اطلاعات قراردادها، معاملات، حقوق و دستمزد، پرونده‌های شهرسازی و ... همگی به افزایش نظارت‌پذیری شهرداری و کاهش فساد (که یکی از مهم‌ترین چالشهای شهرداری‌ها در تمام کشور است) کمک فراوانی کرده‌است. این را می‌توان گام نخست یک سیاست بلندمدت دانست که به افزایش مشارکت شهروندان در اداره شهر منجر خواهدشد.
دومین نشانه تغییر در سیاست‌گذاری را می‌توان تا حدودی در حوزه حمل و نقل و ترافیک دید. تمرکز شهرداری در دوره اخیر بر افزایش مطلوبیت شهر برای عابرپیاده و اجتناب از خودرومحوری بوده‌است. تغییراتی که در طرح ترافیک و کنترل تردد در شهر انجام شده و ایجاد پیاده‌راه‌ها و کاهش سرمایه‌گذاری در ساخت بزرگراه نشانه‌های این تغییر هستند، اما اگر این سیاست با افزایش سرمایه‌گذاری در توسعه حمل و نقل عمومی همراه نشود و نیز سیاست‌های شهرسازی (به خصوص در پهنه‌های تجاری و اداری مرکز شهر) با سیاست پیاده‌محوری سازگار نشود عملا سوگیری سیاست‌گذاری شهری در تهران تغییر نخواهدکرد و در بر همان پاشنه قبل خواهدچرخید.
محور دیگری که در ارزیابی عملکرد مدیریت شهری جدید و مقایسه آن با گذشته اهمیت دارد مساله سازماندهی نهاد شهرداری است. شهرداری سازمان عریض و طویلی مرکب از شهرداری‌های مناطق و نواحی، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و هزاران شرکت پیمانکار و اشخاص طرف قرارداد است. مدیریت این مجموعه عظیم نیازمند توان سازماندهی قدرتمندی است که از یک سو این سازمان عظیم را کنترل و هدایت کند و از سوی دیگر کارآمدی آن را افزایش دهد. به خصوص که فساد در این سازمان رسوخ جدی کرده‌است.
در دوره گذشته مدیریت شهری، ساختار شهرداری بسیار بزرگ شد و بر تعداد نیروی انسانی به شدت افزوده شد. به همین دلیل در آن زمان، با گسترش زیرمجموعه‌های شهرداری برون‌سپاری فعالیت‌ها و واگذاری امور به بخش خصوصی به حداقل خود رسید. در بسیاری موارد پیمانکاران و طرف‌های قرارداد شهرداری یا شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی بودند یا شرکت‌هایی بودند که خود شهرداری ایجاد کرده‌بود. نتیجه چنین وضعیتی بزرگ شدن ساختار شهرداری، افزایش هزینه‌های ستادی و اداری، کندی بوروکراتیک و طبعا افزایش زمینه فساد بود. البته اعتقاد قالیباف به فناوری اطلاعات و درک درست او از قابلیتهای IT در بهبود کارایی فرآیندهای سازمانی نقطه قوتی بود که نباید نادیده گرفت.
در دو سال اخیر تغییر مشخصی در سازماندهی شهرداری رخ نداده‌است. یعنی نه شهرداری کوچک شده، نه کیفیت فرآیندها بهبود یافته، نه ساختار شهرداری تغییری پیدا کرده است. واقعیت آن است که این جراحی درد و خون‌ریزی دارد و نیاز به شجاعت و حوصله مدیران شهری پایتخت دارد. البته یکی از مهم‌ترین تغییراتی که اخیرا زمزمه‌هایی درباره آن شنیده می‌شود تصمیم به واگذاری برخی شرکت‌های شهرداری در بورس است که اگر انجام شود می‌تواند به منزله یک تغییر راهبردی و درست در کارنامه مدیریت شهری جدید ثبت شود.
تاکید بر اهمیت سیاست‌گذاری و سازماندهی در مدیریت شهری به منزله نادیده گرفتن اهمیت قابلیتهای فنی و اجرایی در مدیریت شهر نیست. به هر حال شهر نیازمند عملیات عمرانی و ارائه خدمات شهری است. هر سیاستی بر شهر حاکم باشد و سازماندهی شهرداری هر شکلی داشته باشد تردیدی نیست که شهر را باید زیبا نگاه‌داشت، زباله‌ها را جمع کرد، ابنیه و معابر شهر را نگهداری کرد، آتش‌نشانی قوی داشت، فضاهای عمومی در دسترس و کارآمد داشت و همه اینها یعنی انبوهی پروژه‌های عمرانی و فعالیت‌های بهبود خدمات شهری که روزمره باید انجام شوند و اتفاقا در چشم مردم مهم‌تر و ملموس‌تر از موارد قبلی هستند.
در این حوزه اگرچه مدیریت شهری در دوره گذشته اقدامات زیادی را انجام داد اما دو ایراد بزرگ وجود داشت. اول اینکه توجه بسیار زیادی به اجرای ابرپروژه‌های عمرانی در سطح شهر داشت و دوم هم اینکه به گران تمام شدن پروژه‌ها و اتلاف منابع حساسیت کمی داشت. ساخت پل صدر یا تونل نیایش نمونه‌هایی از این ابرپروژه‌های گران و پرهزینه و ناکارآمد بودند.
در دوره جدید مدیریت شهری اگرچه ساخت ابرپروژه‌های عمرانی در شهر کاهش یافته و از این منظر نمره قابل قبولی به مدیریت شهری داده می‌شود، اما اجرای پروژه‌های ملموس و معقول هم افت داشته‌اند همچنین کیفیت خدمات شهری هم اگر پایین نیامده باشد قطعا بالا نرفته است. البته بخشی از این مشکل به کمبود مالی شهرداری و حجم عظیم بدهی‌هایی ربط دارد که روی دست شهرداری مانده است. نباید فراموش کرد که در نهایت اغلب مردم عملکرد شهرداری را با این معیارها می‌سنجند و خیلی کاری با روندهای بلندمدت و کیفیت سیاست‌گذاری و اوضاع مالی شهرداری ندارند اصولا مردم به قضاوت‌های کوتاه‌مدت و ساده تمایل دارند تا قضاوت‌های بلندمدت و پیچیده، به همین دلیل اگر شهرداری این بخش را دست کم بگیرد قطعا در افکار عمومی شهروندان بازی را به مدیران قبلی خواهد باخت.
نکته مهم دیگری که باید به آن توجه داشت مساله تامین مالی شهرداری است. اداره شهر کار پرهزینه‌ای است و شهرداری نیازمند منابع درآمدی جدی و پایدار است. تراکم و مجوزفروشی و واگذاری فضای شهر به شرکت‌های تبلیغاتی نمونه‌هایی از منابع درآمدی ناپایدار هستند که فعلا در شهرداری تهران منابع اصلی هستند. در دوره گذشته مدیریت شهری اتکا به این منابع افزایش یافت ضمن اینکه شهرداری وارد عملیات بانکی هم شد که به دلیل ضعف نظارت، نه تنها شهرداری را منتفع نکرد بلکه مشکل برای بانک زیان‌ده زیرمجموعه مدیریت شهری به وجود آورد.
البته همه این منابع درآمدی در حد معقول و محدود، مفید هستند، اما اتکای شهر باید به درآمدهای ناشی از عوارض و مالیات باشد، اما طی دوره جدید مدیریت شهری، به دلیل شرایط خاص اقتصاد کشور و تنگنای مالی ایجاد شده برای مدیریت شهری، هنوز فرصت اعمال اصلاحات اساسی اقتصادی برای ساختار اداره شهر تهران به وجود نیامده است.
در مجموع می‌توان گفت مقایسه کارنامه دوازده ساله مدیریت شهری تهران در دوره گذشته با دو سال اخیر نمی‌تواند منصفانه باشد به ویژه آنکه دو سال اخیر، همزمان با بدترین شرایط اقتصادی سه دهه اخیر کشور بوده است. با این حال نیاز است مدیریت شهری به تدریج با اعمال اصلاحات در حوزه‌های مختلف در جهت ارتقای کیفیت زندگی پایتخت‌نشینان گام بردارد.
