جایگاه بازیگران محله‌ای در اداره تهران
محله‌های تهران کوچکترین تقسیم فضایی-اجتماعی تهران هستند و اهمیت آنها در این است که مدیریت پایین به بالا را ممکن کرده و مدیریت شهر تهران را از پیچیدن نسخه واحد برای شهری چل‌تکه مانند تهران نجات می‌دهد، اما با وجود بازیگران متعدد شهری آیا این کار اساسا امکان‌پذیر است؟
تاریخچه شکل‌گیری محلات تهران
محله‌ها در تهران قدیم در چارچوب ساختارهای جا افتاده سنتی و عرفی در شهرهای ایرانی بعد از اسلام شکل گرفته بودند، اما فرآیند مدرنیزاسیون به موازات توسعه ارتباطات بین‌المللی از دوره امیرکبیر، منجر به تغییر شکل شهر و استقرار پاره‌ای از عملکردهای حکومتی و نظام‌های سیاسی و اداری در شهر شد که به تدریج ساختار شهر را از شکل یک دارالحکومه با بازار و مسجد جامع و چند محله، به یک شهر بدل کرد.
با تصویب قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ شمسی و روی کار آمدن پهلوی، این تغییرات شکل تازه‌ای به خود گرفت و نظام‌های جدید مدیریت شهری ایجاد شد. این تغییر در ادامه فرآیند مدرنیزاسیون، ساختار صرف محله‌ای در شهر را دستخوش تغییراتی کرد. این تغییرات با تهیه اولین طرح جامع تهران در ساختار مدیریتی شهر بازتاب یافت. طرح مذکور به تبعیت از مکتب‌های شهرسازی غرب که گروئن تحت تاثیر آن بود، شهر تهران را به ۱۰ منطقه شهری با مراکز اصلی و فرعی تقسیم کرده بود. اولین طرح جامع شهر تهران مبتنی بر منطقه شهرسازی غربی در قرن بیستم بود و انطباق چندانی با شکل طبیعی- تاریخی تهران و فرایند توسعه ذاتی آن نداشت.
رخدادهای خاصی در دهه ۱۳۴۰ مخصوصا اصلاحات ارضی موج جدید شهرنشینی را به راه انداخت و ترکیب جمعیتی، ساختار کالبدی، نظام سازماندهی و تقسیم کار در تهران را به سرعت دچار تغییر کرد. گسترش روند صنعتی شدن و تداوم مدرنیزاسیون عجولانه پس از اصلاحات ارضی بر ساختار سکونت شهری مبتنی بر محله تاثیر گذاشت. ورود سیستم برنامه‌ریزی و طراحی شهری و الگوهای جدید شهرسازی در دهه آخر حاکمیت پهلوی و از جمله اجرای اولین طرح جامع شهر تهران در ۱۳۴۷ و مبنا قرار دادن تعریف واحد همسایگی به جای محله و مبنا قرار دادن شاخص‌های آن برای تقسیمات خرد شهری منجر به تغییر گسترده بافت محلات شهری در ایران شد.
رخداد انقلاب و بعد از آن جنگ نحمیلی در کنار تحریم‌ها در دهه ۶۰ و پس از آن سیاست‌های سازندگی روند شهرنشینی را مجددا جهش داد و منجر به توسعه سریع شهرنشینی در ایران شد.
تقسیمات شهری تهران از دیروز تا امروز
بر اساس نتایج حاصل از طرح ساختارشناسی هویت محله‌ای شهر تهران (۱۳۹۲)، دوره‌های زمانی تحول و تغییر شهر تهران به هشت دوره متمایز تقسیم شده است:
۱-پیش از شکل‌گیری حصار طهماسبی
۲-پس از شکل‌گیری حصار طهماسبی تا دارالخلافه ناصری
۳-پس از شکل‌گیری دارالخلافه ناصری تا دوران مشروطه
۴-پس از دوران مشروطه تا دوران پهلوی اول ۱۳۰۵-۱۲۸۵
۵-دوران پهلوی اول تا پایان جنگ جهانی دوم ۱۳۲۵- ۱۳۰۵
۶-پایان جنگ جهانی دوم تا اصلاحات ارضی ۱۳۴۵- ۱۳۲۵
۷-اصلاحات ارضی تا آغاز جنگ تحمیلی ۱۳۶۰- ۱۳۴۵
۸-آغاز جنگ تحمیلی تا امروز ۱۳۸۹- ۱۳۶۰ (طرح ساختارشناسی هویت محله‌ای شهر تهران، ۱۳۹۲: ۱۲۳ به نقل از مرحله مطالعات زمینهای طرح گونه‌شناسی فرهنگی، اجتماعی و هویتی محلات شهر تهران و شناسایی الگوهای همسایگی و اجتماعات محلی، ۱۳۹۴: ۸۲ و ۸۳).
با نگاهی به تاریخ می‌توان چنین گفت که شهر تهران در دوره‌های مختلف، تقسیمات منطقه‌ای مختلفی داشته است که به قرار ذیل است. پس از تصویب قانون شهرداری‌ها در سال ۱۳۳۵ و تا اوایل دهه ۱۳۴۰ کوچکترین واحد تقسیمات شهر، «برزن» بود، اما از دهه ۱۳۴۰ به بعد و با تصویب اولین طرح جامع تهران در سال ۱۳۴۷، با توجه به محور قرار «واحد همسایگی» در طرح، الگوی پهنه بندی شهر به موازات نام‌گذاری محله‌ها بر مبنای «ناحیه» که قبلا جایگاهی در نظام سنتی شهرنشینی ایرانی نداشت صورت گرفت. شاخص ناحیه بودن با در نظر گرفتن عوامل هویتی، ادراکی و اجتماعی همراه نبود و صرفا به عناصر فیزیکی همچون عوارض طبیعی و شبکه راه‌ها توجه شده است. درست به همین دلیل است که گاه مرزهای ناحیه از وسط یک محله عبود و بدون توجه به یافت منسجم محله، آن را به دو قسمت مجزا تقسیم کرده است.
تقسیمات محله‌ای پیشین به نوعی تقسیم اجتماعی شهر بوده یعنی شهر را به واحدهای اجتماعی تقسیم می‌کرده است در حالی‌که تقسیمات جدید مبتنی بر ناحیه، بر مبنای ارائه خدمات و صرفا تقسیم کالبدی شهر مبنا بوده است.
آن‌چه در حال حاضر به عنوان تقسیم‌بندی شهر وجود دارد در واقع تقسیمات ذاتی و واقعی نیست و تنها تقسیم‌بندی اعتباری تلقی می‌شود که به عنوان تقسیمات اداری و مدیریتی شهرداری شناخته می‌شود و سلسله مراتب «شهر»، «منطقه»، «ناحیه» و «محله» را در بر می‌گیرد. در حالی که در مقابل آن تقسیماتی که واقعی تلقی می‌شود مبتنی بر جنبه‌های اجتماعی و فرهنگی جامعه است که در طی تداوم زمانی شکل گرفته است و جنبه هویتی و ادراکی دارد.
محلات تهران همان‌طورکه گفته شد تحت تاثیر جریان‌های کلان اقتصادی یا جمعیتی -مثل اصلاحات ارضی یا جنگ- و اغلب خارج از برنامه‌های توسعه شهری تشکیل شده و هرکدام شکلی به‌خود گرفته‌اند و زیست خاص خود را ایجاب کرده‌اند، اما تغییر و دخل و تصرف در محلات تهران هرگز متوقف نشده و هر روز و هر ساعت ادامه دارد. بازیگران مختلفی در سطوح مختلف این تغییرات را به‌شکل خودآگاه یا ناخودآگاه، مستقیم یا غیرمستقیم راهبری میکنند. این بازیگران را می‌توان به چهار دسته کلی تقسیم کرد. دسته‌اول نهاد مدیریت شهری است. شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران در این دسته جای می‌گیرند. دسته دوم بازیگران حاکمیتی هستند، ادارات کل، وزارتخانه‌ها و نیروهای نظامی در این دسته هستند، دسته سوم بازیگران غیردولتی هستند اصناف، مساجد، صاحبان سرمایه، مراکز آموزشی و … در این دسته جای می‌گیرند و در نهایت دسته آخر نهادهای مردمی هستند که گرچه قدرت نفوذ و تاثیر کمی دارند، ولی بخشی از بازیگران شهری هستند که باید به آنها توجه کرد.
نهاد مدیریت شهری
در ادراک عمومی نهاد مدیریت شهری شامل شهرداری و شورای شهر مسوول اصلی شهر به حساب می‌آید. این درک عمومی هم درست است و هم نادرست. بخش مهمی از اداره شهر به‌عهده شهرداری است. شهرداری به‌ویژه در دو دهه اخیر از حوزه اهداف و ماموریت‌های خود فراتر رفته و در بسیاری از امور شهری صاحب دستگاه اداری و اجرایی است. از همه مهم‌تر اینکه «سازمان فضایی شهر» در اختیار شهرداری است. کاربری‌ها، ساخت و ساز، توسعه فضایی، حریم و مسائلی از این دست، مسائلی هستند که شهرداری مستقیما در آنها دخالت دارد، اما به‌ویژه در سطح محله شهرداری تهران سه عامل فعال اجرایی و نظارتی دارد:
اول سرای محلات به‌عنوان کانون محله‌ای از ابتدای سال ۱۳۸۸ شکل‌گرفته و بنا داشته تا پاتوق فعالیت‌های اجتماعی و فرهنگی محلات باشد.
دوم شورایاری‌ها که بازوی نظارتی وابسته به شورای شهر هستند و وظیفه نظارت بر فعالیت‌های شهرداری و پیگیری نفع و خیر عمومی مورد نظر ساکنان محله را برعهده داشته و دارد.
سومین نهاد دفاتر توسعه محله‌ای سازمان نوسازی هستند که وظیفه نوسازی و بهسازی فضایی محلات با بافت فرسوده تهران را برعهده دارند.
بازیگران حاکمیتی
تقریبا هیچ‌‌کدام از نهادهای حاکمیتی، تقسیم‌بندی فضایی محله‌ای را در تهران به رسمیت نمی‌شناسند، اما همه آنها کم و بیش فعالیت‌هایی را در محلات سامان‌‌دهی میکنند. آموزش و پرورش با مدارس، وزارت نیرو با انشعابات آب و برق و گاز، وزارت ارتباطات از طریق خطوط تلفن و… نکته قابل تامل در این زمینه، عدم هماهنگی ساختاری و رسمی این نهاد با نهاد مدیریت شهری است. این هماهنگی البته از طریق کنش عملی این سازمان‌ها و نهاد‌ها در محلات اتفاق افتاده است، اما همچنان چتر یک مدیریت یکپارچه بر سر آنها وجود ندارد. مثلا در یکی از محلات بافت فرسوده، شهرداری تعریض کوچه‌ها و خیابان‌ها را به انجام رسانده، اما این اداره برق است که باید تیرهای چراغ برق را که حالا درست وسط معبر قرار دارند جابه‌جا کند. بنابراین بافت نوسازی شده و معبر تعریض شده است، اما تیرهای چراغ برق جامانده همچنان اجازه عبور ماشین را نمی‌دهد. یا درحالی‌که کنترل ترافیک و آلودگی هوا از جمله وظایف شهرداری تهران به‌حساب می‌آید، اما تعداد ماشین‌های شماره گذاری شده که وارد تهران می‌شود در اختیار شهرداری نیست و مثال‌های بی‌شمار دیگری که می‌توان برشمرد و بر زیست روزمره محله‌های تهران موثر است.
بازیگران غیردولتی
محلات تهران بازیگران غیردولتی بسیار قدرتمندی دارد. بازیگرانی که به‌نظر می‌رسد در حوزه مدیریت شهری مسوولیت یا وظیفه‌ای ندارند ولی به شدت بر آن موثرند. از جمله آنها می‌توان به واحدهای آموزشی دانشگاهی اشاره کرد. طرح توسعه تهران که برای همه شناخته شده است از نمونه‌های بسیار روشن این دست بازیگری‌هاست. اصناف از دیگر بازیگران مهم محله‌ای هستند که یا در شکل خرد یا به‌صورت راسته‌های تجاری کوچک و بزرگ پیش‌روی‌ها و تاثیر‌گذاری‌های خود را بر محلات تهران دارند. صاحبان سرمایه از طریق سرمایه‌گذاری‌های مختلف یا حتی سرمایه‌گذاری نکردن بر محلات مختلف تاثیرگذاری ویژه دارند. به‌عنوان مثال بازار تهران در حال پیشروی و در اختیار گرفتن بخش مهمی از محلات مجاور خود در قالب کارگاه یا انبار است به‌شکلی که در برخی از محلات مجاور تقریبا اثری از سکونت محله‌ای باقی نمانده است. مساجد، هیات‌های مذهبی نیز به دلیل حوزه نفوذ اجتماعی و مذهبی در محلات بازیگری‌های مهمی دارند. آستان‌ها نیز هم به‌لحاظ نفوذ اجتماعی و مذهبی و هم به‌لحاظ مدیریت زمینهای وقف در محلات مختلف از بازیگران مهم غیردولتی در محلات هستند تا جایی‌که گاهی تغییرات مهمی را در محلات راهبری میکنند. نهادهای عمومی غیردولتی مانند بنیاد مستضعفان نیز از همین دسته هستند.
بازیگران مردمی
بازیگران مردمی در محلات تهران هرچند کم‌شمار و کم‌قدرت هستند، اما نباید آنها را نادیده گرفت. بسیاری از محلات تهران به‌واسطه حضور مساجد، سازمان‌های مردم‌نهاد (ان‌جی‌اوها) یا سرای محله و شورایاری‌ها صاحب اجتماعات مردمی محله‌ای است که تا حدی در امور محله نقش‌آفرینی میکنند.
و در نهایت
برای هرکسی که در تهران زندگی کرده باشد، دیدن روند تغییرات محله‌ای امری عادی شده است. یک روز واحدی دانشگاهی در محله سبز می‌شود، روز دیگر مجتمعی تجاری، روز بعد یک بیمارستان. همه این اتفاقات زندگی روزمره ساکنان محله را در حالی تحت تاثیر خود دارند که این شهروندان عموما تا اتمام پروژه حتی از وقوع آن اطلاع هم ندارند. سویه دیگر این تعدد بازیگران پیچیدگی و کند شدن برنامه‌ریزی محله‌ای است. کاری که صدها متولی دارد مانند آن است که متولی خاصی ندارد. صدای محله‌محوری، صدایی است که این روزها از نهاد مدیریت شهری زیاد شنیده می‌شود باید پرسید که ساز و کار هماهنگی این بازیگران متعدد و ذی‌نفوذ کدام است و کدام برنامه می‌تواند آنها را در یک نظام موثر کنار هم قرار دهد.
