سهم پایین
صنعت برق در لایحه بودجه ۹۹ چه سهمی دارد؟
کمبود منابع به‌صورت کسری بودجه به‌صورت نهادینه‌شده در بودجه‌ریزی وجود دارد. با بررسی سبک بودجه‌ریزی در سنوات گذشته نیز درمی‌یابیم که به‌صورت سیستماتیک کمبود بودجه وجود دارد. یک دلیل آن، ریشه در رویکرد ما و ریشه در سیاست‌های به‌کار گرفته‌شده در بودجه‌نویسی دارد. این عارضه به‌نوعی حتی به قبل از موضوع تحریم‌ها بازمی‌گردد و قدمتی طولانی دارد. متاسفانه بودجه‌نویسی در ایران بدون توجه به این دو سوال عملیاتی می‌شود؛ نخست آیا اساساً منابع، قابل وصول است یا خیر؟ و دوم، تا چه میزانی این منابع قابل حصول است؟
در ایران، منابع بودجه معمولاً بر اساس مصارف نوشته شده و به‌نوعی منابع، از پیش محقق‌شده فرض می‌شود. این روش مسلماً روش نادرستی است و معمولاً باید ابتدا دریابیم که چه میزان منابع قابل تحقق وجود دارد و سپس بر مبنای آن عمل شود. حتی در زندگی شخصی، در کسب‌وکار و... هم این‌گونه است؛ یعنی ابتدا باید دریافت پول در جیب ما چقدر است و بعد بر اساس آن هزینه کرد؛ اما متاسفانه ما این سابقه تاریخی را داریم که ریشه‌اش برمی‌گردد به درآمدهای کشور از محل فروش نفت که از قضا درآمدهای وافری بوده است. ایران به لحاظ برخورداری از منابع انرژی و بسیاری منابع دیگر به‌خصوص نفت و گاز، بسیار غنی و مستعد است. همین مساله، ما را به یکی از قدرتمندترین کشورهای دنیا در حوزه بهره‌مندی از منابع نفتی و گازی تبدیل کرده است. البته در گذشته چون منابع وافری به کشور سرازیر می‌شد بنابراین نگرانی و دغدغه‌ای به لحاظ منابع وجود نداشته و نگاه مصرف‌گرایی حاکم بود و در بودجه‌نویسی نیز، مصرف‌گرایی قابل ملاحظه است.
اما پس از تحمیل تحریم‌های ظالمانه بر کشور و ایجاد اختلال در جریان درآمدزایی از محل فروش نفت، جریان ورود منابع مالی دچار مشکل شده اما نگاه و فرهنگ بودجه‌نویسی بر همان سنت پیشین استوار است. نتیجه چنین رویکردی، کسری بودجه سیستماتیک است، به‌خصوص برای سال آتی که شاید بیشترین میزان کسری بودجه را در آن تجربه کنیم. از منظر بسیاری از کارشناسان، روش بودجه‌نویسی برای بودجه ۱۳۹۹، کاملاً قابل نقد است و تحقق درآمدها امری ناممکن به نظر می‌رسد. به‌عنوان مثال در این بودجه، مبنای درآمد از محل نفت به میزان صدور روزانه یک میلیون بشکه در نظر گرفته شده که شاید خوش‌بین‌ترین متخصصان نیز این میزان را قابل تحقق نمی‌دانند. درست از همین نقطه، کسری بودجه پدیدار می‌شود. سهم درآمد از حوزه‌های دیگری چون مالیات‌ستانی یا فروش اموال و... نیز معمولاً به آن میزانی که دولت در نظر می‌گیرد محقق نمی‌شود و این کسری بودجه اولین اثر را بر کاهش بودجه عمرانی می‌گذارد زیرا معمولاً دولت از بودجه جاری خود نمی‌کاهد و اولین جایی که برای جبران کسری در نظر می‌گیرد کاهش بودجه عمرانی است. این مساله، اقتصاد ما را به اقتصادی متزلزل و ناپایدار تبدیل کرده است و در حوزه‌های مختلف به‌ویژه در صنعت برق اثرگذار خواهد بود. صنعت برق در سال‌های گذشته به‌طور متوسط دو هزار مگاوات نیروگاه وارد مدار کرده است؛ در شرایطی که طبق برنامه ششم توسعه و برنامه‌های بالادستی و اساساً بر مبنای آنچه نیاز کشور است می‌بایست سالانه پنج‌هزار مگاوات نیروگاه جدید وارد مدار می‌شد. تولید این پنج‌هزار مگاوات مستلزم سرمایه‌گذاری قابل توجه است و به دلیل کمبود منابع، این سرمایه‌گذاری‌ها اتفاق نمی‌افتد.
صنعت برق، صنعت سرمایه‌بر و سرمایه‌پذیر است و اعداد و ارقام در این صنعت، اصلاً کوچک نیست. به‌عنوان مثال، برای وارد مدار کردن سالی پنج هزار مگاوات برق، نیاز به تاسیس نیروگاه جدید و ایجاد خطوط انتقال و توسعه شبکه توزیع هست که سالانه نیازمند سرمایه‌گذاری بیش از چهار میلیارد یورویی است. رقمی که حقیقتاً قابل توجه است و با بودجه‌های اختصاص داده‌شده به وزارت نیرو، قابل تحقق نخواهد بود.
در حال حاضر، کاهش تلفات در وزارت نیرو رقمی کمتر از ۱۱ درصد است و از این وزارتخانه خواسته شده است که تلفات شبکه را بیش از پیش، کاهش دهد که این امر، همانند مواردی چون هوشمندسازی شبکه، افزایش راندمان نیروگاه‌ها، تبدیل کردن نیروگاه‌های گازی سیکل ترکیبی، استفاده از تکنولوژی‌های روز و توربین‌های نسل جدید توسعه شبکه برق کشور و خطوط انتقال، همگی نیازمند سرمایه‌گذاری است.
به دلیل وجود تکلیف قانونی در توسعه بخش تجدیدپذیر، سهم تولید برق از منابع تجدیدپذیر در پایان برنامه ششم باید به پنج‌هزار مگاوات برسد و این در حالی است که میزان کنونی آن، چیزی کمتر از هزار مگاوات است. هنگامی که بودجه به میزان مناسب اختصاص داده نشود دو پیامد قابل تصور است؛ از یک‌سو سرمایه‌گذاری انجام نمی‌شود و از سوی دیگر فعالان این حوزه که با وزارت نیرو همکاری می‌کنند و مشتری نهایی دستگاه‌های ذی‌ربط هستند با کمبود منابع وزارت نیرو از محل بودجه‌های سنواتی، پروژه‌های جدیدی تعریف نخواهند کرد و ماحصل این وضعیت، چیزی جز رکود جدی حاکم بر فضای کسب‌وکار صنعت برق نیست.
کمبود منابع اثر منفی دیگری هم در پی دارد که آن انباشت بدهی‌های وزارت نیرو است. به این دلیل که وزارت نیرو از منابع لازم برخوردار نیست و از سنوات گذشته بدهی‌های انباشته‌ای به خیل عظیمی همچون پیمانکاران، تولیدکنندگان برق در بخش خصوصی، بانک‌ها و سایر بخش‌ها دارد؛ این انباشت بدهی از یک طرف موجب رکود و از طرف دیگر موجب اختلال در فعالیت‌های صنعت برق می‌شود. بسیاری از بنگاه‌هایی که در گذشته فعال بوده‌اند امروز به ناچار یا فعالیت‌های خود را تقلیل داده‌اند یا با یک‌سوم تا یک‌چهارم از ظرفیت تولید محصولاتشان ادامه حیات می‌دهند که این موضوع عواقب نه‌چندان روشنی همچون افزایش گریزناپذیر قیمت‌ها، ناتوانی در مدیریت هزینه‌ها و در نهایت، تعطیلی و ترک اجباری کار دارد.
از این رو، فعالان این بخش برای جبران کمبود منابع ناگزیر به سراغ شبکه بانکی کشور رفته و گرفتن تسهیلات را چاره‌ای برای حیات فعالیت می‌بینند اما این مساله نیز کمکی به وضعیت نکرده و در حال حاضر قادر به بازگرداندن تسهیلات نیستند. با وجود اینکه بانک‌ها در این زمینه انعطاف‌پذیری بالایی از خود بروز می‌دهند اما برخی از این صنایع مجبور به تعطیلی یا محدود کردن حجم فعالیت‌ها شده‌اند که این معضلات، مسیر توسعه کشور را به‌طور جدی تحت‌الشعاع خود قرار خواهد داد. واضح است که جریان توسعه در کشور به ویژه در سالیان اخیر، دچار مشکل شده و رشد اقتصادی منفی، بیکاری، رکود و تورم، نشانه‌های اقتصادی منفیِ رویکردی است که همراه با توسعه‌نیافتگی، آثار خود را بر طیف گسترده‌ای از امور، برجای گذاشته است.
بدون تردید با چنین ساختاری در بودجه، وزارت نیرو و صنعت برق کشور دچار چالش‌های عدیده‌ای خواهند شد و همچون سنوات گذشته، در سال ۱۳۹۹ نیز چنین روندی به‌طور تصاعدی، ادامه پیدا خواهد کرد. شوربختانه چالش‌های پیش رو، بزرگ‌تر و بزرگ‌تر خواهند شد و از آنجا که چالش‌ها در بودجه از دو جهت یعنی «کمبود منابع وزارت نیرو» و «ساختار بودجه‌نویسی کشور» به این صنعت اصابت می‌کنند، دولت برای جبران کمبودها، فشار خود را بر مسائل عمرانی قرار می‌دهد که اتفاقاً آثار منفی آن دامن‌گیر بودجه‌نویسی کلان در صنعت برق خواهد شد. دولت بدون اینکه تصمیم به کاهش هزینه‌ها داشته باشد، دچار افزایش نیز خواهد شد اما برای جبران هزینه‌های جاری سراغ کاهش سهم بودجه عمرانی می‌رود یا دست به اقدامات دیگری می‌زند. برای نمونه، بازار بدهی یکی از مکانیسم‌هایی است که دولت برای جبران کمبود منابع، به آن متوسل می‌شود. در سال گذشته وزارت نیرو هم از بازار بدهی بهره‌مند شد و اعلام کرد حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان از محل بدهی‌های خودمان را تهاتر کردیم. آیا این شیوه، راهکار درستی است؟ در مجموع باید گفت خیر، چون در اقتصاد پاسخ درستی از این کار حاصل نمی‌شود.
این سیاست روشنی نیست و دولت با ایجاد تعهدات آتی و انتقال بدهی‌های خود به آینده، بدون اینکه پیش‌بینی خاصی از منابع درآمدی برای تسویه آنها داشته باشد، تعهدات مالی‌اش را به آینده منتقل می‌کند. چنین روشی برای شرکت‌های بزرگ یا حتی خصولتی‌ها شاید کارآمد به نظر برسد اما مطمئناً برای شرکت‌های کوچک و متوسط کارکرد مناسبی ندارد. به فرض اینکه نرخ تنزیل اسناد بدهی در مواردی تا ۳۰ درصد برسد اما این نرخ با جریان نقدینگی شرکت‌های مذکور تناسب ندارد چراکه این شرکت‌ها ابعاد کاری محدودی دارند. بدهی‌های این شرکت‌ها، بدهی‌های خرد است و قابل تهاتر کردن با اوراق خزانه نیست بنابراین با مکانیسم‌های مورد اشاره پاسخگو نبوده و کارایی لازم را نیز ندارد. در این شرکت‌ها که طیف کوچکی هم نیستند و بیش از ۷۰ تا ۸۰ درصد شرکت‌های فعال در حوزه صنعت برق را شامل می‌شوند؛ روش اسناد بدهی، کارایی مناسبی ندارد. این در حالی است که دوسوم درآمد دولت از فروش دارایی‌ها یا واگذاری دارایی‌های مالی خود از محل فروش اوراق و... در نظر گرفته شده است که مبلغی در حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان خواهد شد؛ درحالی‌که سقف انتشار اوراق در برنامه ششم ۵۰ هزار میلیارد تومان است. به‌این‌ترتیب از سقف برنامه هم بالاتر خواهد رفت؛ بنابراین دولت در بودجه ۱۳۹۹ بدون اینکه دغدغه آینده را داشته باشد؛ برای آینده تولید تعهد می‌کند و این به‌نوعی ساقط کردن تکلیف از گردن دولت است که برای کسانی که افق‌های آینده و دوردست کشور را رصد می‌کنند نگران‌کننده است.
در صنعت برق، کمبود منابع مالی موجب شده کارفرمایان گاهی اوقات در مناقصات برای بازپرداخت از اوراق بدهی و اوراق خزانه استفاده و بازپرداخت خود را به تحویل اوراق موکول کنند که بخش خصوصی نیز معمولاً از این مناقصات استقبال نکرده و طبیعتاً این پروژه از مسیر مناقصه قابل انجام نیست.
روش دیگری که دولت در برداشت منابع مالی در نظر گرفته، تبصره ۱۹ مشارکت عمومی و خصوصی است که در بودجه‌های سنواتی کشور بدون نتیجه مناسبی تکرار می‌شود! طرح‌های نیمه‌تمام در کشور موضوع دیگری است که باید به آن اشاره کرد. بالغ بر ۸۰ هزار طرح نیمه‌تمام در کشور بر زمین مانده که قبل از افزایش نرخ ارز برای اتمام این طرح‌ها مبلغی بالغ بر ۵۰۰ هزار میلیارد تومان سرمایه نیاز بود که در حال حاضر با توجه به افزایش نرخ ارز مسلماً این اعداد بسیار بیشتر از برآورد فعلی است که این نیز جزو مکانیسم‌های ناکارآمد است. البته باید توجه داشت که مکانیسم‌ها به‌خودی‌خود ناکارآمد نیست چراکه مفاهیمی همچون مشارکت عمومی، مشارکت خصوصی و بازار بدهی امروزه جزو مکانیسم‌های پیشرفته در دنیا هستند اما در کشور ما دچار اختلال می‌شوند چراکه ساختار اجرایی و عملیاتی‌شان به‌خوبی اجرا نمی‌شود. به‌بیان دیگر، مجریان تخصص و تجربه مناسبی نداشته و افراد متخصص بر سرکار نیستند و انگیزه لازم نیز در جریان کار وجود ندارد.
یکی از انتقادات در مورد طرح‌های مشارکت عمومی و خصوصی این است که حتی این طرح‌ها دارای ساختار حقوقی لازم نیستند. بوروکراسی اداری فاقد ساختار عملیاتی بوده و مدل مناسبی برای برگشت سرمایه نیست. از جمله اشکالات مهم دیگر ساختار بانکی است که به‌نوعی با عدم شرایط مناسب مالی و بانکی عجین شده و به‌وضوح می‌توان گفت که ساختارهای بانکی در ایران، روزآمد نیست. نوسانات غیرقابل پیش‌بینی در اقتصاد کشور، مثل نوسانات ارز هم قابل توجه است که ریسک بهره‌برداری از طرح‌های مشارکت عمومی یا خصوصی را بالا برده در حالی که از آنها استقبال نشده و در این بودجه تبصره ۱۹ مجدداً تکرار شده است که با توجه به آنچه ذکر شد نتیجه لازم را دربر نخواهد داشت.
در بودجه ۱۳۹۹، محل واگذاری‌های اصل ۴۴، ۱۴۶ درصد افزایش پیدا کرده است در حالی که از این امر نیز استقبال نشده است. چنان‌که طی سال‌های گذشته بهرغم اینکه سازمان خصوصی‌سازی اوراق نیروگاه‌های جدیدی را در صنعت برق منتشر و برای واگذاری اعلام کرده است اما بخش خصوصی واکنش درخور توجهی نداشته است. اشکالاتی را که به این بحث وارد است می‌توان در دو زمینه مشکلات ساختاری و ریشه‌ای و نیت دولت جست‌وجو کرد چراکه به نظر می‌رسد نیت دولت از این کار فقط کسب درآمد بوده و نه توجه به شایستگی که در روح اصل ۴۴، تحت‌الشعاع قرار گرفته است. به‌طورکلی از خصوصی‌سازی‌هایی که به انجام رسیده؛ درصد بسیار کمی (شاید حدود ۱۵ درصد)، خصوصی‌سازی واقعی بوده است. موضوع دیگری که دولت حساب ویژه‌ای بر روی آن باز کرده، بحث مالیات است. باید به این پرسش توجه کنیم که در حالی که ۵۴ درصد منابع بودجه متکی به درآمد دولت بوده و کشور با رکود تورمی مواجه است آیا می‌توانیم فشارهای مالیاتی را بیشتر کنیم؟
اگرچه بسیاری از کشورهای پیشرفته یا در حال توسعه از محل درآمدهای مالیاتی، به اداره و مدیریت کشورشان می‌پردازند اما در ایران اشکالات زیادی به این موضوع وارد است از جمله اینکه ساختار مالیاتی کشور، ساختار صحیح و شفافی نیست و هنوز دولت الکترونیک به‌طور کامل عملیاتی نشده است. از این رو باید روش کنونی، از روش سنتی و محاوره‌ای و حضوری، به مالیات‌ستانی غیرحضوری و الکترونیک که مفسده‌های بسیار کمتری دارد تبدیل شود.
پایه‌های مالیاتی نیز از اهمیت بالایی برخوردارند. اخیراً اعلام شده است که از ۴۰ درصد پایه‌های مالیاتی، مالیات دریافت می‌شود و هنوز ۶۰ درصد، مبلغی پرداخت نکرده‌اند. در واقع به‌جای آنکه عدد مالیاتی بیشتر شود باید پایه مالیاتی گسترش یابد و روش‌های مالیات ستانی به‌روز شود. صرف اینکه مالیات افزایش یابد بدون اینکه ساختار اصلاح شود یعنی فشار به بخش شناسنامه‌دار کشور که همیشه مالیاتشان را پرداخت کرده‌اند و عددی که در مالیات ستانی در شرایط فعلی، در بودجه ۱۳۹۹ به‌عنوان درآمد دیده‌شده قابل تحقق نخواهد بود.
در شرایط فعلی اقتصاد کشور، دولت موظف به کاهش هزینه‌هاست. در پایان برنامه ششم، دولت ملزم به کوچک‌سازی ۱۵درصدی خود بود اما مشهود است که هر سال بودجه عمومی دولت افزایش پیدا کرده و بزرگ‌تر شده است. واضح است که برای کسب منابع بایستی ظرفیت‌هایی که ثروت‌آفرینی کرده و ارزش افزوده بیشتری به وجود می‌آورند مورد توجه بیشتری قرار گیرند. از جمله تاکید بر تولید و محصولات ساخت داخل که به نظر می‌رسد در بودجه سال آتی به این امر، بهرغم شعارها، توجهی نشده است.
به دلیل اینکه جریان ورودی و دریافتی منابع در اقتصاد کشور با مشکل مواجه است، صنعت برق نیز مانند بسیاری از صنایع دیگر با کمبود منابع جدی مواجه است. بهرغم اینکه در قانون حمایت از صنعت برق در ماده ۶ و تبصره ذیل ماده ۶ قانون حمایت از صنعت برق ملاحظه می‌شود قانونگذار، سازمان برنامه را مکلف کرده است که در بودجه‌های سنواتی اختلاف بین قیمت تمام‌شده و قیمت تکلیفی را از سال ۱۳۹۳ مورد محاسبه قرار دهد و در بودجه سنواتی به وزارت نیرو اختصاص داده شود که مبلغی بالغ بر ۲۵ هزار میلیارد تومان خواهد شد؛ اما به دلیل کمبود منابع، حتی پرداخت‌های جبرانی از این دست که قانونگذار در نظر گرفته و تکلیف قانونی نیز است در کمتر سالی قابل تحقق است. طبیعتاً اگر چنین اتفاقی رخ داده بود بخش قابل توجهی از بدهی‌های انباشته که به وجود آمده قابل جبران بود.
بودجه وزارت نیرو در سال ۱۳۹۹ حدود ۴۵ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که در واقع اعتباری است شامل منابع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هزینه‌ای و ردیف‌های متفرقه منابع آب و برق. مبلغی در حدود ۹ هزار میلیارد تومان مربوط به اعتبار طرح‌های دارایی و سرمایه وزارت نیرو و دستگاه‌های اجرایی زیرمجموعه است که به‌نوعی سهم طرح‌های فصل منابع آب حدود شش هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان و فصل انرژی ۵۰۰ میلیارد تومان است. فصل آب و فاضلاب در حدود ۲۳۰۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده. فصل انرژی یعنی بخش برق نیز ۵۰۰ میلیارد تومان است و اصلاً عدد قابل توجهی برای فعالیت‌های این حوزه محسوب نمی‌شود.
وزارت نیرو متولی آب و برق کشور است و بیشتر گرایش آن به سمت بخش آب است و کمتر به برق توجه نشان می‌دهد. هشت هزار میلیارد تومان، اعتبار مربوط به هزینه‌های یارانه‌ای و عمرانی از محل عوارض آب و برق است که این وزارتخانه و شرکت‌های زیرمجموعه برای تکمیل طرح‌هایی که در دست اجرا دارند یا خرید تضمینی آب یا بازپرداخت دولت به پیمانکاران و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی اختصاص داده‌اند که عدد قابل توجهی نیست و ۲۶ هزار میلیارد تومان هم از مصارف تبصره ۱۴ برای بازگشت منابع به سمت آب و برق است که بخش برق، مشمول سهم ناچیزی شده است.
