جنبه‌های اقتصادی و مالی انتقال آب دریای خزر به فلات مرکزی بررسی شد
زاویه‌ها و لغزش‌های جراحی آب
شاید بهتر باشد که موضوع انتقال آب و نمک‌زدایی آب را به‌طور کلی و طرح خزر را به سمنان به‌طور اخص به‌صورت پرسش‌هایی نگاه کنیم که لازم است تصمیم‌گیرندگان و جامعه بتوانند به این پرسش‌ها، پاسخ‌های همه‌جانبه و نسبتا درستی بدهند. معمولا این پرسش‌ها از نقطه‌ای آغاز و در فضای موافقت‌ها و مخالفت‌ها با طرح، به تدریج گسترش پیدا می‌کنند. از این رو در این نوشتار، پرسش یا پرسش‌های اصلی دیدگاه موافق و مخالف بازگو، سپس براساس مصوبات نظام فنی-اجرایی کشور و دستاوردهای جهانی در این زمینه پاسخ‌ها به طرح پرسش‌های جدیدی ختم می‌شود.
طولانی شدن مطالعات توجیهی طرح انتقال آب دریای خزر به سمنان می‌تواند خود یک پرسش آغازین باشد، چرا این مطالعات نزدیک به یک دهه طول کشیده و هنوز به اتمام نرسیده است؟ دلیلش چه می‌تواند باشد؟ گویی فارغ از جریان معمول مطالعات یک طرح که حداکثر دو تا سه سال به طول می‌انجامد، نیروهای مختلفی در بیرون و درون وزارتخانه مسوول، با هم برای رسیدن به تصمیم‌گیری نهایی در مناقشه هستند و شاید این دودلی به این زودی نتواند به پاسخ مشخصی منجر شود. گرچه تصمیم‌گیری نهایی، یک تصمیم سیاسی تلقی می‌شود، اما این تصمیم سیاسی باید به درجه‌ای از توجیهات اقتصادی، مالی، محیط‌زیستی و اجتماعی هم توجه داشته باشد، مخصوصا با توجه به شرایط حساس و دشوار اقتصادی کشور. این واقعیت (نارسایی تصمیمات سیاسی از نظر اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی) از محتوای نظرات مخالفان طرح آشکار است. از این روست که توجه به نظرات و پرسش‌های موافقان و مخالفان و گستره‌ای که گفتمان این طرح پیدا کرده است، اهمیت پیدا می‌کند. دبیرخانه اندیشکده تدبیر آب ایران در پژوهشی به نویسندگی انوش نوری اسفندیاری به طرح انتقال دریای خزر به فلات مرکزی از جنبه‌های عمومی، اقتصادی و مالی پرداخته است.
سابقه طرح
طبق گزارش آذر ۱۳۹۳ مرکز پژوهش‌های مجلس درباره این طرح، استانداری سمنان پیگیری آن را در اواخر ۱۳۸۸ آغاز کرد. این پیگیری منجر به جلسه‌ای در هفتم تیر ۱۳۸۹ با حضور معاون اول رئیس‌جمهور و وزیر نیرو شد. مطالعات پیش شناخت به قرارگاه خاتم واگذار شد. هیات‌وزیران در دور سوم سفرهای استانی به سمنان در جلسه ۱۴ دی‌ماه ۱۳۸۹ بند ۶ صورت‌جلسه با تکمیل مطالعات طرح (با عنوان انتقال آب از دریای خزر به سمنان) و ایجاد ردیف برای طرح در لایجه بودجه ۱۳۹۱ موافقت کرد. مسوولیت کارفرمایی طرح به شرکت آب و نیرو واگذار شد و این شرکت، طرح را با همین نام در اواخر سال ۱۳۹۱ به شرکت مهاب قدس واگذار کرد.
ظاهرا در همین سال، مطالعات سیمای طرح در شورای فنی آب و نیرو و شورای تصویب وزارت نیرو به تصویب رسید و مجوز اولیه تخصیص آب از وزارت نیرو اخذ شد. در حال حاضر در شرایطی که دوره زمانی تخصیص داده شده رو به اتمام است، مطالعات توجیهی طرح به‌طور مشروط به تصویب رسیده است و مطالعات تکمیلی هنوز آغاز نشده است.
مخالفت‌ها
شاید یکی از دلایل طولانی شدن دوره مطالعات توجیهی آن، مخالفت‌هایی باشد که در سطح گسترده، چه به‌صورت گروهی و چه انفرادی انجام شده است. دلایل اصلی مخالفت‌ها عبارتند از: به گزینه‌های مدیریت تقاضا و تامین کمبودها از محل صرفه‌جویی و کاهش تلفات و بازتخصیص منابع آب استان توجه نشده است. در پیش‌بینی تقاضاها به ویژه برای آب صنعتی، بیش‌برآورد وجود دارد. آثار محلی محیط زیستی نمک‌زدایی و انتقال آب، زیاد و مخرب است. طرح فاقد توجیه اقتصادی و اجتماعی است. به جنبه‌های رژیم حقوقی برداشت آب دریای خزر و پیامدهای ژئوپلیتیکی آن توجه نشده است.
پرسش مهم در مخالفت‌ها: معنی تصویب مشروط مطالعات توجیهی توسط شرکت آب و نیرو و سازمان محیط زیست چیست؟
موافقت‌ها
موافقان معتقدند تامین کمبودهای آینده استان برای نیازهای شرب و صنعت در افق طرح (۱۴۲۵) ضروری است. همچنین هزینه‌ها عمدتا بر عهده بخش خصوصی است و بر بودجه عمومی تحمیل نمی‌شود. از سوی دیگر موافقان این طرح اعتقاد دارند آثار و تبعات محیط زیستی بر پیکره عظیم دریای خزر ناچیز است. همچنین آمایش سرزمین نیز نیاز به اصلاح سیاست‌های اقتصادی و نحوه تقسیم بودجه دارد و زمان‌بر است و فقدان خدمات ضروری تامین آب تا آن زمان مقدور نیست.
پرسش مهم کمتر به زبان آمده موافقان- با توجه به آخرین دلیل- این است که چرا با توجه به انجام یا در دست انجام بودن طرح‌های مشابه در کشور، آغاز سخت‌گیری‌ها باید برای استان سمنان باشد.
توجه به موازین نظام فنی-اجرایی
به‌طور کلی از حدود سال ۱۳۹۴ فضای گفتمانی درباره آب در حوزه عمومی از سطح تذکرات برای مدیریت مصرف در سطح خُرد (خانه و مزرعه و کارگاه) فراتر رفته و جنبه‌های مدیریتی کلان و منطقه‌ای به خود گرفته است. شاید بتوان گفت که ویژگی مربوط به این طرح انتقال آب به سمنان، آن است که برای نخستین‌بار افکار عمومی نسبت به درستی ارقام پیش‌بینی شده برای نیازها در توجیه طرح، دچار تردیدهای جدی شده است، توجه و حساسیتی که پیش‌تر در توجه افکار عمومی در نقد طرح‌های این‌چنینی به چشم نمی‌خورد.
افزون بر این، اگر این موازین با رویه‌ها و عملکرد مسوولان درباره طرح‌ها به‌طور کلی و طرح انتقال آب سمنان به‌طور اخص در ۱۰ سال گذشته تطبیق داده شود، نحوه مطرح شدن و پیگیری این طرح، خلاف قاعده و رویه پیدایش و پیمایش مراحل تکوین طرح در نظام فنی-اجرایی کشور قابل توجه است. این موضوع توجه به آموزش موازین نظام فنی در دانشگاه‌ها و انتشار عمومی‌تر رویه‌های کار شده در طرح ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب- با سابقه ۴۰ ساله- را می‌تواند در کانون توجه جامعه قرار دهد و براساس آن و ذیل نظارت گسترده اجتماعی، تدابیر حقوقی لازم برای رعایت موازین مصوب اندیشیده شود. این امر یعنی «پایبندی به روش و اصول علمی مشخص برای فهم نتایج نامشخص»، به جای «استفاده از روش‌های نامعین به منظور پذیرفتن نتایج از پیش تعیین‌شده»، ممکن است باعث استقلال نسبی تصمیم‌گیری طرح‌ها از فشارهای سیاسی شود. بر این اساس می‌توان پرسش‌های مهمی را مطرح کرد، مانند:
مداخله معاون اول رئیس‌جمهور در شروع فرآیند پدیداری طرح چه وجه حقوقی داشته است؟ چرا مطالعات شناسایی برای پیدایش طرح طبق معمول و توسط مشاور دارای صلاحیت انجام نشد؟ چرا سازمان محیط زیست به جای درخواست انجام مطالعات لازم قبل از تصویب، طرح را با شش شرط الزامی تصویب کرد؟ به جز مداخله سیاسی مقام بالاتر، دلیل یا دلایل این تعجیل در تصویب چه بود؟ و همچنین چرا شرکت آب و نیرو اقدام مشابه را انجام داد؟ آیا این به معنی زاویه گرفتن از رویه منطقی کار و تصمیم‌گیری قبل از انجام مطالعات پیدایش طرح و توجیه آن نمی‌تواند باشد؟ عدم رعایت ضوابط و معیارهای نظام فنی-اجرایی کشور و پیامدهای آن از جمله الگو شدن برای ارائه درخواست‌های مشابه در مناطق و استان‌های دیگر همجوار و غیرهمجوار را چه مرجعی به عهده خواهد گرفت؟
مشکل عمده شرکت‌های درگیر در این فرآیند، وجود «تعارض منافع» به دلیل تصدی‌گری آنها در طرح‌ها است. اقدامات و تلاش‌های مربوط به تفکیک وظایف تصدی‌گری و حاکمیتی درمورد این شرکت‌ها بعد از نزدیک به دو دهه، هنوز به جایی نرسیده است. داوری تصویب طرح‌ها برای این شرکت‌ها نمی‌تواند بی‌طرفانه و فارغ از منافعی باشد که در اثر گرفتن ردیف اعتباری و حفظ و پیشرفت طرح‌ها، نصیب این تشکیلات و امکان استفاده از مزایای گسترش و توسعه آن می‌شود. تمرکز تصمیم‌گیری‌ها و هدایت طرح در شرکت آب و نیرو که یکی از ذی‌نفعان طرح به شمار می‌آید، موضوع بی‌طرفی در داوری‌های مرتبط با تصویب مراحل طرح را در معرض تردید قرار داده است. این تردیدها، مخاطرات مهمی را در صورت نبودن پشتیبانی سیاسی از آن پیش‌روی طرح قرار می‌دهد و سرنوشت آن را نامعلوم می‌کند.
نظام فنی-اجرایی کشور، گرچه نوعی طبقه‌بندی برای رسیدگی و داوری طرح‌ها دارد، اما متاسفانه فاقد توجه ویژه به رسیدگی خاص به «ابرطرح‌ها» است. چون این طرح‌ها حرکات موجی و گسترده‌ای در جامعه ایجاد می‌کنند، رسیدگی به پیش‌بینی پیامدهای آن به روش تحلیل‌های جزئی واقع‌بینانه نمی‌تواند باشد. تحلیل پیامدها باید لزوما با تحلیل سیستمی انجام شود. افزون بر آن، موارد جدیدی در ارتباط با برنامه‌ریزی طرح‌ها، صرف‌نظر از موضوع «ابرطرح‌ها» که کاستی‌های موازین لازم آن بسیار گسترده است، در مورد طرح‌های معمول که موازین مشخص‌تری بر آن حاکم است، استفاده از موازین، فاقد نظارت و هماهنگی لازم است. به‌‌رغم سابقه طولانی طرح تهیه ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب کشور، انسجام و ارتباط آن با اقدامات پژوهشی، برنامه‌ریزی، نگهداری و بهره‌برداری و نظارتی مدیریت آب، ناشناخته و ناپیوسته است. احتمال می‌رود که با توجه بیشتر و اشاعه دستاوردهای این طرح، نظارت عمومی انگیزه کافی را برای رفع کاستی‌ها فراهم کند.
هر طرحی که همراه مستنداتش به معاونت امور آب و آبفای این وزارتخانه می‌رود، هدف آن معمولا اخذ مصوبه تخصیص اولیه یا نهایی است. به این منظور هماهنگی‌هایی با سازمان محیط زیست، سازمان برنامه و بودجه، سازمان میراث فرهنگی، وزارت بهداشت، اخیرا سازمان اجتماعی کشور (ذیل وزارت کشور) و قاعدتا وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشاورزی ضرورت دارد. نحوه بررسی و معیارها و رویه‌های شناخته‌شده و مدون اقدام و همچنین چگونگی تامین منابع و نیروی انسانی لازم در این کانون‌های مهم هماهنگی، در اغلب موارد، هنوز چندان مشخص نیستند.
مدیریت به هم‌پیوسته آب استان و «جداسازی مطلق رشد»
در نگاه به آینده برای پایداری مناطق مختلف کشور، باید مسائل از دو دیدگاه بخش آب و فرابخشی مورد بازبینی و تجدید رویه قرار گیرد. از نظر بخشی، در نظر گرفتن معیارهای مدیریت به هم‌پیوسته و از نظر فرابخشی، توجه به موازین توسعه منطقه‌ای و فضایی استان حائز اهمیت است. در دیدگاه بخشی نمی‌توان برای آب جدید پرهزینه منتقل شده- به‌طور جدا و تفکیک از منابع آبی که در حال حاضر مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد- برنامه‌ریزی کرد. مدیریت موجود آب سمنان حداقل مانند سایر استان‌ها، درگیر مسائل حاد و شدیدی است که اگر برای آن اقدام نشود، به زودی استان با پیامدهای گسترده‌ای بیشتر از وضع موجود روبه‌رو خواهد شد. آیا می‌توان درباره منابع آب محدودی این هزینه‌های سنگین را به عهده گرفت و درباره بخش مهم‌تر موضوع را مسکوت یا کم‌اهمیت‌تر باقی گذاشت؟
یکی از چاره‌اندیشی‌ها برای کنترل خطرات و نااطمینانی‌های این «ابرطرح» در نظر گرفتن سناریوی کاملا متفاوت برای توسعه منطقه است. جنبه‌های اصلی چنین سناریونویسی برای آینده جایگزین، برای حل مشکل تامین آب پایدار استان سمنان، با توجه به دستاوردهای تجربی و نظری جهانی، دور از دسترس به نظر نمی‌رسد. با توجه به محدودیت‌های بودجه عمومی در کمک به طرح، لازم است تاثیر این تنگناها در سناریوی جایگزین این «ابرطرح» به نحوی مورد توجه قرار گیرد که احتمال متنوع‌سازی منابع مالی برای طرح افزایش یابد. اقدام اصلی تغییر برنامه توسعه استان سمنان به جای «توسعه آب‌بر» و استفاده از منابع پیش‌بینی‌شده در این طرح برای سرمایه‌گذاری در مسیر «توسعه کم‌آب‌بر» استان است. سومین جنبه در سناریوسازی، یک برنامه جامع مدیریتی برای استفاده پایدار از منابع تجدیدپذیر آب سمنان است. با این سناریوسازی مشاهده خواهد شد که راه‌حل‌های جایگزین، گرچه ممکن است دشوارتر باشد که هست، اما در عوض پذیرش این دشواری، نیاز به انتخاب راه‌‌های پرخطر، ناپایدار و موقت را به‌طور اساسی منتفی خواهد کرد.
بررسی و تکمیل رویه‌ها و چارچوب‌های قانونی برای تشویق و جلب سرمایه‌گذار
نتیجه بررسی کارشناسانه این طرح، بدون بررسی مفروضات و مبانی این مطالعات در ذیل آمده است:
پایین بودن نسبت فایده به هزینه که نشانه کارآیی نازل طرح است و فایده خالص منفی ۴۳۶ میلیارد تومان معادل سالانه، نشانگر زیان‌دهی بالای طرح است.
چرا گزینه کاهش مصرف آب و افزایش بهره‌وری آب در بخش‌های شهری، صنعتی و کشاورزی و بازدهی آن به‌عنوان رقیب انتقال آب از دریا مورد بررسی قرار نگرفته است؟
پیشنهاد انتقال صنایع آب‌بر با بازده کم اقتصادی به خارج از این استان
راستی‌آزمایی داده‌های پایه و مبنای ارزیابی در این مقاله مورد توجه قرار گرفته است، زیرا بخش مهمی از اعتبار سنجش و ارزیابی در هر زمینه‌ای از جمله زمینه اقتصادی، در روشنی و قابل دفاع بودن مبانی و مفروضات کار است. چون اگر این بخش از کار را از بررسی‌های اقتصادی حذف کنیم یا آن را کم‌اهمیت جلوه دهیم، بخش بعدی کار که انجام محاسبات است، می‌تواند با تردیدهای جدی مواجه باشد.
در مجموع اگر تعدیلات در قیمت ارز و انرژی در بخش هزینه‌ها وارد محاسبات شوند و همچنین فایده‌ها بدون توجه به وضع موجود و امکان افزایش چشمگیر در کارآیی و مدیریت تقاضا، برآورد شوند، وضعیت کارآیی و سودآوری و ارزیابی طرح نازل‌تر از آنچه در بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس مورد توجه قرار دارد خواهد بود.
موافقان اجرای طرح مطرح کرده‌اند که برای تامین منابع مالی، طرح توسط بخش خصوصی و با کمترین فشار به منابع عمومی تامین خواهد شد. گویی این امر می‌تواند به دلخواه یا فارغ از پیامدهای اقتصادی و صرفا با پر کردن فرم‌های مربوطه وزارت اقتصاد و دارایی یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و گرفتن مصوبه شورای اقتصاد انجام شود. اما چه بخواهیم یا نخواهیم، ارتباط و پیوند محکمی میان سنجش و تحلیل‌های اقتصادی و مالی وجود دارد. در شرایطی که هزینه‌ها بسیار سنگین و فایده‌ها محدود است، حتی ورود و سرمایه‌گذاری بخش عمومی هم توجیهی ندارد، چه برسد به بخش خصوصی. به هر صورت اگر در مواردی (مانند نیروگاه‌های برقابی پیش‌بینی شده در طرح) مجری طرح بخواهد از تسهیلات فاینانس استفاده کند، یا موضوع واگذاری طرح به بخش خصوصی در قالب انواع الگوهای «مشارکت عمومی-خصوصی» مطرح شود، باید ناگزیر گزارش‌های مالی لازم تهیه شود تا شورای اقتصاد بتواند در این موارد، به تصمیم‌گیری‌های لازم برسد. متاسفانه رویه و راهنماهای چنین اقداماتی تاکنون در طرح تهیه ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب کشور، چندان مورد رسیدگی و توجه قرار نگرفته است که توصیه می‌شود برای پرهیز از سلیقه‌ای عمل نکردن، این کاستی در اسرع وقت به جد جبران شود.
در هر صورت این پرسش مطرح خواهد بود که اگر ذی‌نفعان طرح-اعم از شرکت دولتی و غیردولتی-قادر به تامین هزینه‌های تعهدشده نباشند یا از مسوولیت‌های خود طفره بروند و بار آنها بر دوش بودجه عمومی قرار بگیرد، چه مرجعی و چگونه پاسخگو خواهد بود؟
