همزمان با اصلاح قانون معادن بررسی شد
هزینه پنهان مقررات‌زایی در بخش معدن
فعالان بخش معدن، تغییرات مکرر قوانین را یکی از موانع پیشروی خود می‌‌‌‌‌بینند که اخیرا گریبانگیر شرکت‌های معدنی و فولادی شده‌است. مثلا طی چند سال‌اخیر با تغییر قوانین، صادرات شرکت‌های تولیدکننده زنجیره ارزش فولاد از سنگ‌آهن تا محصول میانی و پایین‌دستی محدود شد و عرضه داخلی آنها آزاد اما دوباره پس از مدتی محدود شد. این تغییرات مکرر قوانین باعث متضررشدن برخی شرکت‌های فولادی و معدنی شده‌است. یکی از موانعی که سیاستگذاران با تصویب و ابلاغ بخشنامههای پی‌درپی ایجاد کردهاند، تولید حجم عظیمی از قانون، مقرره و بخشنامه بوده که هزینه‌های بسیاری به فعالان معدن و صنایع معدنی تحمیل کرده‌است. تورم قانون به‌جز هزینه‌های معمول و مستقیم، هزینه‌های نامرئی غیرمستقیمی نیز دارد که دولتی‌ها، در جریان سیاستگذاری به آنها توجه نمی‌کنند، از این‌رو تخمین هزینه‌ها و اثرگذاری هر تصمیم بر کسب‌وکارها پیش از تصویب، لازم است.
یک گزارش رسمی از بازوی پژوهشی مجلس به مقامات کشور توصیه می‌کند که در تصویب هر قانون و مقرره جدید، به تبعات این کار برای فعالیت‌های اقتصادی توجه کنند؛ زیرا قوانین و مقررات به شکلی گسترده و در ابعاد مختلف بر کسب‌وکارها و به‌خصوص کسب‌وکارهای معدنی اثر می‌گذارند. به هر حال، ارزیابی اثر قانون و مقرره جدید بر فعالیت معدن و صنایع معدنی، نکته‌‌‌‌‌ای است که در سال‌های اخیر به آن بیتوجهی شده و همین بیتوجهی، اثراتی سوء بر بخش تولید و تجارت کشور وارد کرده‌است. اولین نتیجه تصویب پی درپی قانون و مقرره برای کشور، تحمیل هزینه به بنگاه‌های اقتصادی فعال و علاقه‌مندان به ایجاد کسب‌وکار است. به شکل گسترده، اثر تورم قانون و مقررات بر وضعیت شاخص‌های کلان کشور نظیر تشکیل سرمایه، دریافت مجوزهای تاسیس و پروانه‌‌‌‌‌های بهره‌‌‌‌‌برداری نشان می‌دهد که بوروکراسی پیچیده ناشی از این قوانین ممکن است فعالان معدنی را به‌طور کلی از سرمایه‌گذاری در این بخش پشیمان کند. فعالان معدنی اظهار می‌کنند که ممکن است یک سرمایه‌‌‌‌‌گذار جدید علاقه‌مند به فعالیت در این حوزه شود؛ اما پس از دریافت مجوزها، به دلیل بخشنامهها و قوانین ضد‌ونقیض که مانع فعالیت هستند -گاهی هم موجب زیان مالی می‌شوند- دست از فعالیت در این حوزه بکشند.
این مساله به‌جز تحمیل هزینه مالی به فعالان معدنی، میل به سرمایه‌گذاری این فعالان را هم کاهش می‌دهد، به‌همین‌دلیل هم هست که سیاستگذار باید پیش از تصویب قانون، تاثیرات اجرای آن قانون را بسنجد و پس از آن اقدام به تصویب قانون کند. در واقع هزینه مستقیم قوانین تازه برای فعالان معدنی افزایش پروسه کاغذبازی‌های اداری است. هزینه غیرمستقیم تصویب قوانین و مقررات نیز عدم‌اجرای بسیاری از مفاد قانونی است که در نهایت دورزدن مقررات دست‌‌‌‌‌وپاگیر را به‌‌‌‌‌دنبال دارد و فعالان معدنی را مجبور می‌کند تا به سمت اقتصاد غیررسمی روی‌آورند. تورم مقررات به‌معنای افزایش بیش از حد حجم مقررات، می‌تواند در نهایت رونق تولید را کاهش دهد، بنابراین بهتر است چه در دولت و چه در مجلس و سایر قوا پیش از اینکه قانونی تصویب شود، نسبت به ارزیابی اثرات آن مصوبه قانونی اقدام شود؛ اثراتی که عمدتا دامان کسب‌وکارهای کوچک را خواهد گرفت.
تورم قوانین به‌خصوص در بخش معدن، ناشی از مداخلات گسترده دولت در اقتصاد این بخش است. از سوی دیگر نااطمینانی در وضعیت اقتصادی کشور باعث می‌شود دولت تصور کند با دخالت بیشتر و صدور بخشنامهها و قوانین پی‌درپی توان حل این مشکلات را دارد. اگر عملکرد سیاستگذار در این حوزه اصلاح شود، امنیت حقوقی فعالان و سرمایه‌‌‌‌‌گذاران بخش معدن تامین می‌شود و به‌جز این، از میزان فساد احتمالی ناشی از همین بخشنامهها نیز جلوگیری می‌شود؛ یعنی فعالان معدنی ناچار نمی‌شوند برای دورزدن این قوانین، دست به اقدامات غیرحرفه‌‌‌‌‌ای بزنند، در نتیجه هزینه فعالیت در معادن کم شده و همه‌چیز طبق ضوابط قانونی پیش‌می‌‌‌‌‌رود. کارشناسان حوزه حقوقی توضیح می‌دهند که رهیافت و راه رسیدن به قوانین کاربردی نیز تنقیح (پاکسازی و روان‌سازی) قوانین و مقررات در کنار استمرار بر سیاست مقررات‌‌‌‌‌زدایی است.
در آن‌سوی سکه نیز دولت‌‌‌‌‌گرایی و مداخلات متعدد دولت در همه حوزه‌‌‌‌‌ها و همچنین مشخص‌نبودن حدود صلاحیت دستگاه‌‌‌‌‌ها، دو علت اصلی ایجاد قوانین تورمی و متضاد است. قانون معدنی آن چیزی است که از سوی قوه مقننه تصویب می‌شود و پس از طی تشریفات تایید و ابلاغ، لازم‌الاجرا خواهد بود. از دیگر سو، مقرره هر آن چیزی است که در جایی غیر از مجلس شورای‌اسلامی اعم از شوراهای عالی، هیات‌وزیران و... تصویب می‌شود. نوع نگرش به دولت و چارچوب‌های مبنایی در ظهور و بروز تورم قوانین دخالت دارد. اینکه دولت در هر موضوعی مداخله حداکثری کند یا به‌صورت حداقلی در آن بخش حضور یابد، چارچوب‌های فرهنگی و برخی از عوامل دیگر، همه در ایجاد تورم قانون دخیل هستند. نگاه دقیق‌تر به وضعیت کشور در بخش نظام حقوقی نشان می‌دهد که تعدد مراجع وضع قوانین و مقرره از جمله مشکلاتی است که به‌صورت طولانی و در همه ۱۱۵سال پس از مشروطه وجود داشته و بر نظام اداره کشور تاثیر گذاشته است.
در دوره زمانی ۴۰ سال‌اخیر، حداقل ۱۰مرجع، قانون وضع کردهاند. آسیبی که در حال‌حاضر، گریبانگیر بسیاری از بخش‌ها شده، آن است که مقررات به‌جای آنکه در خدمت فعالان اقتصادی باشد، تبدیل به موانع پیشروی آنها شده‌است. یک گزارش سازمان همکاری اقتصادی و توسعه توضیح داده است: «مقررات‌‌‌‌‌گذاری‌‌‌‌‌های اداری، مانع بروز نوآوری یا باعث ایجاد موانع غیرضروری در مسیر تجارت، سرمایه‌گذاری و کارآیی اقتصادی شده و حتی تهدیدی بر مشروعیت مقررات هستند.» به همین ترتیب، هرچه مقررات پیچیده‌‌‌‌‌تر می‌شوند، بسیاری از هزینه‌های مبتنی بر آنها نیز به فعالان اقتصادی منتقل می‌شود. به‌عبارت دیگر، دست‌‌‌‌‌وپاگیر بودن مقررات در مرحله اجرا نمایان خواهند شد. هزینه‌های اجرای مقررات، نه فقط برای کسب‌وکارهای بخشخصوصی، بلکه برای دولت نیز چشمگیر است.
دولت از کدام مسیر دست به اصلاح قانون زد؟
البته معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، در اصلاح برخی قوانین تکراری تلاش دارد؛ بنابراین دولت در صورتی‌که به‌راستی قصد اصلاح و تنقیح قوانین را داشته باشد باید در ابتدا به این نهاد مراجعه کند تا قوانین متناقض و تکراری شناسایی شوند و پس از آن کارشناسان حقوقی، قوانین جدید و کاربردی را تدوین کنند. حالا که نماینده کمیسیون صنایع و معادن خبر از اصلاح این قوانین در هفته آینده می‌دهد آیا دولت و مجلس به این معاونت مراجعه کردهاند؟
مهدی مهدی‌‌‌‌‌زاده معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیس‌جمهور در همین‌باره توضیح می‌دهد: دولت هنوز به معاونت برای این مهم مراجعه نکرده‌است. البته ممکن است برای پیگیری این عمل به بخش‌های دیگر سر زده باشد اما ما مراجعه‌‌‌‌‌ای از سوی دولت یا مجلس نداشته‌ایم؛ این در حالی است که الله‌‌‌‌‌وردی دهقانی، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس، اعلام می‌کند که قانون معادن در هفته آینده اصلاح خواهد شد. دهقانی بیان می‌کند: ما در بخش قوانین حوزه معدن، به جمع‌‌‌‌‌بندی خوبی رسیده‌‌‌‌‌ایم و تنها یک مورد همچنان در دست بررسی است. او ادامه می‌دهد: ما تا هفته آینده این قوانین را نهایی می‌کنیم.
در هفته گذشته هم به دلیل رسیدگی به برخی مسائل دیگر نتوانستیم زمان لازم برای اصلاح این قانون را پیدا کنیم اما امیدواریم هفته آینده همه موارد نهایی شده و به صحن مجلس برود. این عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس یادآوری می‌کند: اگر گزارش ما به اتمام برسد، به هیاترئیسه می‌آید و سعی می‌کنیم این دستور کار را بدون نوبت بررسی کنیم. دهقانی درباره بخشنامههای معدنی که بیشتر مشکلات فعالان معدنی حول‌محور آنهاست نیز تصریح می‌کند: بحث بخشنامهها با قانون متفاوت است؛ در واقع بخشنامه، تفسیری است که به قانون استناد می‌کند و هرچه قانون روان‌‌‌‌‌تر، ساده‌‌‌‌‌تر، روشن‌‌‌‌‌تر و دقیق‌تر باشد نیاز به بخشنامهها نیز کاهش می‌‌‌‌‌یابد. او ابراز امیدواری می‌کند: ما نیز تلاش کردیم در قانون، اصل روان و قابل‌فهم بودن را رعایت کنیم و در واقع آسان و جامع بنویسیم تا نیازی به تعبیر و تفسیری برای آن نباشد. او پیش‌بینی می‌کند: اگر در شرایطی خاص هم مساله‌‌‌‌‌ای مشکل‌‌‌‌‌زا شود، نحوه انجام آن را به مجریان می‌‌‌‌‌سپاریم.
فعالان معدنی درباره قانون معدن چه می‌گویند؟
فعالان معدنی نیز دل خوشی از قوانین متورم و متناقض ندارند. آنها معتقدند قوانین معدنی، قوانین خوبی هستند اما بخشنامههای صادرشده چنان متناقض و شبیه به هم هستند که تنها باعث مانع‌‌‌‌‌زایی در فعالیت‌های معدنی می‌شوند. قائم‌مقام دبیرکل خانه صنعت، معدن و تجارت در همین مورد توضیح می‌دهد: راجع‌به قانون معدن، چند موضوع وجود دارد؛ قانون معدن، بیشتر محدودیت‌ها را مشخص می‌کند و نقش ایجابی ندارد. این قانون، مشوق نیست. اگر قانون معدن قرار است اصلاح شود، باید موارد این‌چنینی را حل کند. این قوانین باید ضوابط فعالیت معدنی را مشخص کند. این ضوابط باید در حوزه اکتشاف تا استخراج وجود داشته باشد اما به آن بیتوجهی شده‌است. آرمان خالقی یادآوری می‌کند: مثلا دسترسی‌‌‌‌‌هایی که سازمان منابع طبیعی دارد، مشخصا قابل‌تشخیص نیست.
این سازمان ممکن است پس از اینکه فعالان معدنی اقدام به سرمایه‌گذاری در زمینه‌‌‌‌‌ای کردند، گونه‌‌‌‌‌ای گیاهی یا حیوانی در آن منطقه را، گونه نادر تشخیص دهد و از فعالیت معدنی در آن منطقه جلوگیری کند. این‌گونه همه سرمایه فعال معدنی از بین می‌‌‌‌‌رود. او اظهار می‌کند: در این‌گونه مواقع قانون هیچ راه جایگزینی برای ما پیش‌بینی نکرده‌است. سازمان منابع طبیعی، به‌سادگی جلوی اکتشاف را می‌گیرد و چرخه تولید در معادن را محدود می‌کند. اگر قرار است معادن را در همه‌جا به دلیل برخی گونه‌‌‌‌‌های نادر -که بدون هیچ توضیحی انتخاب می‌شوند- تعطیل شوند، باید به فعالان راهحل جایگزین معرفی شود، زیرا سرمایه فعالان در پروسه اکتشاف در معدن سوخت شده و متحمل ضرر می‌شوند.
تضاد در بخشنامه
برخی دیگر از فعالان معدنی معتقدند که قوانین بخش معدن، قوانین خوبی است اما بخشنامههای پی‌درپی موجب زیان معادن شده‌اند. پدرام پیروی‌نسب، فعال حوزه معدن در این‌باره می‌گوید: ما قوانین بسیار خوبی در بخش معادن داریم و این قوانین با یکدیگر موازی نیستند؛ در واقع تناقض یا موازی‌‌‌‌‌کاری زمانی رخ می‌دهد که دستگاه‌های غیر‌مرتبط به این حوزه ورود می‌کنند و به این قوانین متمم اضافه می‌کنند. او ادامه می‌دهد: قوه‌قضائیه معتقد است که اگر مجموعه‌‌‌‌‌های دولتی بخواهند محدوده معدنی را به غیر واگذار کنند، حتما باید با ترک تشریفات باشد، اما خود قانون می‌گوید مجموعه‌‌‌‌‌ها می‌توانند بدون ترک تشریفات اقدام به واگذاری کنند.
او ادامه می‌دهد: قوانین معادن اصلا تناقضی باهم ندارند. این بخشنامهها هستند که به‌وفور با قوانین و حتی بخشنامههای دیگر در تضاد قرار می‌گیرند. اکثر شکایت‌‌‌‌‌ها و دعاوی مطرح‌شده در قوه‌قضائیه نیز به همین دلیل است. یکی از مشکلات معدن‌کاران در ایران این است که اقدام به انجام عملی می‌کنند اما به ناگهان متوجه می‌شوند بنا بر یک بخشنامه که سال‌ها پیش ابلاغ شده، حق استفاده از یک موقعیت را ندارند. ما این دوگانگی را در بخش معادن، به‌خصوص با بخشنامههای مجلس شورای‌اسلامی داریم.
او انتظارات خود را چنین بیان می‌کند: ما به‌عنوان فعال معدنی انتظار داریم قوانین بخش معدن طبق همان قانون اولیه معدن باشد. آن قانون کامل و جامع و همچنین حاصل تجارت فعالان معدنی و کارشناسان حقوقی در بازه زمانی طولانی‌مدت است. ما در کشور قوانین متمم و ثانویه از نهادهای مختلف داریم که گاهی حتی با مفاد قانون معادن تناقض دارد. گاهی هم ما فعالان معدنی از بخشنامهها بی‌‌‌‌‌خبریم و در زمان اجرا تازه متوجه وجود برخی بخشنامهها می‌‌‌‌‌شویم؛ در واقع هیچ مرجعی برای استعلام همه قوانین معدنی وجود ندارد. تنها مرجع ما کتاب قوانین است که آن‌هم شامل بخشنامهها نیست.
البته برخی دیگر از فعالان معدنی معتقدند که قانون معادن نیز نیاز به اصلاح دارد. عضو هیاترئیسه کمیسیون معادن خانه صنعت و معدن ایران بیان می‌کند: قانون معادن در سال۷۷ برای اولین‌بار نوشته شد و از سال۷۷ تا ۱۴۰۱، اتفاقات متفاوتی افتاد که برخی مرتبط با شرایط داخلی بود و برخی در جامعه بین‌الملل رخ داد. در سال۹۱ هم بازنگری در بخش معدن رخ داد. این بازنگری تسهیل‌کننده نبود و اصلاحاتی که در هر جامعه صنعتی باید وجود می‌داشت، شامل بخش معدن نشد. با اینکه سال۷۷ قوانین تدوین شد اما دربر گیرنده نبود. سال۹۱ هم روال به همین منوال بود و اصلاحات همه جنبه‌‌‌‌‌ها رخ نداد. در سال۱۴۰۱ نیز امیدی نداریم قوانین جامع شود. شهرام شریعتی تصریح می‌کند: افرادی که این قوانین را تدوین می‌کنند با وجود اینکه ادعا دارند از بخشخصوصی نظرخواهی می‌کنند اما منشأ اصلی مشکلات را جویا نمی‌شوند. کمیسیون معادن مجلس ادعا دارد از تشکل‌ها نظرخواهی کرده اما از ما هیچ کمکی گرفته نشده‌است. تنها چند تشکل همسوتر به جلسات می‌روند و براساس سلیقه همان تشکل‌ها، قوانین جدید تدوین می‌شوند، هیچ‌یک از این قوانین هم پاسخگوی بخش معدن نخواهد بود.
شریعتی ادامه می‌دهد: بعد از سال‌ها معدن‌کاری در کشور توقع داریم سازمان انرژی اتمی، محیط‌زیست و نفت، همه مناطق ممنوعه برای معدن‌کاری را مشخص کنند اما چنین نمی‌کنند. مجوز برای یک معدن ثبت می‌شود اما بعد اعلام می‌شود معدن ثبت‌شده قانونی نبوده‌است. قوانین معدنی ما باید از نو تدوین شود و ما نیاز به اصلاح نداریم، زیرا این قوانین آن‌قدر مشکل دارد که هرقدر اصلاح شود بازهم مشکلات معادن حل نخواهد شد. این فعال معدنی یادآوری می‌کند: ما به اندازه انگشتان یک دست متخصص معدنی در مجلس شورای‌اسلامی نداریم. از سوی دیگر نظرخواهی از بخشخصوصی واقعی نیز انجام نمی‌شود. او گلایه می‌کند: همه معاونان قبلی مانند آقای محتشمیپور اذعان کردند که همه بخشنامهها با یکدیگر متناقض و متورم هستند اما هیچ راهکاری نداده‌اند. با بررسی بخشنامه‌هایی که در ۳۰سال گذشته صادرشده، می‌توان دریافت همه این بخشنامهها با یکدیگر متناقض هستند. اگر قانون و آیین‌نامه متقن باشد ما نیازی به بخشنامه نداریم. وقتی قانون صلابت لازم را ندارد، ما مجبور به صدور بخشنامه هستیم.
به گفته او، اگر به هر دلیلی برای یک معدن مشکل به‌وجود آید، باید در ستاد تسهیل، شورای‌عالی معادن و شورای گفت‌وگو این مسائل را مطرح کنیم. زمانی‌که این مشکل حل شد راهحل را به بقیه معادن نیز تعمیم دهیم و تنها به یک معدن خاص محدودش نکنیم. این ایراد به حدی بزرگ است که گاهی بخشنامهها قوانین را نقض می‌کنند؛ درحالی‌که در هیچ‌جای دنیا چنین چیزی مرسوم نیست.
