موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی بررسی کرد
بی‌نظمی مالی در معدن‌کاری
به باور کارشناسان نقشه پر از ابهام معدن باعث‌شده این حوزه با مشکلات متعددی روبه‌رو شود. یکی از چالش‌های پیش‌رو عدم‌تناسب بین منابع و مصارف در این بخش است. درحال‌حاضر براساس قوانین و مقررات موجود منابع موردنظر در قالب ۸محور و مصارف در قالب ۱۶بند دیده شده است، با این‌حال عمده تمرکز مصارف بر منابع صدور پروانه اکتشاف و منابع حاصل از واگذاری معادن اختصاص دارد، در مقابل مصارفی متناسب با درآمدهای حوزه باطله‌‌‌‌‌‌‌‌‌برداری و واگذاری معادن از کار افتاده، تعریف نشده است. در حوزه قیمت‌گذاری نیز آنچه در قانون قید شده با آنچه امروز در دستور‌العمل بورس وجود دارد و عملیاتی می‌شود، متفاوت است.
همین موضوع باعث‌شده از این منابع درآمدی خروجی که متناسب با آن باید باشد، در نظر گرفته نشود. از نگاه تحلیلگران نبود توازن میان درآمدها و مصارف بخش معادن سه چالش عمده ایجاد می‌کند. اولین چالش این است که صنعت به سمت زنجیره تامین حرکت می‌کند و زنجیره ارزش مغفول می‌ماند. چالش بعدی وابستگی دولت به بهره مالکانه و سومین چالش افزایش هزینه تمام‌شده حوزه معدن است. وضعیتی که امروز در هر سه بُعد قابل‌رویت است. در شرایط کنونی زنجیره ارزش یکی از حلقه‌های مفقوده صنایع معدنی به‌شمار می‌آید. در ضمن دولت صرفا به‌دنبال دریافت حق‌اکتشاف و بهرهبرداری معادن است. به‌علاوه هزینه تمام‌شده در حوزه معدن امروز فراتر از نُرم دنیاست. بدین ترتیب آنچه مهم است، اصلاح و ویرایش آییننامه قوانین حوزه معدن است.
منابع و مصارف متعارض
به گزارش موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، یکی از موضوعات کلیدی در بخش معدن، بررسی جنبه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های درآمدی و مصادیق هزینه‌کرد آن است که در قالب قوانین و مقررات مختلف مشخص شده است. حال بررسی این قوانین و مقررات نشان می‌دهد، منابع درآمدی ناشی از فعالیتهای معدنی در ۸ بخش دیده شده است. اولین بخش، منابع حاصل از تعرفه تعیین و تحویل محدوده‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بلامعارض جهت صدور پروانه اکتشاف است. این قلم درآمد که از جمله منابع درآمدی مرسوم برای واحدهای رگولاتوری است، هزینه دسترسی اولیه سرمایه‌گذاران به بخش معدن را مشخص می‌کند و برحسب ارزش ریالی مقطوع و به‌صورت سالانه تعیین می‌شود.
بخش دوم، منابع حاصل از اکتشاف در معادن خصوصی اعلام‌شده است. این قلم درآمدی برحسب مساحت محدوده اکتشاف‌شده تعیین می‌شود، در نتیجه رقم ضریب برحسب گروه‌های معدنی و ملاحظات آمایشی متغیر است. سومین بخش حقوق دولتی است. در حقوق دولتی برخلاف اکتشاف، عواید حاصل از حقوق دولتی برحسب درصدی از بهای ماده‌معدنی استخراج‌شده در سر معدن محاسبه می‌شود. درصد مذکور برحسب اندازه معادن، نوع ماده‌معدنی و گرید آن و در نهایت ملاحظات آمایشی متفاوت است.
چهارمین بخش منابع، به بهره مالکانه برمی‌گردد و منابع بعدی به دریافت جریمه و خسارت اختصاص دارد. بدین ترتیب وضع جرائم و اخذ خسارت از بهره‌برداران یکی دیگر از منابع درآمدی رگولاتورهای بخش معدن در تجربیات جهانی به‌شمار می‌رود. در ایران نیز راجع‌به این امر صراحت وجود دارد. بررسی منابع موجود نشان می‌دهد، عواید حاصل از بهرهبرداری از معادن بلامعارض ششمین بخش منابع دولتی است، در واقع در موارد محدودی که با بر‌گزاری مزایده، امکان واگذاری معدن به بهره‌برداران وجود نداشته باشد، وزارت صمت می‌تواند راسا به انجام بهرهبرداری بپردازد. البته مشخص نیست ضمانت اجرایی این ماده‌قانونی چیست و درآمد حاصل از آن چه جایگاهی در سبد درآمدی حاصل از بخش معدن دارد. هفتمین بند، منابع حاصل از واگذاری معادن است. این مورد یکی از اقلام مهم درآمدی بخش معدن است که درخصوص آن ماده۳۵ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای توان مالی و ماده ۴۳قانون برنامه ششم توسعه نیز مصارف متعددی را معین کرده است. آخرین منابع به عایدی حاصل از فروش باطلهها برمی‌گردد. با توجه به تعلق باطله‌های معدنی به دولت طبق قانون مقرر شده، پس از اتمام زمان پروانه بهرهبرداری در معادن، عواید حاصل از فروش باطلهها نیز به دولت بر‌گردد. البته مشخص نیست منابع حاصل از آن چگونه در سبد درآمدهای دولت وارد شود.
مصارف ۱۶گانه
سیاستگذار در حوزه فعالیتهای معدنی در کنار منابع حاصل از درآمدهای پیش‌بینی شده، مصارف آنها را نیز بر مبنای مفاد قانونی و مقرراتی در قالب سه دسته کلان پیش‌بینی کرده است. اولین مصارف قانونی به مجاری هزینه‌کرد حقوق دولتی برمی‌گردد. منابع موضوع ماده۴۳ قانون برنامه ششم توسعه دومین مصارف پیش‌بینی شده است. آخرین دسته، مصارف پیش‌بینی شده با اتکا به ردیف‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بودجه‌ای است.
واکاوی پژوهش حاضر نشان می‌دهد، در زیرمجموعه این مصارف ۱۶محور گنجانده شده است. اولین محور مصارف برمبنای تبصره۴ الحاقی به ماده۱۴ قانون معادن، به تقویت زیرساخت‌های توسعه اکتشاف معدنی در سراسر کشور برمی‌گردد. بدین ترتیب برمبنای این قانون حداقل ۶۵درصد از درآمدهای حاصل از حقوق دولتی در اختیار وزارت صمت قرار می‌گیرد. اما دومین محور مصارف به ایجاد و توسعه زیرساخت شهرستان از محل اعتبارات استانی برمی‌گردد. برمبنای تبصره۶ الحاقی به ماده۱۴ قانون معادن، ۱۵درصد از درآمدهای حاصل از حقوق دولتی باید به این بخش اختصاص یابد.
سومین بخش مصارف کمک به سازمان نظام مهندسی است. بدین ترتیب ۳درصد از درآمدهای حاصل از حقوق دولتی باید در اختیار وزارت متبوع قرار گیرد، اما چهارمین بخش این مصارف به حمایت از فعالیتهای صندوق بیمه سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاری فعالیتهای معدنی برمی‌گردد. برمبنای تبصره‌الحاقی ماده۳۱ قانون معادن مصوب ۱۳۹۰ حداکثر ۵درصد از درآمدهای حاصل از حقوق دولتی است. در ضمن سهم منابع طبیعی در وزارت جهادکشاورزی برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی نیز بر مبنای ماده۲۵ قانون معادن مصوب همان سال پیش‌بینی شده است. بدین ترتیب باید ۱۲درصد از درآمدهای حاصل از حقوق دولتی به این حوزه اختصاص یابد.
موضوع بعدی تخصیص‌‌‌‌‌‌‌‌‌های در نظر گرفته شده، تحت‌عنوان منابع موضوع ماده۴۳ قانون برنامه ششم توسعه است که برای جبران خسارت‌های زیست‌محیطی، تکمیل زیرساخت‌ها، تشویق صادرات محصولات با ارزش‌افزوده بالا در نظر گرفته‌شده است، اما محور بعدی مصارف براساس ماده۱۰۷ آییننامه اجرایی قانون معادن به ترویج ضوابط و راهنمای عملیات معدنی و صنایع معدنی برمی‌گردد. طبق ماده۱۹ همین آییننامه اجرایی، حمایت و تقویت زیرساخت‌های توسعه اکتشافات معدنی موضوع بعدی مصارف است. مصارف بعدی برمبنای تبصره۲ ماده۵۸ آییننامه اجرایی قانون معادن به حفاظت معدن و اموال غیرقابل‌انتزاع برمی‌گردد. تامین ماشین‌آلات، تجهیزات و سایر موارد موردنیاز بخش معدنی براساس ماده۱۰۸ همین آییننامه، موضوع بعدی مصارف پیش‌بینی شده است. براساس ماده۱۱۲ این آییننامه نیز فرهنگسازی و حمایت از گسترش فرهنگ معدن‌کاری در لیست مصارف باید قرار گیرد.
بخش دیگر مصارف براساس تبصره‌یک ماده۱۱۳ آییننامه اجرایی قانون معادن به ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لجستیکی اختصاص دارد. توسعه زنجیره ارزش صنایع معدنی برمبنای ماده۸۹ این آییننامه مورد‌توجه است. درضمن تکمیل اطلاعات پایه زمین‌‌‌‌‌‌‌‌‌شناسی براساس ماده۳۳ همین آییننامه موضوع بعدی مصارف پیش‌بینی شده است. طبق ماده۹۸ آییننامه اجرایی قانون معادن نیز تامین هزینه شورای‌عالی معادن و کارگروه‌های آن در جرگه مصارف است. در لیست مصارف آخرین بند برمبنای تبصره۲ ماده۱۰۰ این آییننامه، اجرای امور بازرسی مطرح‌شده است.
نکته آخر
لازمه حرکت در مسیر ارتقای و بهبود کیفیت سیاستگذاری در هر حوزه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ای، شناخت کافی از قوانین جاری، یعنی هدف‌گذاری قوانین، تعهداتی که خلق می‌کنند و شیوه حصول منابع موردنیاز برای ایفای آن است. با این نگاه واکاوی مستندات قانونی در بخش معدن نشان می‌دهد، سیاستگذار باید همزمان با موضوع افزایش عواید درآمدی دولت در بخش معدن، نسبت به بررسی عملکرد و برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ریزی نحوه مصارف آنها نظارت دقیق‌‌‌‌‌‌‌‌‌تری کند.
