تحقیقات مبتنی بر تجربیات جهانی نشان می‌دهد
تحریک رشد با انتقال پایتخت
«دنیای‌اقتصاد» متن اولین نظریه مقدماتی درباره انتقال مرکز سیاسی-اداری از تهران را منتشر می‌کند
رشد اقتصادی با آهنگ «انتقال پایتخت»
اثر «ثانویه» تشکیل پایتخت جدید بر رفع مشکلات پایتخت قدیم
گروه مسکن- بهشاد بهرامی: پیشنهاد دست‌کم ۲۰ ساله گروهی از کارشناسان درباره «انتقال پایتخت»، ۱۹ اردیبهشت امسال به قانون تبدیل شد و در قالب مصوبه مجلس، دولت مکلف شد ظرف سه ماه با هدف «امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و تمرکززدایی از تهران»، آیین‌نامه تشکیل یک شورای مطالعاتی مرکب از ۱۵ نفر از مسوولان ارشد نظام را تدوین کند تا اعضای این شورا در مدت ۲ سال، مطالعه درخصوص میزان ضرورت و همچنین امکان‌پذیر بودن انتقال پایتخت را انجام دهند. تاکنون فرض بر این بوده که هیچ مطالعه جامعی توسط دستگاه‌های دولتی و نهادهای تخصصی مرتبط با شهرسازی و مباحث شهری در این‌باره انجام نشده، هرچند دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی در زمان تصدی حسن روحانی، بررسی‌هایی در این خصوص انجام داده بود. اما به موجب آنچه هفته گذشته رئیس سابق مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران- علی‌محمد علیخانزاده- در اختیار «دنیای‌اقتصاد» قرار داد، مشخص شد، مرکز وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۷۹ -به فاصله کوتاهی از طرح موضوع انتقال پایتخت در دولت سازندگی- تحقیقاتی مبسوط تحت عنوان «تعادل‌بخشی شهر تهران» را با رویکرد تحلیلی‌مقایسه‌ای و بررسی تجارب جهانی در زمینه «انتقال پایتخت» انجام داده است که عمده نتایج جامع آن هم‌اکنون می‌تواند مقدمه و دستمایه مطالعات جدید شورای ۱۵نفره قرار بگیرد.
یافته‌های سال ۷۹ مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران به‌عنوان اولین نظریه مکتوب درباره «انتقال پایتخت» نشان می‌دهد: موضوع انتقال پایتخت اداری-سیاسی در قرن بیستم و همزمان با رشد و توسعه شهرنشینی و بروز مشکلات ناشی از افزایش جمعیت در پایتخت کشورها، در دستور کار دولت‌ها قرار می‌گیرد و در این مدت ۱۴ کشور از جمله آلمان، استرالیا، برزیل، مالزی، ترکیه، پاکستان و اسپانیا مصمم می‌شوند مرکز سیاسی و حکومتی جدید تشکیل دهند که اگرچه کار انتقال سال‌ها به طول می‌انجامد اما به جز دو کشور که در این مسیر بازمی‌مانند و انصراف می‌دهند، مابقی موفق می‌شوند پایتخت جدید تشکیل دهند.
تحقیقات 100 صفحه‌ای مرکز مطالعات شهرسازی مشخص می‌کند همه کشورهایی که تاکنون دست به انتقال تمام یا قسمتی از پایتخت خود زده‌اند، در مجموع 5 هدف را دنبال کرده‌اند که نقطه مشترک طرح توجیهی همه دولت‌ها، «افزایش ظرفیت داخلی برای رشد اقتصادی» و توازن‌بخشی به مراکز کار و فعالیت در همه مناطق شهری کشور بوده است. آنچه در این نظریه به عنوان نکته شاخص اولین تحقیقات ایرانی درباره «انتقال پایتخت»، خودنمایی می‌کند، تاریخی بودن مشکلات و چالش‌های شهر تهران از دهه 70 تاکنون است!
در سال ۷۹، صورت مساله درباره چالش‌های فعلی پایتخت، «مشکلات زیست‌محیطی، ساخت‌وسازهای انبوه، رشد جمعیت و تمرکز شدید فعالیت‌های اقتصادی دولتی و بخش خصوصی در شهر تهران» عنوان می‌شود و برای رفع آن، دو راه‌حل شامل «انتقال مرکز سیاسی از تهران» و «رسیدگی به پایتخت فعلی بدون فکر درباره ایجاد پایتخت جدید» در نظر گرفته می‌شود و سپس، مسوولیت تحقیق و بررسی درباره «تجربه کشورها در انتقال پایتخت و همچنین نحوه انتقال و آثار تشکیل پایتخت جدید بر پایتخت قدیمی و کل کشور» به مرکز مطالعات شهرسازی و معماری سپرده می‌شود.
به این ترتیب پروسه‌ای که امروز قرار است توسط شورای مطالعاتی انتقال پایتخت طی شود، 14 سال پیش انجام شد و جزئیات تازه منتشر شده آن نشان می‌دهد انتقال پایتخت اداری- سیاسی در کشورها هرگز با هدف حل مشکلات پایتخت قدیم نبوده بلکه در طرح توجیهی کشورها 5 هدف شامل «افزایش نقش کشور در نظام جهانی، دسترسی به منابع آب و انرژی و امنیت دولت مرکزی در برابر حوادث طبیعی، ایجاد رشد اقتصادی از طریق توسعه سایر شهرها، خودگردان شدن پایتخت جدید به لحاظ منابع اداره شهر و توسعه دولت الکترونیک» وجود داشته است.
کشورهایی که امروز صاحب پایتخت اداری جدید شدهاند، سازمانی خاص برای مطالعه، مدیریت و کار اجرایی انتقال، داشته‌اند و پایتخت جدید محل استقرار دستگاه‌های حکومتی و دولتی شده اما پایتخت قدیمی همچنان مرکز اصلی اقتصادی، گردشگری، فرهنگی و جمعیتی باقی مانده است.
با این حال، چند سال پس از انتقال پایتخت در کشورها، اثر ثانویه پایتخت جدید بر تعدیل جمعیت پایتخت قدیم و همچنین رفع مشکلات زیست‌محیطی آن، مثبت و قابل مشاهده بوده است. ضمن اینکه در کشورهایی که بار تصدی دولت زیاد بوده (شبیه وضعیت ایران)، انتقال پایتخت اداری سبب شده فشار ناشی از تمرکز فعالیت‌های جاذب جمعیت در پایتخت قدیمی، به شکل محسوسی کاهش یابد.
پررنگ‌ترین هدف مشترک در تصمیم کشورها به «انتقال پایتخت»، رشد اقتصادی و هدایت جریان توسعه به سایر مناطق شهری بوده که وزن آن در سبد اهداف ۵گانه، ۷۸درصد بوده است.
تحقیقات درباره میزان دستیابی به این هدف در 12 کشوری که موفق به انتقال پایتخت شدهاند، نشان می‌دهد: 70درصد از رشد و توسعه منطقه‌ای کشورها در سال‌های پس‌از تشکیل پایتخت جدید، ناشی از انتقال بوده است.
پایتخت فعلی، نفس‌گیر شده است
تهران به شهری نفس‌گیر بدل شده و نشانه‌های آن هم انتشار آمارهایی از کاهش مطلوبیت زندگی در این شهر است. فوت سالانه ۲۳۰۰ نفر و افزایش آمار ابتلا به آلزایمر و پارکینسون به علت آلودگی هوا، رکوردزنی آمار ابتلا به سرطان، ابتلای چهار هزار شهروند تهرانی به اختلالات روانی، تنها جامعه آماری کوچکی از هزاران پیامد زندگی در شهر تهران در این چند سال است. گروهی تهران امروز را غیرقابل سکونت می‌دانند و معتقدند به دلیل تهدید این شهر توسط حوادث طبیعی همچون زلزله بهترین گزینه حل مشکلات تهران، انتقال پایتخت سیاسی- اداری است. اما برخی دیگر گزینه انتقال پایتخت را راه‌حل مناسبی نمی‌دانند و هنوز هم به موثر بودن راه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت برای تغییر وضع کنونی شهر تهران امیدوارند. برای همین اولین اقدام خود را در این راه استارت زده‌اند. کاهش نرخ جمعیت‌پذیری از ۱۲ میلیون و ۹۰۰ هزار نفر پیش‌بینی شده در طرح تفصیلی به ۱۰ میلیون و ۵۰۰ هزار نفر (مطابق طرح جامع شهر تهران) و جلوگیری از ساخت‌وسازهای بی‌رویه برای تنظیم نرخ جمعیت‌پذیری تدابیری است که گروه دوم درصدد اجرای آن برآمده‌اند. اما تایید مصوبه «ساماندهی و تمرکززدایی از شهر تهران» از سوی شورای نگهبان در سال جاری و ابلاغیه این قانون از سوی رئیس دولت یازدهم برای تشکیل شورای ۱۵ نفره جهت آغاز مطالعات امکان‌سنجی این طرح، اجرای راهکار گروه اول را وارد فاز جدی‌تری کرده است.
قرار است این شورای 15 نفره دو راهکار ساماندهی وضعیت پایتخت کنونی کشور و امکان سنجی انتقال پایتخت به نقطه جدید را بررسی کنند. مطالعاتی که یک‌بار در اواخر دهه 70 توسط مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران با نگاهی به تجربه‌های جهانی انتقال پایتخت در چند بخش انجام شد و برای چند دهه به بایگانی رفت.
حالا خروج ایده قدیمی انتقال پایتخت از بایگانی، مطالعات انجام شده این طرح را هم از آرشیو دولت خارج کرده است. مطالعات اولیه در مورد تجربه انتقال پایتخت در سایر کشورهای دنیا حاکی از آن است که برخلاف تصور شکل گرفته ساخت پایتخت‌های جدید تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر زندگی و حیات پایتخت قدیم نداشته است و فقط توانسته آهنگ رشد را تا حدودی کاهش دهد. ضمن آنکه پایتخت‌های جدید عمدتا محل تمرکز فعالیت‌های سیاسی و حکومتی شده در حالی که فعالیت‌های تجاری، فرهنگی، اقتصادی و گردشگری همچنان در پایتخت‌های قدیمی ادامه پیدا کرده است. این تحقیق تاکید می‌کند که تمرکز سیاسی الزاما و ضرورتا تمرکز اقتصادی، فعالیت و جمعیت را به دنبال نخواهد آورد. بنابراین با گذشت بیش از چند دهه از پیدایش پایتخت‌های جدید، مشکلات اولیه همچنان در پایتخت‌های قدیمی به قوت خود باقی مانده است. در کشورهایی که ایده انتقال پایتخت با روند نسبتا موفقی پیش رفته است ساخت پایتخت جدید بر مبنای یک نیاز استراتژیک بوده است. به‌عنوان مثال مالزی به دلیل اتصال به شبکه‌های جهانی، ژاپن به دلیل مسائل اقتصادی و زلزله و استرالیا و پاکستان بر مبنای نیاز اداری و حکومتی در مسیر انتقال پایتخت قرار گرفته‌اند.
پنج ویژگی ضروری برای یک پایتخت
طرح مطالعاتی «تعادل بخشی شهر تهران» که براساس آن تحقیقاتی پیرامون امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی از تهران در سال ۷۹ انجام شده است عنوان می‌کند پنج فاکتور مهم در انتخاب پایتخت جدید باید در نظر گرفته شود. براساس این مطالعات، پایتخت یک کشور باید عملکرد یک شهر جهانی را داشته باشد بدین معنا که این شهر باید توانمندی لازم برای ایفای نقش در نظام منطقه‌ای و بین‌المللی را داشته باشد. دومین فاکتور مهم در انتخاب یک شهر به‌عنوان پایتخت رعایت اصول توسعه پایدار محیط در طراحی و برنامه‌ریزی پایتخت است. بر مبنای این فاکتور ایجاد زندگی جذاب شهری، فراوانی دسترسی به آب و انرژی، ایجاد شبکه‌های کارآمد حمل‌ونقل و ارتباطات و... باید مدنظر قرار گیرد.
محیط جذاب برای سرمایه‌گذاری سومین فاکتوری است که یک شهر به‌عنوان پایتخت باید آن را دارا باشد. بر مبنای این فاکتور پایتخت یک کشور باید قابلیت ایفای نقش در نظام اقتصاد ملی و بین‌المللی را داشته باشد. فناوری پیشرفته ارتباطات و مدیریت هوشمند و پیشرفته شهری نیز دو فاکتور مهم دیگر برای انتخاب یک شهر به‌عنوان یک پایتخت ایده‌آل به شمار می‌آید.
نگاهی به مجموعه فاکتورهای بررسی شده و مقایسه آن با وضعیت کنونی شهر تهران دو راه را پیش روی دولتمردان و مدیران شهری قرار می‌دهد: راه نخست مناسب‌سازی کلانشهر تهران با استفاده از سیاست‌ها و روش‌های تمرکززدایی است. همزمان با استفاده از این روش باید ملاحظات آمایش سرزمینی و معادلات بین‌المللی و مورد انتظار از پایتخت تعریف و براساس آن طرح ساماندهی شهر تهران ارائه شود. راه دوم ایجاد یک پایتخت جدید است که انتخاب آن باید براساس ملاحظات آمایش سرزمینی، در نظر داشتن پدیده جهانی شدن و ایجاد تحولات عمیق و گسترده اقتصادی صورت گیرد.
نگاهی به تجربه‌های جهانی
علی محمد علیخانزاده، مدیرعامل مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران طی سال‌های ۷۷ تا ۷۹ در مطالعه ای از تجارب جهانی در موضوع انتقال پایتخت آورده است: در طول چند دهه گذشته عوامل مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی منجر به انتقال پایتخت کشورها به شهرهای جدید شده است اما در هیچ یک از این تجربه‌ها انتقال مرکز سیاسی نمی‌تواند به معنای تنها راه تمرکززدایی و کاهش حجم فعالیت در پایتخت باشد. هر چند که در نظام‌های حکومتی که با تصدی دولت بر تمامی امور سنگین و خارج از عرف جهانی است و نقش بخش خصوصی در اداره امور جامعه ضعیف است انتقال مراکز سیاسی و تصمیم‌گیری به نقطه‌ای دیگر تا حدود زیادی می‌تواند فشارهای ناشی از تمرکز فعالیت‌ها را کاهش دهد. هر چند که پایتخت جدید باید پنج فاکتور مهم عنوان شده را داشته باشد تا بتواند به شکل پایتختی موثر فعالیت کند.
نتیجه دیگری که از ارزیابی مقایسه‌ای تجارب جهانی در زمینه انتقال پایتخت به دست می‌آید آن است که در 14 مورد کشور بررسی شده در تحقیق مرکز مطالعات و تحقیقات معماری و شهرسازی ایران در سال 79، تمامی کشورها تحت شرایط خاصی سیاسی، اقتصادی و تاریخی روش انتقال پایتخت را برای حل مشکلات پایتخت قبلی انتخاب کرده‌اند. البته بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه ملاحظات اقتصادی نقش کلیدی را در جریان انتقال پایتخت ایفا کرده‌اند اما پایتخت‌های جدید عمدتا به محلی برای تمرکز فعالیت‌های سیاسی و حکومتی تبدیل شدهاند و فعالیت‌های تجاری، فرهنگی، اقتصادی و گردشگری همچنان در پایتخت اولیه ادامه پیدا کرده‌اند.
بررسی چگونگی اجرای ایده انتقال پایتخت در کشورهای دنیا نشان می‌دهد که در تمامی این کشورها برای ایجاد پایتخت جدید سازمانی خاص تشکیل شده است. همچنین در برخی از کشورها که ساخت پایتخت به پایان رسیده وظایف اداره شهر به شهرداری‌ها و سایر نهادهای مردمی واگذار شده است و در بیش از ۷۰ درصد کشورهای مورد مطالعه رشد منطقه‌ای ناشی از انتقال پایتخت چشمگیر بوده است.علیخانزاده در گفت‌و‌گو با «دنیای اقتصاد» بیان کرد: در کشورهای ترکیه، آلمان و پاکستان پایتخت‌های جدید عمدتا در نزدیکی یک سکونتگاه موجود یا در فاصله‌ای نه چندان دور از پایتخت قدیم ساخته شدهاند و حداکثر جمعیت پیش‌بینی شده برای آنها ۵۰۰ هزار نفر بوده است. به گفته او، در کشورهای مورد مطالعه ساخت پایتخت جدید ضرورتا با هدف بهبود شرایط در پایتخت قدیم صورت نگرفته است این در حالی است که یکی از انگیزه‌های اصلی کنونی برای انتقال پایتخت از تهران به شهری دیگر بهبود شرایط کنونی این شهر است. البته به‌طور طبیعی خروج بسیاری از فعالیت‌ها و عملکردهای حکومتی یا وابسته به آن تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر شرایط زیست محیطی پایتخت قدیم خواهد داشت.
تمرکز قدرت سیاسی و سرمایه‌گذاری بی‌بازگشت
در جمع‌بندی این تحقیق آورده شده که انتقال پایتخت در تمامی کشورهای مورد مطالعه با سه هدف عمده ایجاد توازن در توسعه منطقه‌ای، فراهم آوردن عرصه معماری شهرسازی برای ظهور نمادین هویت ملی و کسب جایگاه در نظام تعاملات بین‌المللی انجام شده است. نکته مهم دیگر آنکه کشورها صرفا برای رفع مشکلات اقتصاد، فرهنگی و زیست محیطی پایتخت قدیم به ساخت پایتخت جدید اقدام نکرده‌اند بلکه مجموعه‌ای از این عوامل در این تصمیم‌گیری موثر بوده است در عین حال به‌رغم گذشت چند دهه از پیدایش پایتخت‌های جدید، مشکلات اولیه همچنان در پایتخت پیشین به قوت خود باقی مانده‌اند.
علیخانزاده، مشاور برنامه‌ریزی معاون شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی در دهه 70، معتقد است: از دیدگاه اقتصادی میزان سرمایه‌گذاری انجام شده برای توسعه و عمران شهر تهران، توسط دولت و پرداخت یارانه‌های آشکار و نهان دولتی برای ایجاد امنیت شهری و مقابله با جرایم، کنترل تنش‌ها و فشارهای اجتماعی ناشی از کمبود‌ها و نارسایی‌های خدماتی هرگز به درستی قابل محاسبه نیست. ضمن آنکه ادامه مهاجرت بی‌رویه به مجموعه شهری تهران، گسترش ساخت‌وسازهای غیرقابل کنترل و غیرقانونی، گذر از حدود غیرمجاز آلودگی‌های زیست محیط، به هم خوردن شرایط توسعه پایدار، افزایش جرم و بزهکاری برخی از آثار و تبعات این سرمایه‌گذاری است که دولت باید برای مقابله مستمر با آن هزینه کند. به ویژه آنکه تمرکز قدرت سیاسی در تهران و وابستگی شدید اقتصادی دولتی به آن، موجب تمرکز بنگاه‌های اقتصادی در تهران شده است. این موضوع به معنای خروج سرمایه از سایر مناطق کشور و جذب آن در تهران و عمیق‌تر شدن شکاف میان سطح توسعه یافتگی با سایر مناطق کشور است که به معنای سرمایه‌گذاری بی‌بازگشتی است که هزینه آن را کل کشور به تهران می‌پردازند.
چند نکته در مورد پایتخت‌های جدید
تحقیقی که در زیرمجموعه وزارت مسکن در دهه ۷۰ با موضوع امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی از تهران انجام شده است به برخی چالش‌ها و مشکلات پایتخت‌های جدید نیز اشاره کرده است. یکی از مهم‌ترین نکات این است که چه کسی مایل خواهد بود تا در پایتخت‌های جدید زندگی کند. به‌عنوان مثال ۶ سال طول کشید تا فقط ۱۵۰ خانه در سن‌پترزبورگ ساخته شود یا آنکه بعد از گذشت ۱۵ سال انتقال حکومت فدرال به واشنگتن جمعیت آن به ۸ هزار نفر رسید و حتی تا ۳۰ سال بعد هنوز حیوانات وحشی در خیابان‌های اصلی شهر سرگردان بودند! (سن‌پترزبورگ در فاصله قرن‌های ۱۸ تا ۲۰ پایتخت کشور روسیه بود و پس از آن پایتخت این کشور به شهر مسکو انتقال یافت). نکته دیگر آنکه اغلب پایتخت‌های جدید به دلیل آنکه محلی برای گردش و تفریح ندارند غمناک و بی‌هدف به نظر می‌رسند. نتایج تنها تحقیق مکتوب منتشر شده درباره انتقال پایتخت نشان می‌دهد: مطابق تجربه جهانی، پایتخت جدید باید در نزدیکی یکی از سکونتگاه‌های دایر یا در فاصله‌ای نه چندان دور از پایتخت قدیم، ایجاد شود اما با این حال، سال‌ها طول می‌کشد جمعیت مورد انتظار در آن مستقر شود و حتی بعد از آن، پایتخت سیاسی اداری جدید، شهری غمناک، بی‌هدف، بی‌روح و یکنواخت، بدون رنگ، ساکت و آرام و فاقد خلاقیت‌ها و اقبال عمومی خواهد بود و عمدتا کارکنان دولت و سالمندان ساکن آن می‌شوند. در جمع‌بندی این تحقیق، به دولت توصیه شده است: با توجه به وابستگی شدید اقتصاد به دولت و تمرکز قدرت سیاسی در تهران، عمده بنگاه‌های تولیدی و خدماتی در تهران قرار دارد و شکاف شدید بین توسعه‌یافتگی تهران و عدم توسعه سایر مناطق، به وجود آمده که این خود بار مشکلات پایتخت فعلی را چندبرابر کرده است، بنابراین این تمرکز باید از بین برود.
ارسال نظر