قسمت اول
نگاهی به سند ملی توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی
گروه مسکن - میترا یافتیان: طی دهه‌های اخیر به تدریج محلات نابسامان و سکونتگاه‌های غیررسمی به طور عمده در حاشیه کلانشهرها و شهرهای بزرگ کشور، خارج از برنامه رسمی توسعه شهری و به صورت خودرو شکل گرفته و گسترش یافته است. این محلات خودرو یا حاشیه‌نشین به بیان درست‌تر، اسکان غیررسمی نامیده شده‌اند و کارکرد اصلی آنها تامین زمین و الگوی ساخت متناسب با توان مالی گروه‌های کمدرآمد مهاجر از روستاها یا گروه‌های کمدرآمد و فقیر شهری رانده شده از بافت موجود شهرها است. این‌گونه سکونتگاه‌ها که سیمای نازیبا، خدماتی پایین و ساکنینی کم‌توان و مشاغلی نامطمئن دارند، محیطی آماده برای پذیرش نابهنجاری‌های اجتماعی را فراهم می‌سازند و خطر‌پذیری بالایی در برابر سوانح طبیعی و انسانی دارند. این پدیده بنابر مشاهدات جهانی و آسیب‌شناسی فرآیند شهرنشینی در کشورهای در حال توسعه پدیده‌ای موقتی و رو به زوال نیست، بلکه همواره رو به گسترش است. بنابر برآورد برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد، بیش از ۵۰درصد ساکنان شهرها در کشورهای کمدرآمد و ۲۰درصد کشورهای میان درآمد، در این نوع سکونتگاه‌ها زندگی می‌کنند که سنجه‌های سواد، تندرستی، درآمد و پیشرفت اجتماعی از میانگین شهری در آن کشورها پایین‌تر است و شایسته شان و کرامت انسانی نیست. وجود بیش از یک‌هفتم جمعیت شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اهواز، بندرعباس، کرمانشاه و زاهدان در اسکان غیررسمی و رشد سریع آن، هشداری برای اهتمام جدی به این مساله است. چاره‌جویی دشواری‌های کنونی این محلات همزمان با پیش‌نگری مشکلات آتی ناشی از رشد آنها امری ضروری است که اقدامات ویژه و همه جانبه‌ای متفاوت با روال فعلی را می‌طلبد.
این اقدامات بنابر ماهیت از یکسو می‌‌باید به صورت یکپارچه و چندبخشی در محیط کالبدی انجام شود و از سوی دیگر باید از اقدمات کالبدی و حتی پیش از آنها با برنامه‌های اقتصادی- اجتماعی برای این اجتماعات همراه شود. لازمه این چنین رهگشایی جامع و همه‌سونگری، همسویی و همیاری دستگاه‌های ذی‌ربط است.
بنابراین با هدف سیاست‌گذاری کلان در امر ساماندهی و بهسازی این سکونتگاه‌ها به پیشنهاد مشترک سازمان عمران و بهسازی شهری وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور سندی تحت عنوان سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی به هیات دولت ارائه شد.
سند مذکور در تاریخ ۱۹/۱۱/۱۳۸۲ به تصویب هیات دولت رسید و در تاریخ ۲۶/۱۱/۸۲ توسط معاون اول رییس‌جمهور ابلاغ شد.
این سند نشانگر اصول و راهبردهای اساسی مداخله و هدایت‌کننده در توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی کشور است. به دنبال تصویب سند و در اجرای بند «۲» مصوبه آن، ستادی تحت عنوان ستاد ملی توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی در ابتدای سال ۱۳۸۳ شکل گرفت. تشکیل این ستاد که نخستین نگاه جدی و فراگیر به موضوع اسکان غیررسمی در کشور است، نویدبخش عزم ملی در ساماندهی این سکونتگاه‌ها و گامی اساسی در تحقق اهداف عدالت اجتماعی است که همواره مورد تاکید مقام معظم رهبری نیز بوده است. هم‌اکنون دبیرخانه ستاد ملی در حال شکل دادن فعالیت‌های توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی با مدیریتی یکپارچه در سطح کشور است. ماموریت اصلی این دبیرخانه تحقق اهداف و سیاست‌های سند ملی و نیز عملیاتی نمودن تکالیفی است که در ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه و سند چشم‌انداز توسعه ۲۰ساله کشور در این ارتباط مصوب شده است. نقش دبیرخانه در این خصوص هماهنگ کردن فعالیت‌های اجرایی و بسیج نیروی علمی و توان اجرایی کشور در جهت تحقق اهداف توسعه پایدار در این محدوده است.
با توجه به اصول تقاضا محوری، مشارکت و همکاری بین‌بخشی در فعالیت‌های توانمندسازی تحقق اهداف و برنامه‌های ذکر شده مستلزم صرف وقت و تامین منابع مالی از سوی نهادهای مسوول در سطح کشور و همسویی و همکاری مدیریت محلی و تضمین مشارکت مردم در ارتقای محیط زندگی‌شان است.
به همین لحاظ باید گفت اسکان بشر، نقشی تمدن‌ساز در فرآیند تاریخی توسعه جوامع داشته است. در این فرآیند، شهرها به مثابه برترین سطح اسکان، کانون ایفای این نقش بوده‌اند. چشم انداز توسعه جهانی نشان می‌دهد که این نقش همچنان تداوم دارد واین مهم در گرو برپا کردن و نگاهداشتن شهرهایی است مولد و پایدار، با محیطی قابلیت‌زا، مناسب زیست و فعالیت و حفاظت کننده محیط زیست.
از پدیده‌های عمده ناپایدار کننده شهری-به ویژه در کشورهای در حال توسعه- گونه‌ای شهرنشینی با مشکلات حاد موسوم به اسکان غیر رسمی است که بنابر مشاهدات جهانی در حال گسترش فزاینده است.
این گونه سکونتگاه‌ها هر چند جلوه‌ای از فقر است اما بازتاب کاستی‌ها و نارسایی‌های سیاست‌های دولتی و بازار رسمی نیز محسوب می‌شوند. اسکان غیررسمی به سبب باز تولید فقر و گسترش آن، به مخاطره انداختن محیط زیست و تحمیل هزینه‌ای بیشتر برای حل مشکلات- در مقایسه با هزینه پیشگیری از آنها- تهدیدی جدی برای پایداری و انسجام جامعه شهری و نیازمند تدابیر ویژه‌ای برای ساماندهی وضعیت کنونی و جلوگیری از گسترش آنها در آینده است. از آنجا که اسکان غیر رسمی از زمینه‌ای فراتر از مکان آن نشات می‌گیرد و بر محیطی فراتر از مکان آن نیز تاثیر می‌گذارد، چاره‌جویی این مساله به سیاست‌گذاری و اقداماتی نه فقط در سطح محلی آن، بلکه در سطح ملی نیاز دارد.
ضرورت تدوین سند مذکور، از یک سو به فقدان برنامه وسیاست‌گذاری مشخص برای اسکان غیررسمی در ایران و از سوی دیگر به ضعف هماهنگی بخش‌ها و اقدامات میان‌بخشی در این باره مرتبط است. این سند مرجع تعریف مشترک مساله و تبیین اصول راهبردی و سیاست‌گذاری‌های بخشی تا پایان برنامه سوم و زمینه ساز تعیین اهداف و راهبردها و سیاست‌های برنامه چهارم توسعه کشور و طرح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای سیاست‌ها و تدوین راهکارهایی مرتبط خواهد بود.
همچنین این سند با اعتقاد به این که چاره نهایی اسکان غیررسمی و پیشگیری کامل تکوین آن در گرو تحولات ساختاری دراز مدتی است که ریشه‌کنی فقر، توسعه همه جانبه و ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای در کشور را به دنبال آورد، لیکن راهبردها وسیاست‌های پیشنهادی خود را در محدوده واقعیت‌های موجود و در حال گسترشی مطرح می‌سازد که باید به طور مشخص و اضطراری چاره‌جویی و از باز تولید آن جلوگیری شود.
به سخن دیگر، مشکل اسکان غیررسمی را نه می‌توان نادیده گرفت و نه خود به خود حل شدنی است و با توجه به گسترش روز افزون آن، لازم است هر چه زودتر برای این مساله چاره اندیشی شده و چگونگی مداخله هماهنگ و همه جانبه بخش دولتی-عمومی در این مساله روشن شود.
وضع موجود و گرایش‌ها
به موازات رشد شهرنشینی در کشور در دهه‌های اخیر، سکونتگاه‌های نامتعارف و خودانگیخته‌ای درون یا مجاور شهرها، با تقدم در مجموعه‌های شهری بزرگ، به سرعت ایجاد شده و رشد یافته است. این سکونتگاه‌ها اغلب دارای ویژگی‌های زیر هستند:
* مسکن‌سازی شتابزده، توسط استفاده‌کنندگان آنها که عمدتا به دلیل نداشتن پروانه ساختمان و تبعیت نکردن از برنامه‌ریزی رسمی شهرسازی مجموعه‌ای نابسامان به وجود آورده‌اند.
* پیوستگی عملکردی با شهر اصلی و گسست کالبدی از آن با تجمعی از اقشار عمدتا کمدرآمد و فقیر.
* محیطی با کیفیت پایین زندگی و کمبود شدید خدمات و زیربناهای شهری و تراکم بالای جمعیتی.
ویژگی‌های گفته شده، ساکنان این سکونتگاه‌ها را در مخاطره آسیب‌های اجتماعی، طبیعی و زیست‌محیطی قرار داده و موجب جدایی‌گزینی آنها از شهر اصلی شده است. برآورد می‌شود حداقل یک‌هشتم جمعیت شهری کشور (حدود چهار و نیم میلیون نفر) در این سکونتگاه‌های غیررسمی مستقر باشند و تداوم روند موجود، نسبت آن را در ابتدای دهه آینده به یک‌چهارم جمعیت شهری و تعداد آن را به بیش از دو برابر خواهد رساند.
البته به طور متوسط در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه، سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران از کمیت و کیفیت مسکن و زیربناهای بهتری برخوردارند. اما با توجه به جهانی شدن اقتصاد با پیامد‌هایی همچون شهری شدن فقر و دوسطحی شدن جامعه و در صورت تداوم این شرایط و چاره نکردن آن، می‌توان به شکاف بیشتر انتظارات و واقعیات در اجتماعات غیررسمی بیانجامد و آنها را متحمل عصیان و آسیب‌های بیشتر کند.
توسعه شهری در معنای عام آن، بر اثر بازتاب فضایی اسکان غیررسمی، ناپایدار شده است. بنابراین نه می‌توان به امید حل خود به خودی این مساله آن را رها نمود و نه با برخورد مقطعی، گزینشی و پراکنده کاری در «اینجا و آنجا» پاسخگوی آن بود. همچنین این احتمال نیز وجود دارد که مداخله‌های نسنجیده، خود مشوقی برای گسترش مساله باشد و در نتیجه به دنباله‌روی از اتفاقات و نه هدایت و کنترل آنها ختم شود.
پیدایش و گسترش اسکان غیررسمی گویای وجود موانع ساختاری و ناکارآمدی سیاست‌های کنونی و تامین مسکن و خدمات‌رسانی لازم مرتبط با آن برای اقشار کمدرآمد شهری در سطح کلان است که حوادث غیرمترقبه منجر به جابه‌جایی‌های ناگهانی جمعیت (مانند جنگ و خشکسالی) نیز آن را حادتر می‌سازد. همچنین در سطح خرد نیز، ضعف مدیریت شهری (به ویژه در هدایت، نظارت و کنترل)، وجود منافع نامشروع گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ محلی و برخوردهای غیرقانونمند در پذیرش یا رد این سکونتگاه‌ها، مساله را تشدید نموده است.
واقعیت این است که انتقال ناگهانی بسیاری از ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی از شیوه معیشت سنتی و رسمی روستایی به معیشت نامشخص و نوینی که تمهیدات لازم و متناسب
شهرنشینی - در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی - فراهم نیست، آنها را به سکونتگاه‌های ناپایداری کشانده است که به منظور جای پا یافتن در شهر و به امید طی دوره گذار، انتخاب شده‌اند. علاوه بر این، مساله بلاتکلیفی بسیاری از این سکونتگاه‌ها از نظر قانون - که ساکنان را دائم در خطر تخریب، تخلیه و تعرض رسمی نگاه می‌دارد - موجب احساس ناامیدی و عدم امنیت خانوارها و مانع تلاش، مشارکت اجتماعی و همبستگی آنها با جامعه شهری است؛ امری که پیامدهای نامطلوب فرهنگی (حتی برای نسل‌های آتی آنها و محیط‌های مجاور) در بر دارد.
از این‌رو، در وضع موجود، مساله عبارت است از: محرومیت ساکنان این سکونتگاه‌های گسترده که حامل یا مستعد نابهنجاری‌های اجتماعی - اقتصادی، کالبدی و زیست‌محیطی‌اند و نیاز مبرمی به ارتقای شرایط محیطی دارند. با توجه به گرایش‌های موجود و نبود نشانه‌ای از تغییر سیاست‌ها، چشم‌انداز نگران‌کننده‌ای از رشد اسکان غیررسمی و ناپایدارسازی شهرها وجود دارد که اراده‌ای ملی و تدابیری مشخص، متفاوت از روال کنونی می‌طلبد.
اهداف کلان
در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(۱) و هماهنگ با مهم‌ترین دستورکارها و بیانیه‌های جهانی برای تامین سر پناه مناسب برای همه و ایجاد توسعه پایدار شهری(۲)، این سند حاوی برنامه‌ای راهبردی برای چاره‌جویی مشکلات ناشی از اسکان غیررسمی (به تعبیری حاشیه‌نشینی) در کشور و پیش‌نگری آن و پیشگیری از گسترش آن در آینده است. با این باور که وقتی بخش عمده‌ای جمعیت در فقر و تبعیض و در شرایط غیرمتعارف زندگی کنند توسعه راستینی برای کشور رخ نخواهد داد. سند حاضر، اهداف زیر را مدنظر دارد:
الف - بسترسازی برای ارتقای شرایط محیطی به نحوی پایدار و فراگیر در جهت رشد سلامتی، امنیت، امید، ایمان و کرامت انسانی در سکونتگاه‌های غیررسمی موجود.
ب- پیش‌نگری به گسترش اسکان غیررسمی در آینده و زمینه‌سازی برای احداث مسکن مناسب، خدمات پایه و زیربناها در حد استطاعت و دسترسی گروه‌های کمدرآمد در فضای رسمی شهری.
پ - زمینه‌سازی برای بهره‌مندی از امتیازات شهری و تعمیق فرهنگ شهری برای ساکنان این سکونتگاه‌ها به همراه مشارکت همه‌جانبه آنها در تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات محلی.
ادامه دارد
ارسال نظر