ملاحظات انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک
چالشی دیرینه در موضوع کنترل و نظارت عالی بر خدمات سازمان ثبت اسناد و املاک، که سرآغازش، تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تشکیل قوه قضائیه مستقل و در کنار آن، وزارت دادگستری است و بخش بزرگی از صورت مساله، مربوط به دگرگونی عمیق و بازتعریف جایگاه وزارت دادگستری است.
ماجرا دست کم سه بار تاکنون، در چارچوب قانون‌گذاری محک خورده و توفیقی حاصل نشده است.
نخست: در سال ۱۳۶۷ شورای عالی قضایی، اختیارات مالی و اداری و استخدامی غیرقضایی را به وزیر دادگستری واگذار کرد. به دلیل شبهه قانونی، لایحه دو‌فوریتی «وظایف و اختیارات وزیر دادگستری در مواردی که وظایف و اختیارات مالی و اداری و استخدامی و غیرقضایی شورای عالی قضایی به وی تفویض می‌‌‌‌گردد»، از سوی مجلس به تصویب رسید؛ اما شورای نگهبان اعلام داشت: «تفویض اختیـارات مصرح در لایحه از طرف شورای عالی قضــایی به وزیر دادگستری مغایر با اصل ۱۵۷ قانون اساسی است.» طبعا واگذاری اختیارات مالی و استخدامی غیرقضایی، دامنه گسترده‌ای را می‌توانست دربرگیرد که تشکیلات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، به لحاظ خصایص غیرقضایی، یکی از مصادیق آن به شمار می‌رفت.
دوم: در تاریخ ۳۰ فروردین ۱۳۷۱ مجلس شورای اسلامی طرح زیر را در قالب ماده واحده تصویب کرد:
«از تاریخ تصویب این قانون سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با حفظ کلیه وظایف و اختیارات کنونى خود به همراه اموال و دارایی‌ها و پرسنل زیر نظر وزیر دادگسترى قرار مى‌گیرد...» این طرح در شورای نگهبان مغایر قانون اساسی اعلام شد.
سوم: در سال ۸۸ طرح «نحوه اجرای اصل ۱۶۰ قانون اساسی و تبیین وظایف و اختیارات وزارت دادگستری» با هدف انفکاک برخی از سازمان‌ها از قوه قضائیه و سپردن آن به وزیر دادگستری به‌‌‌‌علت اجرایی بودن آنها و سبک شدن کار قوه قضائیه در نتیجه آنها در دستور کار کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس قرار گرفت. سازمان ثبت اسناد و املاک یکی از سازمان‌های هدف طراحان بود که پیشنهاد انتزاع از قوه قضائیه و الحاق آن به وزارت دادگستری مطرح بود. این طرح نیز به تصویب نرسید.
اکنون یک بار دیگر، ایده تغییر ساختار حاکمیتی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جان گرفته و با توجیهاتی که در بند الحاقی آمده، در معرض تصویب قرار گرفته است. باید دید فرجام کار چیست و در صورتی که این طرح جامه قانون بر خود بپوشد، چه آثار و تبعاتی بر آن مترتب است؟
باید دانست تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی و در تمام ادوار تقنینی، امور ثبت اسناد و املاک در اختیار عدلیه بوده است و سخنی از انتزاع آن نبود. در ایران، همچون برخی نظام‌های اروپایی، امور تنظیم اسناد و املاک را واجد خصیصه قضایی دانسته و همواره از تشکیلات عدلیه، برای مداخله و نظارت کامل بر کارکرد آن بهره می‌جستند.
در نخستین گام‌های قانون‌گذاری برای ورود به عرصه نوین ثبت و ضبط اسناد و معاملات و دلایل مالکیت مردم، قانون ثبت اسناد در یکصد و دوازده سال پیش (۱۲۹۰.۲.۱۹) به تصویب رسید: دفتری با نام «دفتر راکد کل» با یک نفر دفتردار کل در مرکز؛ تحت اداره «وزارت عدلیه» برای امور اسناد تاسیس شد و دارای «دوایر ثبت» در حوزه هر محکمه ابتدایی بود. در این قانون، مباشرین ثبت (که اکنون سردفتران اسناد رسمی خوانده می‌شوند) وظیفه تنظیم و قبول امانت اسناد را بر عهده داشتند.
قانون بعدی (قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۱۳۰۲.۱۰.۲۱) در ماده ۲ مقرر کرد: «برای مرکزیت دادن به‌کلیه دوائر ثبت اسناد و املاک، اداره مخصوصی در وزارت عدلیه تاسیس میشود که یکی از ادارات مستقله مرکزی وزارت عدلیه محسوب است.»
وابستگی تشکیلاتی سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت عدلیه، در قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب ۱۳۱۰ -قانونی موقتی که با گذشت ۹۲ سال! معتبر است- همچنان برقرار ماند.
با تصویب قانون اساسی و تشکیل شورای عالی قضایی طبق اصل ۱۵۷ این قانون، قوه قضائیه به مثابه نیرویی مستقل با اختیارات موسع قضایی متولد شد و در عوض، اختیارات وزارت دادگستری طبق اصل ۱۶۰ به این شرح کاهش یافت: «وزیر دادگستری مسوولیت کلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضائیه با قوه مجریه و قوه مقننه را بر عهده دارد و از میان کسانی که شورای عالی قضایی به نخست‌‌‌‌وزیر پیشنهاد می‌کند انتخاب می‌‌‌‌گردد.» این امر موجب شد که سازمان‌های وابسته به دادگستری، از حیث استمرار وابستگی به وزارت دادگستری (که دیگر تنها رابط بین قوا بود) یا پیوستن به قوه قضائیه، در کانون توجه قرار گیرند.
در تاریخ ۱۹ فروردین ۱۳۵۹ لایحه قانونی راجع به تفویض موقت مسوولیتهای وزیر دادگستری به شورای سرپرستی وزارت دادگستری با عضویت رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل و یک نفر قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب هیات عمومی (آقای سیدهاشم طباطبایی)، به تصویب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران رسید. سپس در تاریخ ۲۲ تیرماه ۱۳۵۹ شورای انقلاب تصویب کرد: «از آنجا که شورای عالی قضایی از تاریخ ۲۱ تیرماه ۱۳۵۹ تشکیل و کار خود را رسما آغاز کرده است کلیه وظایفی که طبق تصویب قبلی شورای انقلاب برعهده شورای سرپرستی وزارت دادگستری گذارده شده بود از تاریخ تصویب این لایحه بر عهده شورای عالی قضایی گذارده میشود به جز وظایفی که در قانون اساسی برای وزیر دادگستری معین شده است.»
چند ماه بعد، شورای نگهبان در تاریخ ۱۱ آذرماه ۱۳۵۹ چنین اظهارنظر کرد: «وظیفه وزیر دادگستری برقراری رابطه بین قوه قضائیه با قوه مجریه و مقننه است و عهده‌دار مسوولیت این وظیفه و وظایف مشترک با هیات وزیران است و در امور تشکیلاتی دادگستری مانند: اداره امور مالی، کارگزینی، خدمات و پزشکی قانونی وظیفه و مسوولیتی ندارد و این امور به عهده شورای‌عالی قضایی است.»
در بازنگری قانون اساسی، تشکیلات شورای عالی قضایی حذف و اختیارات به رئیس قوه قضائیه سپرده شد. از سوی دیگر، با اصلاح اصل ۱۶۰ قانون اساسی، رئیس قوه قضائیه مجاز شد اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر‌قضات را به وزیر دادگستری تفویض کند. وزارت دادگستری تشکیلاتی میان‌قوه‌ای است که برخلاف دیگر وزارتخانه‌ها، کارکردی متفاوت با سایر وزارتخانه‌ها دارد. شورای نگهبان نظر تفسیری خود را تحت شماره ۷۸.۲۱.۵۵۱۵ مورخ ۷۸.۸.۲ به شرح زیر اعلام کرد: «آنچه مربوط به وظایف وزیر دادگستری مذکور در اصل ۱۶۰ قانون اساسی است، مشمول اصل ۱۵۸ قانون اساسی خواهد بود. این تشکیلات باید به تصویب رئیس قوه قضائیه برسد و اعتبارات آن باید از طرف قوه قضائیه تامین شود.» سپس طی نظریه شماره ۷۸.۲۱.۵۶۱۰ ـ ۷۸.۸.۱۳ اعلام کرد: «آنچه مربوط به وظایف وزارتی وزیر دادگستری است که ارتباط با قوه قضائیه ندارد و نیز در مورد وظایفی که هیات دولت به عهده وی واگذار کرده است مشمول اصل ۱۵۸ قانون اساسی نیست و تشکیلات آن باید به تصویب دولت برسد.» این تعبیر و تفسیر، ریاست محترم قوه قضائیه را بر آن داشت تا در بخش پایانی نامه شماره ۷۸.۸۱۱۵مورخ ۷۸.۸.۱۹ چنین بنویسد: «... از جنابعالی به عنوان دبیر شورای نگهبان تقاضا دارم، این مکاتبات را در سابقه مربوط به این اصل از اصول قانون اساسی منظور و محفوظ بدارید تـا مظلومیت قوه قضائیه برای تــاریخ و آیندگان ثبت شود.اینجانب خوف آن دارم که بر اثر این تفسیر شورای محترم نگهبان، در آینده دو تشکیلات مستقل از هم و غیر‌هماهنگ؛ یکی به عنوان قوه قضائیه و دیگری به عنوان تشکیلات وزارت دادگستری ایجاد شود و مجددا درون وزارت دادگستری دو سنخ تشکیلات عریض و طویل راه یابد، یکی مربوط به قوه قضائیه و دیگر مستقل و آزاد عمل کند که قطعا مفید نبوده و برخلاف روح تمرکز قوه قضائیه و استقلال آن، که از اصول مربوط به قوه قضائیه در بازنگری قانون اساسی استفاده میشود، خواهد بود.»
از آنچه گفته شد مشخصا پیداست که وزارت دادگستری جایگاهی ویژه و متفاوت در ساختار حاکمیتی دارد؛ برخلاف سایر وزارتخانه‌ها، حدود اختیاراتش -که منحصر به هماهنگی قوا و قبول اختیارات تفویضی قوه قضائیه است - در قانون اساسی تبیین شده است.
برداشت مضیق شورای نگهبان از اصل ۱۶۰ قانون اساسی تا بدانجا پیش رفت که طی نظریه شماره ۳۰۳۹ در باره طرح مصوب
۳۰ فروردین ۱۳۷۱ مجلس، اعلام کرد: «با توجه به اینکه اصل یکصد و شصتم قانون اساسى وظایف و حدود اختیار وزیر دادگسترى را تعیین نموده است، و این امر، ظهور در انحصار دارد، نمى‌توان به موجب قانون عادى، اختیار دیگرى به او اعطا نمود. بنابراین، طرح فوق مغایر اصل ۱۶۰ قانون اساسى شناخته شد.»
اکنون با شناسایی تاریخچه مساله و پیشینه قوانین ناظر به موضوع، در مقام بررسی بند الحاقی به ماده ۱۱۴ قانون برنامه هفتم توسعه، اهم ملاحظاتی که در میان است، به شرح زیر بیان میشود:
۱-دلایل توجیهی و ضرورت‌ها: در متن بند الحاقی، «بهبود حکمرانی اراضی»، «تسریع و تسهیل در صدور اسناد رسمی و اجرای کامل طرح ملی حد‌نگار (کاداستر)» و «ماهیت اجرایی وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور»، به عنوان دلایل توجیهی این طرح، برای انتزاع - الحاق سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بیان شده است.
اولا- بهبود حکمرانی اراضی چگونه احراز شده است و نتیجه کدام کاوش میدانی یا پژوهش علمی است؟
ثانیا- چنانچه مقصود، شتاب در صدور اسناد مالکیت برای اراضی دولتی است، چرا باید بین روند صدور اسناد دولت و مردم تبعیض قائل شد؟
ثالثا- اگر در اثر انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت دادگستری، در روند امور ثبتی و طرح کاداستر، برای دولت و مردم به‌طور یکسان تسریع به عمل می‌‌‌‌آید، چرا این بهبود همین حالا و در وضع فعلی ممکن نیست؟ انتقال و تغییر ساختار، چه ویژگی دارد که دگرگونی و ارتقای کیفی این خدمات را با خود به ارمغان خواهد آورد؟
۲-ایراد احتمالی شورای نگهبان: آزمون‌های قبلی برای توسعه اختیارات وزیر دادگستری در مقام قانون‌گذاری تاکنون موفق نبوده است و در این مورد هم، با سوابقی که در نظرات شورای نگهبان دیدیم، بعید است الحاق سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت دادگستری، از نظر شورای نگهبان خلاف قانون اساسی نباشد؛ مگر با عدول از آنچه به‌کرات اعلام شده است.
شورای نگهبان به دلیل ویژگی منحصربه‌فرد وزارت دادگستری، اجازه تفویض اختیاراتی بیش از قانون اساسی را به این وزارتخانه نداده است؛ پس تبعیت سازمان ثبت اسناد و املاک از وزارت دادگستری، قاعدتا سپردن اختیاراتی بیش از قانون اساسی به وزارت دادگستری است که مغایر با تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی است و ممکن است با اصرار مجلس شورای اسلامی، کار به مجمع تشخیص مصلحت نظام کشیده شود.
۳-ماهیت کارکرد سازمان ثبت اسناد و املاک: این سازمان فاقد نهاد قضاوتی است. اگرچه هیات نظارت و شورای عالی ثبت و ادارات اجرای ثبت اسناد و املاک، عملیات شبه‌قضایی انجام می‌دهند؛ اما به معنای دقیق کلمه، نهاد قضاوتی نیستند و صرفا وظایف اداری خویش را پی می‌‌‌‌‌گیرند. اگر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، متولی امور قضایی بود، اصل پذیرفته‌شده در قانون اساسی مبنی بر تفکیک قوا ایجاب می‌‌‌‌کرد همچنان در بدنه قوه قضائیه باقی بماند؛ اما چنین نیست.
۴- ملاحظات عملی: آیا باقی ماندن سازمان ثبت اسناد و املاک در قوه قضائیه بهتر است یا انتقال به وزارت دادگستری؟ به گمان نگارنده به صرف جابه‌جایی سازمانی، هیچ دگرگونی در کیفیت خدمات ایجاد نخواهد شد. در تحلیل -بر مدار کارآمدی و سودمندی- باید گفت هرچند رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، معاون قوه قضائیه به شمار می‌رود، اما سازمان، هم اکنون نیز عملا در اجرای وظایف خویش، سازمانی مستقل است. با توجه به مبانی قانونی که در ساختار سازمان نهادینه و اجرایی شده است، در صورت پیوستن به وزارت دادگستری، همچنان به عنوان مجموعه‌ای مستقل ادامه فعالیت خواهد داد.
از این برآورد می‌توان احتمال داد که صرفا به دلیل حجم بالای امور قضایی در قوه قضائیه، چنین طرحی برای چندمین بار در بوته آزمایش قرار گرفته است تا به مدد قوه قضائیه بیاید.
۵-بودجه، درآمدها و هزینه‌ها، توسعه: اگر مدیریت یا نظارت عالی و کنترل این سازمان، از حد رئیس قوه، به وزیر عضو کابینه فروکاسته شود، نگرانی در‌باره تامین بودجه سازمان قوت می‌گیرد. سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در جایگاهی ویژه برای تامین امنیت اسناد و مالکیت مردم قرار دارد. در سوی دیگر، جامعه نیازمند توسعه دائمی و روزافزون برای ارتقای خدمات ثبتی و اداری و اجرایی در زمینه امور ثبتی است. بیم آن می‌رود که انتقال، موجب کاهش خدمات و عقب‌ماندگی شود. در این باره نمی‌توان آینده را حدس زد. وزارت دادگستری موقعیتی مرتبط با هر دو قوه دارد و تامین بودجه برای قوای مجریه و قضائیه، روند مشابهی در قانون بودجه دارد؛ پس تغییر جایگاه سازمان از قوه قضائیه به قوه مجریه، فی‌‌‌‌نفسه نباید تاثیری در بررسی نیازمندی‌ها و بودجه موردنیاز داشته باشد.
۶-اموال: اموال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، به لحاظ استقلال و شخصیت حقوقی عمومی، قاعدتا به نام خود سازمان است. در فرض انتقال به وزارت دادگستری، این اموال مشمول قوانین راجع به اموال دولت -از جمله قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- خواهد شد که به موجب آنها اموال باید به نام دولت جمهوری اسلامی با نمایندگی سازمان ذی‌ربط تغییر مالکیت یابد. در‌باره کیفیت انتقال اموال و دارایی‌ها، طرح مسکوت است.
۷-هزینه‌های اجرای بند الحاقی: اجرای این بند طبعا مستلزم تحمیل بارمالی بر دولت است. هزینه‌های اداری و تشکیلاتی و دستمزد و حقوق و تعهدات جاری، بخشی از این هزینه‌هاست که برای تامین آن، بند الحاقی مسکوت است. برابر اصل ۷۵ قانون اساسی «طرح‌های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان، در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن، طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز، معلوم شده باشد.»
۸-امنیت و حسن جریان امور: سازمان ثبت اسناد و املاک سالیان متمادی زیرمجموعه قوه قضائیه بوده است و در صورت انتقال به ساختار قوه مجریه، ممکن است نگرانی در باب امنیت اسناد یا حسن جریان امور مطرح شود. جدا از اینکه فساد در تمام ساختارها امری محتمل است، اصولا نظارت امنیتی و دخالت قضایی برای مقابله با فساد، منحصر به یک قوه نیست و تمام ارگان‌های امنیتی و قضایی، برخورد با فساد و بی‌مبالاتی و ترک فعل و اهمال را وظیفه ذاتی خود می‌دانند. اصول اداری و حفاظتی برای نگهداری اطلاعات و اسناد و مدارک ثابت هستند و با تصویب قوانین لازم، در تمام قوا لازم‌الاجرا هستند. به نظر می‌رسد این طرح فاقد پشتوانه حقوقی و دلایل توجیهی کافی است و دست‌کم دلایلی که برای ضرورت تصویب آن بیان شده است، دلایلی موجه برای تصویب نیست. علاوه بر این، ماهیت کارکرد سازمان ثبت اسناد و املاک به عنوان مجموعه‌ای تخصصی و قانونی و پشتوانه امنیت مالکیت، به گونه‌ای است که در صورت وجود قوانین مناسب، بودجه و طرح و برنامه علمی برای توسعه، نیروی انسانی کارآزموده و صالح، قابلیت بهره‌وری مناسب و بالندگی در ایفای وظایف و مسوولیتهای قانونی خود را دارد و در این رهگذر، وابستگی ساختاری به قوه قضائیه یا وزارت دادگستری چندان موثر نخواهد بود.
