۶ نفر از مدیران سابق و فعلی شهر تهران حادثه «ریزش در خلازیر» را رمزگشایی کردند
تکیهگاه خلافسازها
چکیده نظرها: ایراد بزرگ «ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها» و اغماض پرهزینه «شهرداران» برای شهر محرز است
این تکیهگاه که مسیر رواج احداث «ساختمانهای بدون پروانه ساختمانی» در شهر را برای شهرداران باز گذاشته است، «ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها» است که با دو جمله دارای محتوای ۱۸۰ درجه متفاوت از هم، ابتدا می‌‌‌گوید «مالکان باید قبل از شروع به ساخت ساختمان، پروانه از شهرداری دریافت کنند» اما بلافاصله در جمله دوم، قید میکند «شهرداری میتواند از عملیات احداث ساختمان بدون پروانه جلوگیری کند». استفاده از دو واژه «باید» برای سازنده و «میتواند» برای شهرداری، بهانه قانونی قابل اتکا برای مدیران شهر بابت «غفلت در خوش‌بینانه‌‌‌ترین حالت» و «مماشات در بدترین حالت»، مقابل سازندگان بدون پروانه شده است.
ساختوساز بدون پروانه، یعنی «بمب ساعتی» در یک محله که هر آن به‌خاطر «عدم‌رعایت ضوابط فنی استحکام سازه»، خطر ریزش و وقوع حادثه جانی و مالی آن شهروندان و ساکنان محله را تهدید میکند؛ واقعه‌‌‌ای که هفته گذشته در جنوب شهر تهران رخ داد.
پیروز حناچی شهردار سابق تهران، علی اعطا عضو سابق شورای شهر تهران، امیر فرجامی معاون پیشین شهرسازی و معماری وزارت مسکن سابق، مسعود حمزه‌‌‌ای مشاور معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی، مهدی عباسی رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر تهران و علی بیتاللهی رئیس بخش مخاطرات لرزه‌‌‌ای مرکز تحقیقات مسکن در واکنش به «خلاف‌‌‌سازی آشکار در شهرها»، اعلام کردند، «اغماض شهرداران در برابر ساختوسازهای بدون پروانه با توجه به وظیفه بدیهی و تکلیف شهرداریها در شهرها در حوزه نظارت بر ساختوساز، کاملا محرز است.» با این حال، ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها پنج اشکال اساسی دارد که برای تخریب کامل «تکیهگاه قانونی» خلاف‌‌‌سازی‌‌‌ها، لازم است این ماده از قانون اصلاح فوری شود. کلی‌‌‌گویی در این قانون، عدم‌مرزبندی بین ساختمان بدون پروانه و ساختمانی که تخلفات دیگری در احداث آن صورت گرفته است، بازدارندگی ضعیف ماده ۱۰۰ نسبت به خلاف‌‌‌سازی‌‌‌های رایج ناشی از جرم شناخته نشدن برخی تخلفات تهدیدکننده جان و مال شهروندان و حق صفر شهروندان برای شکایت از ساختمان‌سازی خلاف در کمیسیون ماده ۱۰۰ از جمله اشکالات است.
قصور شهرداری
پیروز حناچی/ شهردار سابق تهران
اصلاح قانون متناسب با مختصات هر دوره زمانی امری اجتناب‌‌‌ناپذیر است اما حقیقت این است که نواقص قوانین موجود در حوزه ساخت و ساز به هیچ وجه رافع مسوولیت شهرداریها در حوزه جلوگیری از هر نوع عملیات ساختمانی بدون پروانه نیست.
آسیب‌‌‌هایی که این روزها در حوزه شهرسازی شناسایی میشود، گویای این واقعیت است که برخی افراد بدون اینکه شناخت کافی از وظایف قانونی خود و بدنه مدیریت شهری داشته باشند و اولویت‌‌‌های قانونی که بر عهده دارند را تشخیص نمی‌دهند. و این شهر است که در اثر ساده‌‌‌انگاری و عدم اشراف در قبال نحوه اداره شهر آسیب می‌‌‌بیند و این در حالی است که اداره کلان‌شهر با تمام پیچیدگیهایی که دارد، مستلزم وجود یک دانش اولیه در سطوح بالا و میانی مدیریتی است. وقتی شهرداران نواحی به مسوولیت خود واقف باشند به محض اینکه تخلفی را در حوزه ساخت و ساز شناسایی کنند، همه ابزارهای قانونی در اختیار مدیریت شهری را به کار خواهند بست تا مانع از پیشرفت اهداف سودجویانه یک گروه اقلیت در شهر شوند. اما اگر ضعف در نظارت بر شهر از سوی بدنه مدیریت شهری وجود داشته باشد یا بدتر از آن، شهرداری بابت تنگنا یا نیاز مالی که دارد، چشم بر تخلف ببندد و رسیدگی به تخلف را موکول به مراحل پایانی ساختوساز و طرح موضوع در کمیسیون ماده 100 کند، وقوع رخدادهایی مانند آنچه در خلازیر اتفاق افتاد، دور از ذهن نیست.
دقت در کم و کیف آنچه در شهرک احمدآباد خلازیر به وقوع پیوست، پرده از نقش یا به تعبیر بهتر سهم نظام مدیریت شهری در این قبیل حوادث بر‌می‌‌‌دارد. نقشههای هوایی نشان میدهد عمده ساختوسازهای بدون پروانه در این نقطه از شهر، در فاصله مهر 1401 تا هفته‌‌‌های اخیر صورت گرفته است. مدیریت شهری در دوره قبلی اهتمام زیادی برای جلوگیری از تخلفات ساختمانی بهویژه ساختوسازهای غیرقانونی و فاقد مجوز داشت؛ هرچند قابل کتمان نیست که در دوره گذشته نیز بعضا تخلفاتی به وقوع می‌‌‌پیوست؛ اما ابعاد آن به هیچ وجه با آنچه در یک سال اخیر رخ داده است، قابل قیاس نیست. در سال‌‌‌های گذشته ممکن بود به عنوان مثال از غفلت یا تعطیلی و شرایط خاص حاکم بر شهر در مناسبتی مثل تعطیلات سراسری طولانی سوء استفاده و به عنوان مثال یک طبقه به صورت خلاف به بنا اضافه شود. اما این قبیل تخلفات با 167 هزار مترمربع ساختوساز غیرمجاز در خلازیر که طی دوسال اخیر در زمینهای اوقافی صورت گرفته است، قابل قیاس نیست. صرفنظر از اینکه نحوه تقسیم زمینهای وقفی نیز که به نوعی بستر ساختوساز غیرقانونی را ایجاد کرده، محل سوال و اشکال است، موضوع مهمتر این است که شهرداری حتما قصور کرده که ساختمانهای بدون پروانه در خلازیر تا این ارتفاع بالا رفته است.
قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» به صراحت تکلیف شهرداریها در قبال ساختوسازهای صورت گرفته در حریم شهرها را مشخص کرده است. بر اساس این قانون «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا است» و «شهرداریها علاوه بر اجرای طرحهای عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند». این قانون همچنین حریم شهرها را تعریف و تاکید کرده است که «نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرحها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرک‌‌‌های صنعتی (که در هر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی هستند) به عهده شهرداری مربوطه بوده و هرگونه ساختوساز غیر مجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفان طبق مقررات رفتار خواهد شد.» با در نظر گرفتن این مقدمات و تصریح قوانین موجود در مورد تکلیف شهرداریها در قبال ساخت‌وسازها، درباره ریشه خلاف‌‌‌سازی‌‌‌های گسترده در خلازیر چند فرضیه وجود دارد؛ اینکه شهرداری از موضوع ساختوسازهای غیر قانونی در زمینهای وقفی مطلع نبوده که اگر این طور بوده نیز، با توجه به قانون موسوم به «قانون تعاریف» از این نهاد رفع مسوولیت نمیشود؛ اینکه شهرداری مطلع بوده و با انگیزه درآمدی نسبت به پیشرفت پروژه‌‌‌های ساختمانی در حال اجرا در خلازیر اغماض کرده است و در نهایت اینکه متولیان اداره شهر اولویت وظیفه قانونی خود را به درستی تشخیص نداده و بر امور دیگری به جز حفظ و حراست از شهر و برخورد با ساختوسازهای غیرقانونی متمرکز شدهاند. به هر روی تردیدی وجود ندارد که نظام مدیریت شهری در وقوع این حادثه سهم داشته است.
اما چه اندازه از این سهم را میتوان به نقص در ماده 100 قانون شهرداریها و به طور کلی قوانین مرتبط با ساختوساز نسبت داد؟
ماده 100 قانون شهرداریها زمانی نگاشته شده که «تخلف» وجه غالب فعالیتهای ساختمانی در شهرها نبوده و این موضوع به ندرت رخ می‌‌‌داد. اما اکنون با توجه به جهش قیمت زمین و مسکن، تخلفات ساختمانی ذی‌‌‌قیمت‌‌‌تر از همیشه و به همین نسبت، پرتعدادتر از همیشه هستند و در نتیجه این قانون باید متناسب با شرایط روز اصلاح شود.
اما مهمتر از اشکال در صراحت قانون، ریشه اغماض نسبت به تخلفات ساختمانی از سوی مدیران شهری را باید در جای دیگری جست‌‌‌وجو کرد. اینکه جرایم ناشی از اجرای آرای کمیسیون ماده 100 به یک ردیف درآمدی ثابت در بودجه عمومی شهرداری‌‌‌های کشور بهویژه کلان‌شهرها و تهران تبدیل شده است، که نشان‌‌‌دهنده تغییر رویکرد تدریجی شهرداریها نسبت به تخلفات ساختمانی است. وجود این ردیف درآمدی و تحقق آن در واقع نوعی چراغ سبز نشان دادن به کسانی است که به هر دلیل درصدد خلاف‌‌‌سازی هستند و خیالشان آسوده است که می‌‌‌توانند در نهایت تخلف خود را با جریمه نقدی رفع و رجوع و به اصطلاح قانونی کنند. با در نظر گرفتن این واقعیت، راه حل نجات شهرها از تخلفات مساله‌‌‌ساز ساختمانی این است که میزان وابستگی درآمدی شهرداریها به درآمدهای غیرقانونی، قانونی و ناپایدار حوزه شهرسازی از جمله درآمد ناشی از آرای کمیسیون ماده 100 به حداقل برسد (ذکر این نکته خالی از لطف نیست که یکی از عوامل تلفات زلزله ترکیه در منطقه قهرمان مرعش، قانونی بود که دولت اردوغان قبل از انتخابات مصوب کرد که اجازه پرداخت جریمه در مقابل تخلفات شهرسازی را ممکن می‌‌‌ساخت). این نصاب در پایان دوره پنجم مدیریت شهری پایتخت از حدود ۸۰ درصد درآمدهای مستقیم و غیرمستقیم بودجه از محل درآمدهای شهرسازی به زیر 50 درصد رسیده بود اما در دو سال اخیر با توجه به تغییر رویکردهایی که در نحوه اداره شهر ایجاد شد، وابستگی بودجه به این نوع از درآمدهای غیرپایدار افزایش پیدا کرده است. به اعتقاد بنده اصلی‌ترین وظیفه شورای شهر و وظایف حاکمیتی دولت کنترل و نگه داشتن تعادل بین منابع درآمدی سالم و پایدار و مصارف شهر است.
فرار رو به جلوی شهرداران
امیر فرجامی/معاون پیشین وزارت مسکن سابق
نحوه برخورد ماموران شهرداری تهران با تلی از ماسه و مصالح که به‌عنوان مثال برای مرمت کف‌سازی پارکینگ یک ساختمان ممکن است در معبری و مقابل ساختمانی مشاهده شود، از نظر پایتخت‌نشین‌ها دور نمانده و عموم شهروندان می‌دانند باید بابت هر نوع عملیات ساختمانی حتی اگر از نوع مرمت باشد، پروانه ساختمانی از شهرداری دریافت کنند. اما آنچه محل سوال است این است که چگونه عملیات عمرانی یک ساختمان بدون جواز از دید شهرداری دور می‌ماند، تا جایی که بعضا ماه‌ها از اجرای آن می‌گذارد و برخوردی با آن صورت نمی‌گیرد یا به هر ترتیب ممکن عملیات اجرای آن متوقف نمیشود.
صرفنظر از اینکه در ماده100 قانون شهرداریها کیفیت برخورد با تخلفات ساختمانی به چه شکلی ترسیم شده است، در مرتبه بالاتر شهرداران موظف به اجرای طرحهای جامع و تفصیلی هستند و هرجا خلاف این طرحها اقدامی صورت گیرد، موظف به مقابله با آن هستند. بنابراین اغماض نسبت به ساختوساز بدون پروانه با توسل به هر ماده قانونی یا هر نوع سوءبرداشت و سوءتعبیر از قوانین موجود از سوی شهرداریها پذیرفته نیست.
از طرفی اینکه شهرداران تعدادی از شهرهای کشور از جمله تهران پس از حادثه اخیر ریزش دومینویی ساختمانهای بدون پروانه و دارای حکم تخریب در خلازیر، با روسای قوای سه‌گانه مکاتبه کرده و خواستار جرم‌انگاری ساخت و‌سازغیرمجاز شدهاند؛ اگرچه دغدغه‌مندی ارزشمندی است، اما میتواند نوعی فرار رو به جلو تلقی شود؛ چراکه شهرداریها ذاتا وظیفه جلوگیری از ساختوساز غیرمجاز را برعهده دارند و ابزارهای اجرایی متعددی نیز برای مراقبت از اجرای طرحهای بالادست حوزه شهرسازی در اختیار آنها قرار دارد.
اگر بدبین نباشیم و این اصل مهم را در نظر بگیریم که قانون برای «همه» نگاشته میشود، نه صرفا موارد استثنایی، باید این واقعیت را در نظر بگیریم که حتی استفاده از واژه «میتواند» در موضوع کلی برخورد با تخلفات ساختمانی نابجا نیست؛ چراکه به هر حال تخریب درباره همه انواع تخلفات ساختمانی به‌صرفه و صلاح نیست و پیش‌بینی جرایم درباره برخورد با برخی تخلفات و عدول از مشخصات قیدشده در پروانه ساختمانی ناگزیر است. نکته مهم دیگر این است که امکان «اشتباه ناآگاهانه» در روند عملیات ساختمانی وجود دارد. بنابراین نمی‌توان و نباید هر نوع تخلفی در این حوزه را «مجرمانه» تلقی کرد. اگر در ماده100 قانون قید شده است که شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله ماموران خود جلوگیری کند، به هیچ وجه به منزله رفع تکلیف از برخورد با ساخت‌و‌سازبدون پروانه نیست، بلکه این اختیار برای شهرداری پیش‌بینی شده است تا درباره تخلفات ساختمانی با ماهیتی که ایمنی ساختمان‌ها و ضوابط بنیادی شهرسازی را مخدوش نمی‌کند، به جای جلوگیری از ساخت و ساز، مسیرهای دیگری را که قانون پیش‌بینی کرده است، مثل جریمه نقدی دنبال کند.
به نظر میرسد آنچه موجب شکلگیری ساختمانهای بدون جواز میشود، بیش از هر چیز اغماض عوامل میدانی شهرداریها است؛ چراکه متوسط زمان احداث یک ساختمان مسکونی دو سال است و اگر ساختمانی نظیر آنچه در خلازیر تخریب و حادثهساز شد، به این مراحل اجرایی رسیده است به این معناست که شهرداری در بخش نظارت بر شهر و ساختوسازهای محدوده شهری عملکرد ضعیفی داشته و نتوانسته است به موقع چنین تخلفی را شناسایی کند. البته ممکن است مسائل دیگری نیز در اغماض نسبت به ساختوساز بدون پروانه دخیل باشد؛ اما آنچه مسلم است این است که شناسایی این تخلف برای عوامل میدانی شهرداری به آسانی میسر است؛ کمااینکه این افراد حتی در مواجهه با تل کوچکی از مصالح ساختمانی برای تعمیرات در هرجای شهر، بلافاصله موضوع را در سطوح بالاتر پیگیری و فرد را برای دریافت پروانه فرا می‌خوانند.
البته ماده100 قانون شهرداریها بدون اشکال نیست و در جای خود باید اصلاح این قانون نیز پیگیری شود. یکی از اشکالات برجسته این قانون نیز ترکیب اعضای آن است؛ به این ترتیب که شهردار به اتفاق نمایندگانی از شورای شهر، وزارت کشور و قوه قضائیه در ترکیب اعضای این کمیسیون پیش‌بینی شده اما جای نماینده‌ای از حوزه وزارت راه و شهرسازی در بین اعضا خالی است.
به بیان دیگر، اعضای فعلی این کمیسیون یا ذی‌نفع تخلفات ساختمانی بوده و از آن درآمد دارند (مثل شهرداری) یا به خاطر غلبه نگاه امنیتی و اجتماعی به موضوع از صدور آرای قلع و قمع پرهیز میکنند. با این حال و با وجود اشکالاتی که قانون‌گذار حتما باید درصدد رفع آنها برآید، همین قوانین موجود نیز اگر اراده و عزمی برای مقابله با ساختوسازهای بدون پروانه وجود داشته باشد، راهگشاست.
اشکالات بدون تردید «ماده ۱۰۰»
علی اعطا/عضو پیشین شورای شهر تهران
اشکال قانون‌‌‌نویسی در صورت ماده 100 قانون شهرداریها محرز است اما واقعیت این است که ابزارهای قانونی دیگری نیز وجود دارد که تکلیف شهرداریها در برخورد با ساختوسازهای بدون پروانه و غیرمجاز را به صراحت مشخص کرده و راه را برای اغماض در مورد برخی از تخلفات مسدود کرده است. به عنوان مثال مصوبه دیگری وجود دارد که در آن حداقل متراژ تخلف که شهرداری را ملزم میکند پرونده مربوطه را به کمیسیون ماده 100 ارسال کند، مشخص کرده است. به این ترتیب دست شهرداریها برای اغماض نسبت به همه تخلفاتی که شناسایی میکنند باز نیست و در مواردی طبق قوانین موجود ناگزیر به طرح موضوع در کمیسیون ماده 100 هستند. بنابراین با این مصوبه تکمیلی شورای شهر، نقص قانون تا حدودی پوشش داده شده است. حتی پیش از تشکیل شوراها نیز بر اساس بخشنامه‌‌‌ای از وزارت کشور درباره اینکه چه متراژی از تخلف باید به کمیسیون ماده 100 ارجاع شود، تعیین‌تکلیف شده بود.
در این بین نکته مهمتر این است که شهرداری به هر حال برابر همین قانون نسبت به جلوگیری از ساختوساز بدون پروانه تکالیفی دارد و اساسا کار شهرداری قبل از اینکه عملیات ساختمانی آغاز شود، یعنی در مرحله صدور پروانه آغاز میشود. در مورد حادثه اخیر در خلازیر نیز آشکارا مشخص بود که شهرداری به هر دلیل در زمانی که باید به تکالیف خود عمل نکرده است.
اما درباره ماده 100 قانون شهرداریها اشکال دیگری نیز وجود دارد که شاید تاکنون به آن پرداخته نشده است. طبق ضوابط موجود دبیرخانه کمیسیون ماده 100 در شهرداری مستقر است و از طرفی شاکی پرونده‌‌‌های تخلفی که به کمیسیون ماده 100 ارجاع میشود نیز الزاما باید شهرداری باشد. در واقع هیچ شهروند عادی یا شخصیت حقوقی دیگری این اختیار را ندارد که در صورت اطلاع از تخلف ساختمانی، به کمیسیون ماده 100 شکایت کند. به همین دلیل است که در برخی موارد حتی اگر اغماض نابه‌‌‌جایی نسبت به یک تخلف ساختمانی از سوی شهرداری یا کمیسیون ماده 100 صورت بگیرد، اعتراض‌‌‌ها به نتیجه‌‌‌ای نمی‌‌‌رسد؛ چراکه صرفا شهرداری است که حق ارجاع پرونده یک تخلف را به کمیسیون مذکور دارد.
برای پیشگیری از وقوع تخلفات حادثهساز ساختمانی در وهله اول شهرداری باید «بازدارنده» عمل کند و اگر قوانین برای این بازدارندگی کفایت لازم را ندارد، باید اصلاح شود. اما در صورتی که به هر دلیل عملکرد شهرداری واجد بازدارندگی از تخلف نبود، باید امکان قانونی ثبت شکایت از سوی شهروندان تحت شرایطی فراهم شود. ممکن است این توجیه مطرح شود که کمیسیونهای ماده 100 همین حالا با انبوهی از پرونده‌‌‌های در نوبت بررسی مواجه هستند و فهرست مطولی از آرای اجرا نشده آنها نیز وجود دارد؛ بنابراین نمی‌توان بار رسیدگی به تخلفات در این کمیسیون‌‌‌ها را با توجه به ظرف زمانی محدود آنها سنگین‌‌‌تر کرد. با این حال با پیش‌بینی شرایط اولیه طرح شکایت از سوی شهروندان، میتوان از این مانع نیز عبور کرد. به عنوان مثال شرط اولیه شکایت شهروندان به کمیسیون ماده 100 میتواند یک مرحله بررسی و اخذ تاییدیه از کارشناس رسمی در خصوص وقوع تخلف باشد.
اصلاح ماده 100 قانون شهرداریها از یک دهه گذشته تاکنون مطرح بوده اما هیچ‌‌‌گاه موضوع «اصل مشارکت شهروندی» در مبنای پیشنهادهای مطرح شده نبوده است. از طرفی ترکیب اعضای کمیسیون ذیل این قانون نیز اشکال دارد و از آنجا که شکایت از شهرداری به شهرداری سودی ندارد، باید درباره تغییر این ترکیب نیز چاره‌‌‌جویی شود. واقعیت این است که شهرداریها در برخی ساخت‌وسازها به صورت رسمی ذی‌نفع هستند و در برخی نیز با توجه به وجود شبکه‌‌‌های فساد، انتفاع غیررسمی وجود دارد. بنابراین میزان ضریب نفوذ شهرداری به عنوان نهادی که دبیرخانه کمیسیون ماده 100 درآن مستقر است. باید با اصلاح ترکیب اعضا کاهش پیدا کند. نکته مهمتر این است که در عموم پروژه‌‌‌های مشارکتی که شهرداریها مستقیما ذی‌نفع هستند، اگر اشکالی شناسایی شود، راهی برای اعتراض و پیگیری وجود ندارد. طبعا شهرداری نیز از خود شکایت نخواهد کرد و پرونده پروژه خود را به کمیسیون ماده 100 ارجاع نمی‌‌‌دهد. از طرفی در سال‌‌‌هایی که در شورای پنجم شهر تهران مسوولیت داشتم، طی یک بررسی دریافتم که تقریبا هیچ‌‌‌یک از پروژه‌‌‌های مشارکتی شهرداری پروانه ساختمانی نداشته است؛ کما اینکه در مورد ساختمان متروپل آبادان نیز که ماهیت مشارکتی داشت، همین موضوع صدق می‌‌‌کرد. وقتی پروانه ساختمانی وجود ندارد، یعنی هیچ نظارت سازمان‌‌‌یافته‌‌‌ای نیز بر ساختوساز صورت نمی‌گیرد و اگر هم اعمال نظارت به فرد یا مجموعه‌‌‌ای واگذار شود، در عمل به لحاظ فنی و حقوقی بار مسوولیت با زمانی که پروانه صادر شده است، میتواند متفاوت باشد. به هر روی مجموعه این واقعیت‌‌‌ها جای تردید باقی نمی‌‌‌گذارد که اصلاح ماده 100 قانون شهرداریها راهی است که باید به دور از هرگونه کشمکش غیرکارشناسی از سوی قانون‌گذار پیموده شود.
«ماده ۱۰۰» حتما ایراد دارد
مسعود حمزه‌‌‌ای/مشاور معاونت شهرسازی و معماری
ماده 100 قانون شهرداریها در عبارت اول، می‌‌‌گوید «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان، از شهرداری پروانه اخذ نمایند.» ادامه همین ماده قانونی در عبارت دوم چنین است: «شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری کند.»
به نظر میرسد مفهوم فعل «میتواند» در این عبارت (دوم) ماده 100 قانون شهرداریها، به معنای «توانایی و اختیارات قانونی» شهرداریها در برخورد با ساختوسازهای فاقد پروانه ساختمانی است.اما با توجه به این واقعیت که «متخلف» همواره زرنگ‌‌‌تر است و جایی تخلف میکند که منافع داشته باشد، این متن قانونی به لحاظ شکلی، حتما ایراد دارد و باید اصلاح شود. البته اصلاحاتی که باید در ماده 100 قانون شهرداریها صورت بگیرد، فقط محدود به این واژه یا عبارت نیست.
ما در دوره‌‌‌های قبلی، همواره اصلاح این ماده را در دستور کار داشتیم چون شخصا معتقدم «فعل تخلف در ساختوساز قابل خرید و فروش نیست و نباید این رویه ادامه پیدا کند.»
در این میان، یک نکته مهم وجود دارد و آن، «اتفاقاتی است که خارج از اراده یک سازنده در جریان ساختوساز به لحاظ رعایت کامل مقررات و ضوابط فنی رخ میدهد؛ همان نوساناتی که مثلا در متراژ ساخت در حد 20 مترمربع برای کل زیربنای یک سازه صورت میگیرد که ما اسم این را رواداری یا نوسانات قابل تحمل می‌‌‌گذاریم.» این رواداری اگر به شکل شفاف و صریح در قانون -مصادیق آن- درج شود، تخلف نیست بلکه خطای فنی خارج از اراده میتواند تعریف شود که با تعریف اختیارات باز مشخص و دقیق برای شهرداری‌‌‌های مناطق، نحوه مواجهه شهرداریها با آن نیز میتواند تعیین شود. اما در شکل کنونی مواجهه کمیسیونهای ماده 100 با تخلفات ساختمانی، موضوع مهم «پایین‌‌‌بودن هزینه جریمه صادر‌شده در مقایسه با سود حاصل از تخلف» است. این آسیب باید به فوریت حل و فصل شود. حتی در تبصره یک ماده 100، صحبت از «رعایت اصول شهرسازی توسط سازنده» شده است؛ این اصول چیست؟
ما در دوره قبل، کلی وقت گذاشتیم و تلاش کردیم «چک‌لیست» اصولی را که سازنده‌‌‌ها باید در ساختوساز به لحاظ ضوابط شهرسازی رعایت کنند مشخص و در قانون درج کنیم که آن هم هنوز صورت نگرفته است. بنابراین از جمیع جهات، اصلاح قانون ماده 100 شهرداریها، لازم و واجب است.
تخلف ساختمانی یا «جرم»؟
علی بیتاللهی/رئیس بخش زلزله‌‌‌شناسی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی
موضوع ساختوسازهای غیرمجاز و عدول از مفاد پروانه‌های ساختمانی یکی از مشکلات مهم مبتلابه فعالیتهای ساختمانی بهویژه ساختوسازهای مسکونی است. درباره ساختمانهای دولتی و عمومی چون متولیان امر از کانال مهندسان مشاور به موضوع ورود میکنند، روال نظارت و کنترل ساختوساز قدری متفاوت است. اما درباره ساخت‌وسازهایی که توسط بخش خصوصی انجام میشود، اگر تجربه سازمان نظام مهندسی ساختمان را مبنای تحلیل قرار دهیم، چند موضوع پیرامون ساختوسازهای مساله‌دار در شهرها قابل بررسی است. یک موضوع نحوه برخورد با ساخت‌وسازهایی است که دارای مجوز (پروانه ساختمانی) هستند، اما از مشخصات پروانه و نقشههای اجرایی حین کار عدول میشود. میتوان این‌طور تلقی کرد که کلیت این قبیل ساخت‌وسازها مجاز است؛ اما تخلفاتی در آنها صورت میگیرد که البته در جای خود مهم است و باید پیگیری شود. برای مقابله با این شکل از تخلفات ساختمانی از نقش نظارت میدانی نباید غافل شد و درصورتی‌که این نظارت به صورت مستمر توسط مهندسان ناظر صورت گیرد، به سادگی میتوان در مراحل اولیه وقوع تخلف از آن ممانعت کرد.
برابر قانون در صورتی که تخلفات ساختمانی در ساختوسازهای دارای جواز در قالب نظارت میدانی شناسایی شود، موضوع باید به شهرداری ارجاع شود و عوامل اجرایی شهرداری وظیفه دارند از ادامه ساختوساز تا زمان اصلاح جزئیات مربوطه جلوگیری کنند. به این ترتیب میتوان عنوان کرد کثرت تخلفات ساختمانی در ابنیه‌ای که پروانه برای آنها صادر شده است، ناشی از ضعف در نظارت میدانی و گزارش‌دهی به موقع در این خصوص است؛ حال آنکه اگر قبل از مراحل پایانی یک ساختوساز به تخلفی که در جریان است پی برده شود، میتوان مانع از ارتکاب آن شد. اما به‌طور معمول تخلفات ساختمانهای دارای پروانه در روال موجود به سادگی انجام میشود و در کمیسیونهای ماده100 با اعمال جریمه به اصطلاح شسته و رفته میشود و اصل قضیه یعنی اصلاح ساختوساز مطابق ضوابط، مغفول می‌ماند.
اما موضوع دیگری که این روزها با برجسته شدن ماجرای حادثه خلازیر مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته، ساختوسازهای غیرقانونی (فاقد پروانه ساختمانی) است. در برخی از نقاط شهر مثل رود- دره‌های فرحزاد، دارآباد و گلابدره و نیز پهنه‌هایی مثل خلازیر، عملیات احداث این ساختمان‌ها شبانه، مخفیانه یا به هر طریق ممکن انجام میشود و در نهایت آنچه شکل میگیرد، یک بافت ناکارآمد شهری است. آنها که به ساختوساز غیرمجاز اقدام میکنند، بعضا از شرایط خاص اجتماعی بهره می‌برند و اغلب شبانه و مخفیانه کار خود را به پیش می‌برند و از طرفی با ساکن شدن تدریجی اهالی در این بافت‌ها، بعضا مسوولان نیز در مقابل عمل انجام‌شده قرار می‌گیرند و ناگزیر به در نظر گرفتن انشعاب خدمات برای ساختمانهایی که به طریق غیرقانونی ساخته شده است، می‌شوند.
با این وصف چه باید کرد؟ این پرسش مهمی است که در روزهای اخیر مورد توجه مردم و رسانه‌ها قرار گرفته است. بررسی اسناد و مصوبات قانونی موجود نشان میدهد از منظر حقوقی اقدام به ساختوساز فاقد پروانه جرم تلقی نمیشود و فقط یک «تخلف» است. مادامی که چنین نگاهی در قوانین موجود حاکم است، دست شهرداری در برخورد موثر با عاملان ساخت و سازهای غیرمجاز که بعضا با توجه به منافع قابل توجهی که این اقدام دارد، حاضر هستند در این راه بجنگند و مانع از تخریب بنا شوند، تا حد زیادی بسته است.
اگر درباره همین پرونده خلازیر نیز منصفانه به موضوع نگاه کنیم، خواهیم دید که عوامل شهرداری از ماه‌ها قبل تلاش کرده‌اند مانع از عملیات ساختمانی شوند؛ اما با توجه به درگیری‌های پیش‌آمده و پیچیدگیهایی که این موضوع دارد، مقابله با فعالیت ساختمانی در این نقطه چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. برای حل و فصل این موضوع، پیشنهاد حتما اصلاح قانون است؛ به این ترتیب که باید در قانون به‌صورت شفاف ساختوسازهای غیرمجاز جرم تلقی شود؛ به‌نحوی‌که امکان بازداشت فرد مرتکب این جرم و تحویل او به قوه قضائیه توسط نیروی انتظامی وجود داشته باشد. مادامی که مسیر برخورد با تخلفات ساختمانی همچون ژاپن و برخی کشورهای اروپایی به این ترتیب تسهیل نشود، مسوولان اجرایی در جریان برخورد با تخلفات دچار مشکلات عدیده می‌شوند. اگر خود را به جای عوامل اجرایی مقابله با ساختوسازهای غیرمجاز بگذاریم، خواهیم دید که آن‌قدر مسوولیت‌های حقوقی متعدد متوجه آنهاست که نمی‌توان انتظار داشت بدون پشتوانه قانونی کافی، عملکرد ایده‌آلی در حوزه ماموریت خود داشته باشند. البته این دغدغه که چرا باید ساخت‌وسازها به مرحله‌ای برسند که عملیات ویژه تخریب برای آنها تعریف شود، در جای خود درست است. اما اگر بی‌طرفانه به موضوع نگاه کنیم، خواهیم دید نقص قوانین فعلی در حوزه جرم‌انگاری ساختوسازهای غیرمجاز یکی از عوامل شکلگیری بافت‌های سکونتگاهی غیررسمی شده و رفع این نقیصه باید با قید اولویت از سوی قانون‌گذار دنبال شود.
ساخت «بدون پروانه» یعنی «جرم»
مهدی عباسی/رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران
در طول چند دهه اخیر به فراخور پیشرفت شکلگیری شهرهای مدرن، قوانین و آیین‌‌‌نامه‌‌‌های گوناگونی به منظور سامان‌‌‌بخشی به ساختوساز وضع شده که یکی از مهم‌ترین آنها ماده 100 قانون شهرداری‌‌‌هاست.
هرچند شهرت این ماده قانونی به واسطه پرداختن آن به ساختوسازهای خارج از ضوابط پروانه ساختمانی صادر شده است و در واقع بخشی از خلاف‌‌‌سازی‌‌‌ها پس از رسیدگی در کمیسیون مربوط به این ماده قانونی موسوم به «کمیسیون ماده 100» پس از اعمال جریمه صورت مجاز پیدا میکند اما بخشی از این قانون نیز مرتبط با ضرورت برخورد با ساختوسازهای کاملا فراقانونی و فاقد جواز (پروانه ساختمانی) است که عموما مورد توجه
قرار نمی‌گیرد.
در متن ماده 100 قانون شهرداریها آمده است که «شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله ماموران خود اعم از اینکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری کند.» بنابراین محتوای این قانون تفاوت خاصی بین ساختوسازهای بدون پروانه و از اساس غیرقانونی با ساختمانهایی که در جریان ساخت، دچار تخلفاتی نسبت به ضوابط پیش‌بینی شده در جواز شدهاند، قائل نشده است.
این در حالی است که با توجه به الزام دریافت پروانه ساختمانی قبل از هرگونه عملیات ساختمانی، شهرداری نیز به همان نسبت باید موظف و مکلف به مقابله با ساختوساز بدون پروانه باشد. البته همین قانون موجود نیز کفایت لازم برای مداخله شهرداریها در موضوع جلوگیری از ساختوساز غیرمجاز را دارد و نمی‌توان با استناد به آن از زیر بار این مسوولیت شانه خالی کرد.
اما در عین حال در اینکه قوانین مرتبط با ساختوساز نیازمند بازنگری است، تردیدی وجود ندارد و وقوع دو حادثه مهیب در طول حدود یک سال یعنی ریزش متروپل آبادان (که فاقد پروانه ساختمانی بود) و حادثه‌‌‌آفرینی ساختمانهای بدون پروانه سر بر آورده در شهرک احمدیه خلازیر به مثابه زنگ خطری برای قانون‌گذار به منظور تعجیل در ورود به اصلاح قوانین است.
آنچه در این میان اهمیت دارد، نحوه اصلاح قانون است؛ کما اینکه در وهله اول باید از هرگونه کلی‌‌‌گویی و کلی‌‌‌نویسی در قانون پرهیز شود. از این رو پیشنهاد میشود از یکسو قانون ماده 100 شهرداریها به این ترتیب اصلاح شود که دو موضوع «ساختمانهای بدون پروانه» و «ساختمانهای مخالف مفاد پروانه» به صورت مجزا از یکدیگر تعیین‌تکلیف شود.
از سوی دیگر قانون باید به صراحت برخی از انواع تخلفات ساختمانی برجسته از جمله اصل اقدام به عملیات ساختمانی بدون دریافت پروانه را جرم تلقی کند و در مقابل به لحاظ حقوقی از عوامل میدانی شهرداری را برای برخورد با عاملان این نوع از جرایم پشتیبانی کند.
به بیان دیگر لازم است شهرداری به همان نسبت که مسوولیت دارد، از اختیار حقوقی و قانونی برخوردار باشد تا بتواند تمام‌‌‌قد مقابل تخلفات ساختمانی بایستد.
طبعا در مورد ساختوسازهای مخالف مفاد پروانه تا جایی که به تشخیص کمیسیون ماده 100 ایمنی و اصول شهرسازی دچار خدشه نشود، شهرداریها باید اختیار نحوه برخورد به شکل اعمال جریمه یا قلع و قمع را داشته باشند اما در مورد ساختمانهای بدون پروانه شهرداریها باید مکلف به برخورد شوند و حتی در صورت قصور احتمالی در این رابطه، الزام به برخورد قانونی با این نهاد در قوانین گنجانده شود.
مادامی که قوانین موجود متناسب با تجربه‌‌‌های به دست آمده اصلاح نشود، عزم جدی برای توقف عملیات ساختمانی در پروژه‌‌‌های خلاف وجود نخواهد داشت.
