شهردار جدید هم به شهرفروشی ادامه می‌دهد؟
قانون آماده علیه شهرخواری
دوئل در شهرداری با اسلحه ۴۷
پايان «بهانه» مديران شهر در مواجهه با مزاحمان شهر با كشف «عوارض سالانه بر املاك» در قانون ۱۳۴۷
شهردار جدید پایتخت با احیای قانون مدفون دهه 40، می‌تواند کار ناتمام دو شهردار سابق برای نجات شهر از مزاحمان آرامش شهری را به خط پایان برساند.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، علیرضا زاکانی که طی روزهای اخیر با 18 رای اعضای شورای شهر ششم به عنوان شهردار جدید پایتخت انتخاب و معرفی شد در قالب یک برنامه مکتوب چندین وعده مهم برای تغییر ریل نظام تامین مالی اداره پایتخت را به شهروندان ارائه کرد. «اخذ عوارض تردد» و «اخذ عوارض سالانه از املاک» دو روش جدید و تجربه شده در مدل اداره کلان‌شهرهای دنیا است که با استفاده از آنها مدیران شهری به یک منبع مالی پایدار و سالم برای تامین هزینه‌های شهر و ارائه خدمت به شهروندان دست پیدا می‌کنند. دو مسیری که علیرضا زاکانی پیش از انتخاب نهایی به عنوان شهردار جدید تهران به آن اشاره کرده بود. این دو روش اگرچه به صورت کلی و همچون تکه‌های پازل در برنامه وی آورده شده اما به گفته کارشناسان شهری در صورتی که شهردار جدید عزم و جسارت جدی برای اجرای آن را داشته باشد می‌تواند مبنای نجات شهر از سلطه مزاحمان شهری قرار بگیرد و به این ترتیب راه ناتمام دو شهردار گذشته را به نقطه پایان برساند.
محمدعلی نجفی و پیروز حناچی دو شهردار پیشین شهر تهران نیز دو فردی بودند که پس از شیوع سه دهه تراکم‌فروشی در شهر تهران، برای نجات شهر از وضعیت دوقطبی شمال و جنوب، بودجه ناکافی و مسموم برای اداره شهر و انجماد املاک، مسیر اخذ عوارض سالانه املاک را به عنوان یک راهکار مطلوب تامین مالی و تنظیم جریان اداره شهر آغاز کردند. بررسی‌ها نشان می‌دهد شهردار جدید پایتخت نیز اگر دو فاکتور اصلی را به عنوان دو ستون جراحی نظام تامین مالی رعایت کند و از اسلحه سال 47 برای دوئل در شهر استفاده کند می‌تواند به راحتی به این مسیر پایان دهد. مدیریت شهری برای پایان دادن به وضعیت نابسامان کنونی در اداره شهر، باید با شهرخوارها و حباب‌سازان که به عنوان مزاحمان آرامش شهری شناخته می‌شوند، دوئل کند. برای این دوئل می‌تواند از اسلحه‌ای قانونی که طی سه دهه گذشته مدفون شده استفاده کند. این اسلحه مربوط به قانون عمران و نوسازی مصوب دهه 40 است که در قالب آن چگونگی دریافت عوارض سالانه املاک، نرخ و تعرفه دریافت آن و همین‌طور محل استفاده از منابع به دست آمده از آن تعیین شده است. بررسی جزئیات برخی مواد این قانون به خوبی نشان می‌دهد اخذ عوارض سالانه از املاک که هم‌اکنون به عنوان یک روش نوین و سالم تامین مالی در شهرهای دنیا مورد استفاده قرار می‌گیرد و طی سال‌های گذشته بخش زیادی از مدیران شهری به بهانه نبود پشتوانه قانونی از اخذ این نوع عوارض سر باز زدند، در دهه 40 به عنوان یک قانون با پشتوانه اجرایی قوی در محدوده تکالیف و اختیارات شهرداری‌ها تعریف شده است.
در ماده یک این قانون به وظایف شهرداری‌ها اشاره شده و آمده است: «تامین نیازمندی‌های شهری و احداث و اصلاح و توسعه معابر و ایجاد پارک‌ها و پارکینگ‌ها (توقفگاه‌ها) و میدان‌ها و حفظ و نگهداری پارک‌ها و باغ‌های عمومی موجود و تامین سایر تاسیسات مورد نیاز عمومی و نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظایف اساسی شهرداری‌ها است.» نکته مهم در حوزه وظایف اصلی شهرداری‌ها، مربوط به بخش پایانی این ماده قانونی است که در‌آن بر رشد متناسب و موزون شهرها تاکید شده است. به این معناکه شهرداری‌ها باید به گونه‌ای خدمات شهری را میان محله‌های مختلف شهری توزیع کنند که از شکل‌گیری وضعیت دوقطبی شمال و جنوب (مدلی که هم‌اکنون در شهر تهران به دلیل توزیع نامناسب خدمات شهری پدید آمده) جلوگیری کند. اما صرف‌نظر از ماده یک این قانون، در ماده 2 به صراحت به موضوع اخذ عوارض سالانه املاک و چگونگی دریافت آن از مالکان شهری اشاره شده است. عوارضی که دست‌کم طی سه دهه گذشته سانسور و در سیستم مدیریت شهری دفن شده و در مقابل به جای اخذ عوارض تعریف شده تحت این ماده قانونی، از یک واژه مبهم و ناقص یعنی «عوارض نوسازی» استفاده شده است. عوارض نوسازی طی دهه‌های گذشته به شکل معیوب جایگزین تامین منابع مالی از محل عوارض سالانه املاک شده و در کنار آن جایگزین اصلی برای تامین بخش عمده منابع اداره شهر، فروش تراکم بوده که در برخی سال‌ها تا 60 درصد درآمدهای یک سال اداره شهر تهران را در قالب بودجه پوشش داده است.
در ماده 2 این قانون آمده است: «در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به‌مأخذ یک درصد بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار می‌شود. شهرداری‌ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصرا به‌مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود.» با استناد به این ماده قانونی می‌توان گفت شهرداری‌ها از دهه 40 موظف بودند عوارض سالانه املاک را از کلیه اراضی، ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی به میزان یک درصد ارزش آنها دریافت کنند. روشی که حداقل در چندسال اخیر از سوی کارشناسان به عنوان گزینه اصلی برای پایان دادن به رویه غلط در سه دهه گذشته عنوان شده، در دهه 40 درقالب قانون به تصویب درآمده است.
این در حالی است که تاکنون این امکان وجود داشت که گروهی از شهروندان و بخشی از مدیران شهری تصور می‌کردند اخذ عوارض سالانه املاک به قانون نیاز دارد هرچند که برخی از مدیران شهری از وجود چنین قانونی آگاه بودند اما به بهانه‌های مختلف از آن عبور می‌کردند.
در بخش دیگری از این قانون چگونگی محاسبه ارزش یک درصد بهای ساختمان‌ها و اراضی نیز مورد توجه قرار گرفته است. در ماده 4 این قانون آمده است: «بهای اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات مذکور در ماده 2 این قانون بر مبنای ممیزی شهرداری تعیین و اعلام خواهد شد و مادام که ممیزی به‌عمل نیامده بهایی که از طرف مالک یا مالکان یا قائم مقام یا نمایندگان قانونی آنها بر اساس این ضوابط تعیین و اعلام می‌شود ملاک عمل محسوب خواهد شد.
بهای اراضی طبق قیمت منطقه‌ای خواهد بود که به وسیله وزارت کشور و وزارت دارایی با کسب اطلاع از مراجع محلی تعیین و به تصویب هیات وزیران رسیده باشد.» براساس این ماده قانونی ملاک تعیین بهای ارزش املاک، ممیزی شهرداری شناخته شده و در ادامه تاکید شده تا زمانی که ممیزی به عمل نیامده، ملاک عمل بهایی است که از سوی مالکان اظهار می‌شود. بنابراین در ماده 4 به صراحت درباره فرمول محاسبه بهای ساختمان نیز توضیح داده شده و در بخش پایانی ماده یک توضیح دیگر نیز اضافه شده است که بهای اراضی طبق قیمت منطقه‌ای خواهد بود که به وسیله وزارت کشور و وزارت دارایی با کسب اطلاع از مراجع محلی تعیین و به تصویب هیات وزیران رسیده باشد. این بخش پایانی که ذیل جمله ابتدایی این ماده آمده طی سال‌های گذشته بهانه‌ای برای مدیران شهری شده است که طی چند دهه گذشته نرخ عوارض نوسازی (که جایگزین عوارض سالانه املاک شده است) را سرکوب کنند و به عددی برسانند که دریافت یا عدم دریافت آن عملا تفاوت چندانی در بودجه شهر ایجاد نکند. در قالب جمله نخست این ماده به «بهای اراضی و ساختمان» اشاره شده که باید تحت ممیزی شهرداری قرار گیرد اما در بخش پایانی فقط «بهای اراضی» مورد اشاره قرار گرفته و همین جمله نیز مبنای اخذ عوارض طی سال‌های گذشته شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد بهای اراضی که مورد محاسبه سالانه قرار می‌گیرد هم‌اکنون به طور متوسط در شهر تهران بین 200 تا 300 هزار تومان است.
در عین حال در بخش دیگری از این قانون یعنی ماده 12 ضامن اجرا و دریافت عوارض سالانه املاک نیز مشخص شده است.
در این ماده آمده است: «شهرداری‌های مشمول ماده 2 این قانون مکلفند ظرف دو ماه از تاریخ انقضای مهلت مقرر در ماده 10 مشخصات مودیانی را که نسبت به‌پرداخت عوارض املاک خود اقدام نکرده‌اند به موسسات برق و گاز تسلیم کنند و موسسات مذکور مکلفند با اعلام مهلت دو ماهه به مودی هر گاه مطالبات شهرداری تا انقضای مهلت وصول نشود نسبت به قطع برق و گاز محل سکونت ملکی او اقدام کنند.» طی سال‌های بررسی و تصویب این قانون در دهه 40، سیستم اداره شهر به گونه‌ای بوده که اختیار دستگاه‌های خدمات‌رسان شهری با شهرداری بوده است این در حالی است که در سال‌های اخیر، دستگاه‌های خدمات‌رسان شهری ذیل مجموعه دولت قرار گرفته‌اند و از همین رو برخی از مدیران شهری به نبود ضامن قانونی برای اخذ این عوارض اشاره دارند. هرچند ظاهرا در دوره اخیر مدیریت شهری زمانی که شهردار تهران اجازه ورود به جلسات هیات دولت را پیدا کرده بود، شهردار وقت به توافقات اولیه برای واگذاری مدیریت آب و فاضلاب شهر تهران به شهرداری دست پیدا کرده بود تا بتواند از این اختیار برای اخذ شارژ شهری استفاده کند اما به نظر می‌رسد این توافق بعد از ممنوعیت ورود شهردار به جلسات هیات دولت، به حالت تعلیق درآمد و ناتمام ماند.
کارشناسان شهری معتقدند مهم‌ترین علتی که طی سال‌های اخیر منجر به ناتمام ماندن پیگیری این مسیر از سوی دو شهردار قبلی شده است به حضور حامیان پنهان مزاحمان شهری در سیستم مدیریت شهری باز‌می‌گردد. گروه‌هایی که توانسته‌اند در این مسیر حداقل دو اختلال جدی ایجاد کنند. اختلال نخست مبنا قرار دادن قیمت منطقه‌ای املاک به جای ممیزی ارزش روز املاک است و دیگری ایجاد تصور اشتباه در ذهن مدیران شهری که اخذ این نوع مالیات به قانون نیاز دارد و زمان لازم در هر دوره از مدیریت شهری برای قانونی شدن این عوارض وجود ندارد. در نتیجه بخش زیادی از مدیران شهری به جای استفاده از این روش قانونی برای کسب منابع درآمدی سالم و پایدار، ساده‌ترین روش یعنی تراکم‌فروشی را انتخاب کردند. به گفته کارشناسان در این روش تامین منابع مالی برای شهرداری‌ها حتی اگر بنا نباشد با فرمول اصلی قانون یعنی یک درصد بهای روز املاک محاسبه شود می‌توان به صورت پلکانی یا استفاده از مکانیزم جهانی (نیم تا 5/ 1 درصد ارزش روز املاک) برای محلات ضعیف تا برخوردار این عوارض را تعریف کرد. در این صورت این نوع عوارض سالانه املاک قابلیت و ظرفیت آن را دارد که سالانه به میزان 10 تا 15 هزار میلیارد تومان منابع مالی پایدار برای شهر ایجاد کند و به راحتی جایگزین درآمدهای انواع عوارض ساختمانی در بودجه شود.
با این حال کارشناسان شهری معتقدند تنها نقطه‌ای که در مسیر استفاده از این اسلحه مدیریت شهری علیه مزاحمان شهری می‌تواند وقفه ایجاد کند مساله جایگاه و سرمایه اجتماعی است. از دیدگاه کارشناسان شهری، مهم‌ترین نکته برای زمانی که قرار است یک «سیاست اصلاحی» در شهر اجرا شود نحوه اجرا یا انتخاب سازوکار اجرای آن است. یعنی اگرچه هدف یعنی اصلاح سیاست‌های گذشته درست است اما نحوه و شکل اجرای آن است که موفقیت آن را تضمین می‌کند.
در میان سیاست‌های اصلاحی وقتی قرار است یک سیاست به اخذ مالیات و عوارض متکی باشد نیازمند دو پایه اولیه است، نخست سرمایه اجتماعی مجریان و دوم آمادگی کافی و روحیه مناسب مجریان برای پاسخگویی به مخاطبان اخذ مالیات یا عوارض است. چراکه احتمال بروز نارضایتی اجتماعی در ابتدای اجرای سیاست اصلاحی بالا است بنابراین مجریان باید دارای یک جایگاه اجتماعی مناسب در میان شهروندان باشند و همین‌طور اخذ مالیات، امکان مطالبه‌گری برای چگونگی مصرف این درآمد در شهر را در میان مردم ایجاد می‌کند بنابراین مجریان این سیاست باید به ورژن مدیران پاسخگو تبدیل شوند. به نظر می‌رسد در فقدان هر دو پایه اولیه برای مجموعه مدیریت شهری، این سیاست نتوانسته به مرحله اجرا برسد. باتوجه به این موضوع در اینکه شهردار جدید دارای چنین جایگاه اجتماعی می‌تواند باشد تا از طریق آن بتواند مشارکت اجتماعی را در اجرای این جراحی شهر بالا ببرد و شهر را نجات دهد، پاسخ مشخصی وجود ندارد.
