مدیریت شهری تهران در «تست اروپایی» با ۹ شهر پیشرفته جهان مقایسه شد
توسعه پایتخت به نفع خواص؟
«منبع مالی وارونه» و «نظام اداری فربه» عیوب مدیریت شهری را تشکیل می‌دهد
دو مسیر هدایت تهران به راه کلان‌شهرهای توسعه‌یافته
دنیای اقتصاد: عملکرد نظام مالی مدیریت شهری پایتخت در ۵/ ۱ دهه اخیر در مقایسه با «۱۲ کشور اروپایی» و «۹ شهر پیشرفته جهان» بررسی شد. نتایج این تست اروپایی از روند نظام مالیه و بودجه اداره پایتخت طی ۱۵ سال اخیر نشان می‌دهد: برخلاف ۹ شهر پیشرفته جهان و ۱۲ کشور اروپایی در همه سال‌های گذشته عیوب دوگانه موجود در نظام مالی مدیریت شهری باعث شده توسعه شهر به گونه‌ای پیش رود که به جای اینکه حقوق عمومی شهروندان را در اولویت قرار دهد به نفع یک گروه خاص باشد.
معاینه فنی بودجه مدیریت شهری پایتخت(بودجه اداره شهر تهران) با تست اروپایی انجام شده حاکی از آن است که در حداقل ۱۵ سال اخیر نظام دخل و خرج شهر تهران تحت مدیریت مجموعه مدیران شهری دو ایراد اصلی دارد. ایراد اول نظام کم‌تخصص، کم‌کارآمد و فربه اداره شهر تهران است. براساس آمار در حال حاضر در مجموعه شهرداری تهران به جز سازمان‌ها و شرکت‌ها در حدود ۲۱ هزار نفر و در سازمان‌ها و شرکت‌های تابع مجموعه شهرداری در حدود ۴۸ هزار و ۳۰۰ نفر شاغل هستند. بنابراین در مجموع نیروی انسانی شاغل در مجموعه شهرداری تهران در حدود ۷۰ هزار نفر است. کارشناسان شهری معتقدند الگوی استاندارد برای نیروی شاغل در مجموعه شهرداری تهران در حدود ۶ هزار نفر است. به این ترتیب در حال حاضر در حدود ۷ برابر بیش از نیاز واقعی در این مجموعه مشغول به کار هستند. در عین حال براساس بررسی‌های انجام شده بخش عمده‌ای از نیروهای استخدام شده در مجموعه مدیریت شهری طی سال‌های اخیر دارای تحصیلات غیرکارشناسی و همچنین رده سنی بالا هستند.
دومین ایراد این نظام دخل و خرج، تعریف وارونه منبع مالی مدیریت شهری در مقایسه با شهرداری‌های شهرهای پیشرفته و توسعه‌یافته است. به این معنا که در الگوی تامین مالی حاکم بر مدیریت شهری تهران طی ۱۵ سال اخیر، وابستگی بالای ۷۰ درصدی به نوعی از عوارض شهری وجود دارد که این نوع عوارض در بودجه اداره شهرهای پیشرفته جهان مشابه خارجی ندارد. در قالب این مدل بیش از ۵۰ درصد از درآمدهای شهرداری از محل عوارض ساخت‌وساز به شکل مستقیم تامین می‌شود و در این میان سهم نوعی از عوارض شهری که در بودجه اداره کلان‌شهرهای اروپایی در قالب شارژ شهری و مالیات محلی دریافت و به‌عنوان درآمد پایدار محسوب می‌شود در شهر تهران کمتر از ۵ درصد است. بررسی‌های انجام شده از سهم درآمدها و منابع مختلف در بودجه کلان‌شهرهای اروپایی نشان می‌دهد: سهم عوارض شهری در بودجه اداره کلان‌شهرهای اروپایی به‌طور متوسط ۱۷ درصد است و در برخی شهرهای اروپایی سهم این درآمد تا ۶۱ درصد نیز افزایش پیدا می‌کند.
همچنین در ۹ شهر پیشرفته جهان شامل پاریس، برلین، سیدنی، استکهلم، سئول، بارسلونا، آنتالیا، تایپه و اتاوا به‌طور متوسط سهم درآمدهای حاصل از شارژ شهری ۴۸ درصد از بودجه اداره این شهرها را تشکیل می‌دهد و در برخی شهرها سهم این درآمد در بودجه اداره شهر تا ۷۳ درصد هم پیش می‌رود. به همین ترتیب ردیف بودجه شهرداری‌های کشورهای اروپایی شامل ایتالیا، آلبانی، آلمان، استونی، بلغارستان، بریتانیا، ترکیه، سوئد، رومانی، فرانسه، قبرس و هلند در بخش تامین مالی نشان می‌دهد: سهم عوارض ساخت‌وساز (مالیاتی که در تهران از سرمایه‌گذاران ساختمانی دریافت می‌شود) صفر است. به بیان دیگر در مدل تامین مالی اداره شهرها در کشورهای اروپایی دریافت مالیات و عوارض شهری از سوی شهرداری‌ها مبنای اخذ عوارض به جای آنکه سرمایه‌گذار و تولید‌کننده باشد، بهره‌بردار و مالکان تعریف شده است. این مدل با این منطق در شهرداری‌های دنیا استفاده می‌شود که عارضه اصلی در شهرها از سوی بهره‌برداران و دریافت‌کنندگان خدمات شهری به شهر تحمیل می‌شود. در این تحقیقات که از سوی حبیب‌الله طاهرخانی کارشناس شهری انجام شده و در نشست بررسی «شوراهای‌شهر و چالش‌های مدیریت شهری» در جامعه مهندسان مشاور ایران ارائه شد، آمده است: در برخی کشورها از جمله ژاپن دولت‌های محلی نه تنها عوارضی از سرمایه‌گذاران دریافت نمی‌کنند بلکه با روش‌های مختلف به آنها یارانه‌های شهری نیز پرداخت می‌شود.
در مقایسه‌ای که میان سهم منابع و درآمدهای اصلی بودجه ۹ شهر پیشرفته دنیا با منابع و درآمدهای اصلی بودجه شهر تهران در این تحقیقات انجام شده، روشن شده است: در ۹ شهر پیشرفته دنیا، ۴۸ درصد بودجه اداره کلان‌شهر به شارژ شهری وابسته است. در شهر تهران شارژ شهری شامل عوارض نوسازی و عوارض خودرو می‌شود که سهمی کمتر از ۵درصد از بودجه سالانه اداره پایتخت را به خود اختصاص می‌دهند. در عین حال سهم مالیات وصولی از دولت در بودجه اداره ۹ شهر پیشرفته دنیا به‌طور متوسط ۴۸ درصد محاسبه شده است. این در حالی است که این نوع مالیات در تهران عمدتا مشتمل بر مالیات بر ارزش افزوده است. سهم مالیات بر ارزش افزوده در بودجه اداره شهر تهران معادل ۱۴ درصد است.
این نسبت نشان می‌دهد میزان پرداختی دولت به شهرداری از محل مالیات تقریبا برابر با سهمی است که در سایر کشورها از سوی دولت به شهرداری پرداخت می‌شود. ادامه مطالعات از منابع اصلی درآمدی شهرداری‌های ۹ شهر پیشرفته دنیا بیانگر آن است که یکی دیگر از منابع اصلی بودجه اداره این شهرها کمک‌های دولتی است. سهم کمک‌های دولتی در نظام دخل و خرج سالانه این شهرها به‌طور متوسط ۱۵ درصد است. طاهرخانی کارشناس شهری عنوان می‌کند: بودجه سال‌های گذشته شهرداری تهران نشان می‌دهد سهم کمک‌های دولتی در بودجه اداره شهر تهران حدود ۱۰ درصد است که به شکل یارانه بلیت اتوبوس، مترو و... پیش‌بینی شده است.
آخرین جزء منابع درآمدی اصلی ۹ شهر پیشرفته و همچنین کشورهای اروپایی درآمدی است که از فروش کالا یا خدمات شهری به شهروندان عاید شهرداری می‌شود. در این بخش نیز یک دوگانگی شدید بین نظام مالیه اداره شهر تهران و بودجه ۹ کلان‌شهر مشاهده می‌شود. سهمی که از این محل در بودجه‌های سالانه شهرهای دنیا پیش‌بینی شده‌است به‌طور متوسط ۱۴ درصد است، این در حالی است که سهم درآمدی مدیریت شهری پایتخت از فروش کالا یا خدمات شهری به شهروندان فقط ۶/ ۱ درصد در سال است. این دوگانگی بیان‌کننده این نکته است که مدیریت شهری تهران از ظرفیت خدماتی که به شهروندان و گروه‌های مختلف ارائه می‌کند به شکل مطلوب در جهت تامین مالی هزینه‌های شهر استفاده نمی‌کند.
نهایتا این عیوب که در جریان تست اروپایی عملکرد مدیریت شهری تهران در حوزه مالی و تامین هزینه‌های شهری شناسایی شده‌است ساکنان شهر تهران را با ۵ مشکل جدی مواجه کرده‌است. مهم‌ترین مشکل این فرآیند این است که حقوق عمومی شهروندان در جریان توسعه پایتخت نادیده گرفته شده یا کمتر مورد توجه قرار گرفته است. نظام اداره شهر به دلیل آنکه از نظم استاندارد جهانی در تامین مالی شهرهای جهان تبعیت نمی‌کند و یک مدل فاقد مشابه خارجی است عمل به آن در مدیریت شهری باعث شده بخش اصلی منابع مالی اداره شهر از محل صدور مجوز و امتیازهای ساختمانی برای یک گروه خاص(بسازبفروش‌ها) تامین شود که تبعات آن به شکل سلب آسایش شهروندان، گودبرداری‌های پرخطر، از بین رفتن سیما و منظر شهری و... به وجود آمده‌است.
این مدل تامین مالی سبب شده عمده عوارض شهری به جای آنکه در قالب شارژ شهری از همه شهروندان وصول شود فقط یک گروه خاص در قالب عوارض صدور پروانه ساختمانی، تراکم، تغییر کاربری و.... دریافت شود. در نتیجه میزان مشارکت شهروندان در اداره شهر کاهش پیدا می‌کند و به تبع آن فرآیند پرسشگری شهروندان درباره مطالباتشان از مدیریت شهری و پاسخگویی مدیریت شهری به عموم مردم به شکل محسوس و قابل‌قبول مطابق آنچه در سایر دولت‌های محلی سایر کشورها وجود دارد، شکل نمی‌گیرد. در این میان مجوزهایی که در قالب اخذ عوارض ساخت‌وساز صادر می‌شود و بخش اصلی درآمدهای مدیریت شهری را تامین می‌کند منافع دریافت‌کنندگان مجوزها را تامین می‌کند.
دومین چالشی که این نظام تامین مالی اداره شهر پیش‌روی ساکنان پایتخت قرار داده است اتلاف منابع ناشی از نرخ بالای تخریب و نوسازی ساختمان‌های شهر است. طی ۵/ ۱ دهه اخیر بخش عمده‌ای از ساختمان‌های شهر که هنوز به سن فرسودگی نرسیده‌اند و عمری کمتر از ۳۰ سال دارند با هدف دریافت یک یا دو طبقه تراکم اضافه تر به راحتی از سوی مالکان تخریب می‌شود. از سوی دیگر از آنجا که مدیریت شهری منافع درآمدی زیادی ناشی از صدور پروانه ساختمانی مجدد برای این ساختمان‌ها دارد بدون هیچ‌گونه مقررات بازدارنده‌ای با این فرآیند موافقت می‌کند، در نتیجه محدوده‌های بسیاری از شهر به کارگاه ساختمانی تبدیل شده و حجم زیادی از منابع و سرمایه‌های شهری در این فرآیند ساخت‌وساز اتلاف می‌شود.
سومین چالش ناشی از حاکمیت این شیوه دخل و خرج نیز به این موضوع مربوط می‌شود که در قدم اول شروع فعالیت‌های ساختمانی، از سرمایه‌گذاران عوارض دریافت می‌شود. وصول عوارض در مرحله اول سبب می‌شود هزینه اضافی به فعالان اقتصادی شهر در شروع فعالیت آنها تحمیل شود. طوری که در حال حاضر فعالان ساختمانی در شهر تهران برای شروع هر نوع کسب و کار(تجاری-اداری) نیاز به اجاره یا خرید محل کسب دارند. در این بخش نرخ بالای عوارض ساخت‌وساز که سهم قابل توجهی از هزینه‌های سرمایه‌گذاران را تشکیل می‌دهد طبق گفته سازنده‌ها فاکتور اصلی در تعیین بهای فروش املاک تجاری و اداری را دارد، چراکه این عوارض به‌صورت مستقیم بر ارزش زمین پروژه ساختمانی اثرگذار است. چهارمین چالش این نظام تامین درآمدی نیز به تغییر کاربری گسترده فضاهای سبز و ارزشمند شهری به پروژه‌های ساختمانی بازمی‌گردد. طی سال‌های اخیر به دلیل ارزش افزوده ناشی از ساخت‌وساز بخش زیادی از مالکان باغات شهر تهران برای ساخت‌وساز متراکم در این اراضی با پرداخت یک نوع عوارض با عنوان «عوارض تغییرکاربری» به تخریب باغات و ساخت‌وساز روی آورده‌اند.
نهایتا پنجمین مشکل جدی ناشی از تامین منابع اصلی درآمدی اداره شهر از محل انواع عوارض ساختمانی، کاهش کیفیت شاخص‌های زیست محیطی و معیارهای زندگی شهری مطلوب است. در این تحقیقات کارشناسی پس از بررسی عیوب دوگانه و تبعات جدی ادامه این مدل تامین مالی، برای آنکه نظام تامین مالی پایتخت با مدل جهانی تطبیق پیدا کند و عیوب دوگانه آن برطرف شودتاکید شده‌است که باید دو اتفاق اولیه و مهم در سیستم فعلی اداره پایتخت به وجود آید.
اتفاق اول بازطراحی منبع مالی بودجه شهرداری است. در حال حاضر منبع اصلی درآمدی بودجه اداره پایتخت در مقایسه با مدل جهانی تامین مالی اداره کلان‌شهرهای دنیا وارونه تعریف شده است. در بسیاری از کلان‌شهرهای دنیا تکیه اصلی دولت‌های محلی برای کسب درآمد، بر شارژ شهری است. این در حالی است که در سال‌های گذشته همواره بخش مهمی از درآمدهای مدیریت شهری پایتخت بر منابع حاصل از عوارض ساختمانی استوار بوده است.
بررسی روند ۱۵ ساله بودجه اداره پایتخت این موضوع را به خوبی نشان می‌دهد. مطالعات انجام شده از نظام دخل و خرج پایتخت طی سال‌های ۸۰ تا ۹۶ حاکی از آن است که طی سال‌های ۸۰تا۸۴ روند وابستگی به درآمدهای ناشی از عوارض ساختمانی کاهشی بوده است. به گونه‌ای که در طول این چهار سال سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی از ۹۰ درصد در سال ۸۰به ۷۴ درصد در سال ۸۴ رسیده است.
اما در ادامه از سال ۸۴ روند وابستگی به این درآمد ناپایدار شهری مجددا افزایشی شده‌است. طوری که سهم ۷۴ درصدی عوارض ساختمانی از بودجه پایتخت در سال ۸۴ به بالای ۸۰ درصد می‌رسد. تا اینکه در سال ۸۷ رکورد بیشترین وابستگی بودجه شهرداری به عوارض حاصل از ساخت وساز زده می‌شود. در این سال سهم درآمد حاصل از ساخت وساز از بودجه ۵ هزارو ۲۰۰ میلیارد تومانی پایتخت به حدود ۹۳ درصد می‌رسد که در طول ۱۵ سال گذشته بی‌سابقه بوده است.
طی سال‌های بعد یعنی فاصله سال‌های ۸۷تا ۹۲ همواره وابستگی به این منبع درآمدی سهل‌الوصول بیش از ۸۰ درصد بوده است. با این حال طی سال‌های ۹۳ و ۹۴ به اجبار سایه‌اندازی رکود سنگین بخش مسکن سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی به زیر ۸۰ درصد می‌رسد. بررسی‌ها از محتوای بودجه اداره پایتخت طی سال‌های ۹۳ و ۹۴ نشان می‌دهد سهم این نوع عوارض در سال ۹۳ معادل ۷۵ درصد و در سال ۹۴ معادل ۷۷ درصد بوده است.
اما اتفاق دومی که باید در نظام تامین مالی پایتخت برای تطبیق با مدل تامین مالی جهانی روی دهد، بازتنظیم رابطه مالی دولت و شهرداری تهران است. در این قالب هم باید سهم شهرداری‌ها از منابع دولتی مشروط به حذف درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز افزایش یابد. در این زمینه نیاز است سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده به ۵۰ درصد برسد. در حال حاضر سهم شهرداری‌ها از این نوع مالیات حدود ۳۳درصد است. همچنین باید ۱۰۰ درصد جرایم وصولی راهنمایی ورانندگی به کلان‌شهرها اختصاص پیدا کند. بررسی‌ها حاکی از آن است که در حال حاضر فقط ۶۰ درصد این جرایم به شهرداری‌های کلان‌شهرها ارائه می‌شود.
یکی دیگر از انواع منابع دولتی که می‌تواند در صورت کاهش عوارض ساخت‌وساز به شهرداری‌ها پرداخت شود مربوط به افزایش عوارض سالانه انواع وسایل نقلیه است. به این صورت که عوارض سالانه انواع وسایل نقلیه و موتور سیکلت تا سقف ۵ در هزار قیمت فروش کارخانه یا ۵ در هزار ارزش گمرکی و حق ورودی مبنی بر شاخص‌هایی چون میزان آلایندگی و منحصر کردن نحوه پرداخت در محل پلاک‌گذاری افزایش پیدا کند. این عوارض در حال حاضر تا سقف ۲ در هزار قیمت فروش کارخانه محاسبه می‌شود. به گفته کارشناسان شهری در صورتی این دو اتفاق مهم در نظام مالیه اداره پایتخت از سوی تیم جدید مدیریت شهری رخ دهد می‌توان امیدوار بود توسعه مخدوش پایتخت که به نفع گروهی خاص بوده در سال‌های آتی به نفع تمامی شهروندان ساکن پایتخت تغییر جهت دهد.
ارسال نظر