اختیارات بدون مسوولیت برای شهرداران

طرح به‌روزرسانی قانون کهنه شهرداری‌ها-مصوب دهه ۳۰- با نسخه‌برداری از پیش‌نویس لایحه‌ای که به‌دلیل نواقص متعدد، هنوز در دولت نهایی نشده است، در دستور کار مجلس قرار گرفت. مطابق طرح «جامع مدیریت شهری»، اختیارات مالی و اجرایی شهرداران گسترده‌تر شده بدون آنکه، برای حل دو چالش اصلی شامل «وابستگی بودجه شهرها به منابع سمی حاصل از ساخت‌وساز» و «رابطه مبهم شورا-شهرداری» تدبیر شده باشد. این طرح به‌رغم تدارک تحولات مثبت در نظام مدیریت شهری، ۱۰ نقص فنی دارد که می‌تواند اوضاع کلان‌شهرها را بدتر کند.

دنیای اقتصاد: تعلل دولت در تصویب لایحه مربوط به بازنگری قوانین و مقررات شهرداری‌ها - لایحه مدیریت یکپارچه شهری- باعث شد مجلس در اقدامی موازی، طرح جامع مدیریت شهری را با نسخه‌برداری از پیش‌نویس پرنقص و مشکل‌دار لایحه دولت تدوین و برای تصویب در دستور کار روزهای آتی خود قرار دهد. این طرح حاوی ۱۰ نقص فنی است که اگر به همین شکل به تصویب برسد با ارائه اختیارات نجومی به شهرداران، وضعیت اداره شهرها را به مراتب بدتر از شکل کنونی آنها می‌کند. به گزارش «دنیای اقتصاد» وزارت کشور اوایل دولت یازدهم تصمیم گرفت قانون قدیمی شهرداری‌ها مربوط به دهه ۳۰ را متناسب با تحولات و دگرگونی‌های اساسی شهرها از طریق ارائه لایحه مدیریت یکپارچه شهری به‌روز کند تا به این ترتیب نقاط ضعف و خلأ‌های موجود در این قانون رفع شود. پیش‌نویس این لایحه در شهریورماه سال ۹۳ به شکل یک کتابچه تدوین و گردآوری شد و در همین سال به پروسه بررسی هیات‌دولت برای نهایی‌شدن لایحه و طرح آن در هیات دولت وارد شد. اما تاخیر بی‌دلیل در تدوین نسخه نهایی لایحه مدیریت شهری که به‌نظر می‌رسد به دلیل اختلاف‌نظر‌ دستگاه‌ها نسبت به محتوای پیش‌نویس لایحه بود، در عمل باعث شد تصویب این لایحه به عمر دولت یازدهم نرسد و کار به جایی رسید که اواخر سال گذشته تعدادی از نمایندگان مجلس نسخه در حال نهایی شدن اما مشکل‌دار لایحه مدیریت شهری را به یک طرح با نام طرح جامع مدیریت شهری همراه با اشکالات و نواقص فنی گذشته پیش‌نویس لایحه، تبدیل کنند. طرح جامع مدیریت شهری که قرار است طی روزهای آتی در دستور کار مجلس شورای‌اسلامی قرار گیرد، حاوی ۱۵۰ ماده و با امضای ۵۳ نماینده تهیه شده و به مجلس اعلام وصول شده است.

بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از محتوای طرح مجلس برای تدوین قانون جدید شهرداری‌ها با استناد به مطالعات گروهی از کارشناسان شهری و همچنین نظرات صریح برخی مقامات ارشد دولتی نشان می‌دهد: محتوای این طرح دارای ۱۰نقص فنی است که اگر به همین شکل به تصویب برسد، شهرداران بدون مسوولیت پاسخگویی به دستگاه‌های دولتی سیاست‌گذار شهری و ناظر بر عملکرد مدیریت شهری به اختیارات نجومی دست پیدا می‌کنند که تبعات اجرای آن وضعیت بدتری برای شهر و شهروندان نسبت به آنچه در حال‌حاضر حداقل در تهران و سایر شهرهای بزرگ کشور وجود دارد، رقم خواهد زد.

به تعبیری دیگر محتوای مواد پیشنهادی در این طرح بیان‌کننده اختیارات نجومی به شهرداران شهرها خواهد بود، اما در مقابل مسوولیت پاسخگویی را برای شهرداران ایجاد نمی‌کند و این در حالی است که هدف از این طرح رفع اشکالات اداره شهر براساس نیاز شهروندان بوده است. از دیدگاه کارشناسان و تحلیلگران شهری هرچند طرح جامع مدیریت شهری دارای نقاط قوت و مثبتی نیز هست اما نواقص فنی آن به‌قدری آینده شهر را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد که سهم نقاط مثبت این طرح را در شکل جدید مدیریت شهری به سطح نازل‌تری کاهش می‌دهد. براساس بررسی‌های انجام شده از محتوای طرح جامع مدیریت شهری، مهم‌ترین تحولاتی که در شکل مدیریت شهری به واسطه اجرای این طرح فارغ از آثار مثبت یا منفی آنها قرار است رخ دهد، در چندین مورد اصلی خلاصه می‌شود که عبارتنداز:

با تصویب این طرح، نحوه انتخاب شهرداران در شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر از شکل کنونی یعنی انتخاب غیرمستقیم (انتخاب توسط شورا) به شکل مستقیم با رای مردم تغییر می‌کند. همینطور براساس یکی از مواد این طرح، قرار است سازمان حسابرسی شهرداری‌ها زیر نظر شورای‌‌عالی استان‌ها شکل بگیرد.

یکی دیگر از تحولاتی که به واسطه اجرای این طرح در شکل مدیریت شهری شکل می‌گیرد، این است که مدیریت آب، فاضلاب، برق و گاز از دولت منفک و کلیه امور مربوط به ساخت، توسعه، تعمیر و نگهداری، بهره‌برداری، راهبری و مدیریت توزیع آب، برق، گاز و فاضلاب در شهرها به شهردار‌ی‌ها واگذار می‌شود.همچنین کلیه امور و مدیریت راهنمایی و رانندگی و نیروی انتظامی به مدیریت شهری واگذار می‌شود. براساس مواد این طرح نه‌تنها مدیریت آب، برق، گاز و فاضلاب از دولت منفک می‌شود، بلکه مدیریت امور اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و هنری به شهرداری‌ها منتقل خواهند شد. در قالب این طرح وظیفه ساخت و عرضه مسکن استیجاری هم به شهرداری واگذار می‌شود. تحول دیگری که در شهرها به واسطه این طرح قرار است رخ دهد، برخورد غیرپولی شهرداری‌ها با تخلفات ساختمانی است.

در این طرح پیش‌بینی شده ‌است عمده تخلفات سنگین ساختمانی همچون ساخت‌و سازهای بدون پروانه، افزایش طبقات و عدم رعایت سطح اشغال در حکم تخلف ساختمانی مشمول قلع، تخریب و اعاده به وضعیت سابق مجاز خواهد شد. این حکم در مقایسه با روال کنونی سبب می‌شود میل‌ شهرداری‌ها به چشم‌پوشی از تخلف ساختمانی و ورود آنها به مرحله بعد از تخلف به دلیل کسب عواید مالی زیاد و وابستگی بخش زیادی از درآمدهای سالانه آنها کاهش یابد. بازدارندگی دوم در بحث تخلفات ساختمانی اگرچه برخی تخلفات ساختمانی از جمله کسری پارکینگ را مشمول جریمه کرده اما یک تفاوت اساسی با وضعیت کنونی دریافت جریمه از تخلفات ساختمانی دارد. در روال کنونی مبلغ جریمه مبلغ ناچیزی از قیمت املاک است اما در این طرح مبلغ جریمه برخی تخلفات ساختمانی به سهم هنگفتی از قیمت املاک تبدیل شده است تا از این طریق هزینه تخلف افزایش پیدا کند.

علاوه بر این درطرح جامع مدیریت شهری ابزارهای مالی جدیدی برای شهرداری‌ها هم پیش‌بینی کرده است. از جمله این ابزار پیش‌بینی ایجاد صندوق توسعه شهری با مشارکت شهرداری‌های سراسر کشور است. هرچند برخی از این تحولات پیش‌بینی شده در طرح جامع مدیریت شهری می‌توانند وضعیت اداره شهرها را به نفع شهروندان بهبود دهند، اما مجموعه تدابیری که برای ارتقای نظام مدیریت شهری در این طرح پیش‌بینی شده به یکسری حلقه‌های تکمیلی نیاز دارد که خلأ آنها در طرح می‌تواند باعث انحراف در اهداف پیش‌بینی شده طرح شود. مهم‌ترین نقص فنی این طرح تمدید یا تعریف اختیارات مالی و اجرایی گسترده برای شهرداران است.به این معنی که یکسری از اختیاراتی که طبق قوانین قدیمی برای شهرداران وجود داشت بدون آنکه تبعات این اختیارات در سال‌های اخیر مورد مطالعه قرار گیرد تکرار شده و حتی یکسری اختیارات جدید نیز برای آنها تعریف شده‌است.

نقص فنی این اختیارات براساس مواد طرح جامع مدیریت شهری به این معنی است که شهرداران در مواجهه با اختیارات نجومی تعریف شده برای آنها، مسوولیتی نسبت به حسن استفاده از اختیارات را ندارند. به گفته کارشناسان و تحلیلگران حوزه شهری اختیار و مسوولیت همچون دو کفه یک ترازو هستند که در صورت نبود یکی تعادل ترازو بر هم می‌خورد. در این طرح نیز اگرچه اختیار داده شده، اما مسوولیتی در برابر آن تعریف نشده است. اختیارات مالی و اجرایی گسترده اگرچه قدرت عمل شهرداران را نسبت به وضع موجود به‌صورت تصاعدی افزایش می‌دهد اما همچنان خلأ چارچوب مشخص برای اقدامات و هزینه‌کردهای شهرداری در نظام مدیریت شهری باقی می‌ماند، در نتیجه قدرت عمل در مسیر‌هایی که نفع بلندمدت برای شهر را در پی ندارد مورد استفاده قرار می‌گیرد. از جمله اختیارات مالی گسترده تعریف شده برای شهرداران در این طرح، مقایسه سهم شهرداری تهران با سهم یک وزارتخانه که بیشترین پروژه‌های عمرانی کشور را در دست دارد در برخورداری از بودجه عمومی کشور است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد: شهرداری تهران از محل مالیات بر ارزش افزوده به‌عنوان بخشی از مالیات‌های ملی که وارد بودجه عمومی کشور می‌شود در سال گذشته ۴ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان سهم داشته است در حالی که سهم وزارت راه و شهرسازی که مسوولیت ساخت و تامین مالی بزرگترین پروژه‌های عمرانی کشور را به ارزش کل حداقل ۵۰ هزار میلیارد تومان در سال دارد از محل بودجه عمومی رقمی معادل یک هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان است. از جمله مصادیق اختیارات اجرایی گسترده برای شهرداران نیز واگذاری مدیریت امور خدماتی و زیربنایی شهرها به شهرداران است. واگذاری خدمات زیرساختی، اگرچه در راستای تحقق هدف مدیریت یکپارچه شهری است و ممکن است به نفع شهر باشد، اما نیازمند اجرای یکسری پیش‌نیازها است.

نقص فنی دوم این طرح به بحران عدم پاسخگویی شهرداری بازمی‌گردد. در حال حاضر پاسخگویی شهرداری‌ها به دستگاه‌های دولتی ناظر و سیاست‌گذار در امور شهر در حد صفر ارزیابی می‌شود. یک نمونه این بحران به نوع رابطه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور و شهرداری‌ها مربوط می‌شود. در سه سال گذشته شورای عالی شهرسازی نسبت به عدم اجرای مهم‌ترین تکالیف شهرداری‌ها در برخی شهرهای بزرگ مکاتبات متعددی را با مدیران شهری مرتبط و حتی استانداری‌ها انجام داد اما فرجام این پیگیری‌ها تاکنون بدون نتیجه مانده و از آن مهم‌تر شورای عالی شهرسازی خواستار توقف برخی اقدامات شهرداری‌ها در برخی شهرها شد، از جمله برج‌سازی در مناطقی از شهرها اما در این نوع پیگیری نیز ناکام ماند.

برخی مسوولان ارشد دولتی که به پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری نقد جدی داشتند این بحران عدم پاسخگویی را ناشی از تنظیم نبودن رابطه دولت و شهرداری عنوان می‌کنند. نقص فنی سوم مربوط به محتوای فعلی طرح جامع مدیریت شهری که قرار است طی روزهای آتی در دستور کار مجلس قرار گیرد؛ رابطه مخدوش بین حکمروایی ملی و محلی(دولت و شهرداری‌ها) است. در مورد این رابطه مخدوش هیچ اشاره‌ای در طرح مدیریت شهری نشده‌است.

کارشناسان و تحلیلگران حوزه مدیریت شهری تاکید دارند در شهرها یک جریان موازی بین حکمروایی ملی و محلی وجود دارد به این معنی که به موازات مسوولیتی که شهرداری‌ها دارند، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها و دهیاری‌ها به نوعی نقطه مقابل مدیریت شهری محسوب می‌شوند و تفکیک بین ماموریت‌های آنها وجود ندارد. یکی از آثار منفی این رابطه مخدوش تشدید بحران عدم پاسخگویی نسبت به اتفاقاتی که ابعاد ملی دارد است. نمونه دیگر توسعه ناهماهنگ پیرامون شهرها با ظرفیت داخلی شهرها همچون ساخت‌وسازهای اطراف پایتخت است. جریان موازی مسوولیت ملی و محلی سبب شده شهرداری‌ها عملا کنترلی نسبت به ساخت‌وسازهای اطراف شهر نداشته باشند، اما تبعات این ساخت‌وسازها به شکل افزایش جمعیت روز و تحمیل هزینه‌های جمعیت سربار، دامن شهر مادر را گرفته است.

چهارمین نقص فنی نیز خلأ حکمروایی محلی شناخته شده است. کارشناسان شهری معتقدند اگر مدیریت شهری متناسب با قانون جدید در حال نگارش چه در دولت و چه در مجلس به شکل مطلوب متحول شود باید شهرداری همچون دولت مرکزی به نظام مالیه‌ای مجهز شوند تا بتوانند هزینه اجرایی برنامه‌ها و خدماتی را که در شهر ارائه می‌شوند پرداخت کنند. در عین حال نقص فنی پنجم مربوط به طرح جامع مدیریت شهری آن است که برخلاف آنچه در مقدمه طرح و حتی در مقدمه پیش نویس اولیه لایحه آمده بود طراحان در موارد کلیدی از تجربیات جهانی استفاده موثر نکردند. یکی از موارد کلیدی بحث نحوه انتخاب شهردار است که باید مستقیم با رای مردم باشد. تجربه جهانی در این زمینه نشان می‌دهد اگرچه انتخاب شهردار به‌صورت مستقیم توسط مردم می‌تواند شهردار را در برابر تک‌تک شهروندان مسوولیت‌پذیر کند و آثار مثبتی در اداره شهر به نفع شهروندان (نه به نفع گروهی خاص) داشته باشد اما تغییر نحوه انتخاب شهردار الزامات و پیش‌نیازهایی را می‌طلبد که در این طرح جای آن کاملا خالی است.

یکی دیگر از مصداق‌های عدم توجه کامل به تجربه جهانی در تدوین این طرح نیز این نکته است که امروزه در کشورهای توسعه یافته قوانین مدیریت شهرهای بزرگ کاملا متفاوت از مدیریت شهرهای کوچک تعریف شده است.چراکه از یکسو جنس مشکلات و متغیرهای شهری در شهرهای بزرگ متفاوت از شهرهای کوچک است و از سوی دیگر توانایی و مقیاس حکومت محلی در شهرها متناسب با جمعیت شهرها متفاوت است. به همین دلیل ماموریت‌های شهرداری‌ها در شهرهای با جمعیت مختلف متفاوت تعریف می‌شوند. به‌عنوان مثال در این طرح مدیریت خدماتی همچون آب، برق، گاز و فاضلاب در همه شهرها به شهرداری واگذار می‌شود؛ این در حالی است که براساس تجربه جهانی ممکن است در شهرهای کوچک ظرفیت واگذاری این خدمات به مدیریت شهری وجود نداشته باشد. ضمن آنکه کارشناسان معتقدند در قالب این طرح که قرار است مجموعه قوانین و مقررات شهری خانه‌تکانی شود شکل نادرستی از تحول در قانون محسوب می‌شود، چراکه در تجربه کشورهای موفق در این زمینه که قانون و مقررات شهری را بازنگری کنند یک دوره گذار تعریف شده و در قالب آن تغییرات به‌صورت تدریجی، مرحله به مرحله و پایلوت اجرایی شده‌است.

نقص فنی ششم که از محتوای مواد این طرح به دست آمده است عدم پیش‌بینی شورای محله و شورای منطقه به‌عنوان یکی از لایه‌های موردنیاز در مدیریت شهری است. شکل‌گیری این دو لایه شورایی دو حسن دارد. حسن اول آنکه امکان نظارت شورای شهر بر نهاد‌های هم عرض خود ایجاد می‌شود که به معنای تقویت نظارت است و دوم آنکه به شناسایی دقیق مطالبات مردم در محلات کمک می‌کند. در واقع شورای محله و شورای منطقه حلقه وصل اجتماعات کوچک شهروندان با نمایندگان انتخابی آنها در شورای شهر است.

نقص فنی هفتم تغییر در نحوه انتخاب شهردار است که اگر قرار باشد شهردار از سوی مردم به‌صورت مستقیم انتخاب شود رابطه شورا و شهرداری به‌صورت کلی به دو شکل می‌شود. یکی آنکه معاونت شهردار یا شهرداران مناطق باید مستقیم از سوی شورای شهر انتخاب شوند همچون رابطه دولت و مجلس و دیگر آنکه مقررات مربوط به نحوه استیضاح شهردار باید تغییرکند. در حال حاضر شورا به واسطه درخواست یک عضو طرح سوال از شهردار را مطرح می‌کند در صورتی که اگر قرار باشد شهردار از سوی مردم انتخاب شود، درخواست سوال و استیضاح باید از سوی تعداد مشخصی از اعضا باشد و همچنین قدرت عزل شهردار در جریان استیضاح از شورای شهر به نهاد دیگری منتقل شود اما اگر قرار باشد آنچه در این طرح آمده به اجرا درآید از آنجا که شهردار از سوی مردم انتخاب می‌شود اما رابطه شورا و شهرداری براساس مدل انتخاب شهردار توسط شورا به قدرت خود باقی بماند می‌تواند «ناآرامی اجتماعی» در شهرها را رقم بزند.

نقص فنی هشتم نیز این است که نسخه اصلی پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری که در سال ۹۳ نوشته شده و الان مبنای طرح مجلس قرار گرفته وابستگی بالا به مطالعات صورت گرفته در یک نهاد پژوهشی وابسته به مدیریت شهری پایتخت دارد به این معنا که جهت‌گیری محتوای طرح توسط مدیریت شهری تهران که به نوعی ذی نفع مقررات شهری محسوب می‌شود، تنظیم شده‌است. نهمین نقص فنی که از محتوای این طرح به دست می‌آید این است که در هیچ کجای طرح، شهرداری‌ها از وابستگی منابع مالی ناپایدار در اداره شهر منع نشده‌اند. در حال حاضر یکی از نارسایی‌های اساسی در مدیریت شهری به ویژه در شهرهای بزرگ کشور وابستگی بخش زیادی از بودجه سالانه شهر به انواع عوارض ساختمانی است. این وابستگی سبب می‌شود شهرداری‌ها شهر را به سمت ساخت‌وسازهای متراکم سوق دهند که تبعات آن برای شهرها آلودگی و ترافیک خواهد بود. کارشناسان معتقدند شکل درست آن بود که در یک ماده مشخص شهرداری‌ها برای یک دوره زمانی سهم درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز را کاهش دهند و به سمت درآمدهای پایدار بروند.

نهایتا نقص فنی دهم عدم پیش‌بینی نهاد ناظر و متخصص در امور مالی برای نظارت عالیه بر فعالیت‌های مالی و اقتصادی شهرداری‌ها است. به گفته صاحبنظران حوزه شهری به خصوص در کلانشهرهای کشور که بودجه‌های سالانه آنها قابل توجه است و تامین بخش زیادی از این بودجه به فروش دارایی‌ها و سرمایه‌های شهر وابسته است باید دیوان محاسبات شهری به‌عنوان نهاد مستقل از شهرداری شکل بگیرد. اگرچه در این طرح پیش‌بینی شده سازمان حسابرسی شهرداری شکل بگیرد با این حال مسیری برای شکل‌گیری آن پیش‌بینی نشده است. از نظر کارشناسان این مسیر به شکل پیش‌بینی شده در طرح اثر آنچنانی بر عملکرد شهرداری‌ها ندارد به ویژه آنکه سازمان حسابرسی زیر نظر شورای‌عالی استان‌ها است.